社会组织参与社会治理存在的问题

张琳琳

[提要] 社会组织作为社会治理的重要参与主体，是推动社会治理、提供社会服务的重要力量。社会组织在创新社会治理方式、维护社会和谐稳定方面具有不可忽视的作用，但不可否认的是我国社会组织成长还不成熟，还存在许多问题需要解决。本文从政府、社会组织自身和社会公众等三个维度分析社会组织在参与社会治理过程中存在的问题，并提出相应对策建议。

关键词：社会组织；社会治理；问题；对策

中图分类号：C91 文献标识码：A

近年来，随着政府职能的转变、公民参与意识的提升，政府与社会的关系不断得到优化，社会组织在此背景下也得到了蓬勃的发展。在党的十八届三中全会中提出要创新社会治理体制，激发社会组织的活力。党的十九大报告中也提出“打造共建、共治、共享的社会治理格局”，明确要求发挥社会组织的作用，从而实现政府治理、社会调节、居民自治的良性互动。由此可见，传统的高度集权统一的治理模式已经成为过去式了，新的社会治理方式已经得到政府的高度重视，这不仅为社会组织的发展指明了方向，同时也为其参与社会治理提供了前所未有的机遇。随着改革进程的推进，社会组织发挥作用的空间将会越来越大，但同时也要看到，无论是在社会组织自身的发展过程中还是在参与社会治理的活动中依然存在许多问题，仍需不断探索和完善。

一、创新社会治理需要社会组织参与

从“管理”到“治理”的转变，表明我国对社会治理认识的更加深刻和创新社会治理的决心。“治理”体现的是多个主体对国家和社会事务的共同协商、分工合作、平等参与，意味着各主体之间多向度的互动和影响。首先，社会组织作为其中的一个重要主体，其非营利性和公益性在参与社会治理的过程中具有独特的优势；其次，目前我国社会正处于转型的关键时期，暴露出许多社会矛盾，人民的需求也呈现出多元化的趋势，一些社会问题还具有跨部门、跨领域、跨行业的特点，涉及的范围比较广泛，仅靠政府的力量是难以得到妥善解决，政府对于这些矛盾和需求也应接不暇，表现的力不从心。这时社会组织的重要性便显现了出来，社会组织在处理社会矛盾、解决社会问题中具有快速的反应能力，从而能有效避免矛盾的进一步扩大，并能够为群众提供满意的服务和专业化的指导，有助于维护社会的和谐和稳定，在此过程中不仅可以对政府起到“减压阀”的作用，还可以成为人民群众之间的“润滑剂”。社会组织还架起了政府和人民之间的桥梁，既可以广泛收集信息及时地向政府反映人民的诉求，又可以向人民传达政府的政策，促进政策的实施。目前，据官方数据统计截至2018年4月底，我国社会组织的数量达到了81.6万个，包括社会团体37.9万个，民办非企业单位43.1万个，基金会6，488个。比2015年的61.3万个增加了33%。可见社会组织自身也在不断的发展壮大，在参与社会治理的活动中也得到了越来越多人的认可，认为凡是社会组织有能力承担的公共服务，政府要鼓励和支持社会组织积极参与，凡是社会组织更有优势来处理的社会问题，政府要减少干预。总之，社会组织作为社会治理的重要主體力量，在推动社会治理中发挥的作用是不可替代的，随着治理改革进程的推进，社会组织将会受到更多的关注和重视。

二、社会组织在参与社会治理中存在的问题

社会组织虽然在解决社会问题提供公共服务方面取得了一定的成绩，但是在现阶段社会组织并没有充分发挥其应有的作用，仍有很大的发展空间，存在的问题也是多方面的。下面将从政府、社会组织自身和社会参与三个维度来分析：

（一）政府的维度

1、社会组织发展缺乏相应政策环境的支持。首先，在法律法规的制定上，改革开放以来我国针对社会组织也制定了一些相应的法律规章制度，现阶段与社会组织有关的法律条例包括1950年颁布的《社会团体登记暂行办法》，1988年颁布的《基金会管理办法》，还有针对社会组织的三大条例，分别是1998年的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和2004年颁布的《基金会管理条例》。但目前我国还没有一套有关社会组织的完整配套的法律，使得社会组织一直处于法律的“空隙”之中。随着社会组织的发展，其活动内容已经深入到社会的各个领域，因此社会组织参与社会治理需要法律法规来对其进行约束和规范甚至是提供相应的法律支持，以确立社会组织在法律层面的合法地位。但现有的法律法规对社会组织的地位、权利、义务和基本原则等并没有做出系统化的规范和明确的界定，有些规定不清晰且可操作性不强，从而制约了社会组织的发展空间；其次社会组织在人事管理、税收优惠、社会福利等方面也缺乏健全的政策规定。

2、政府对社会组织不信任。推动社会治理方式创新需要政府与其他治理主体基于共同的目标，通过多种治理方式共同进行。这需要治理主体间的协商、互动与合作，但由于我国传统治理方式历史悠久官本位思想浓厚，政府对社会组织缺乏一定的信任，对社会组织的能力和作用持怀疑态度。甚至有些政府部门把社会组织作为自己的下属部门，为其安排政府的各项工作，从而使社会组织在参与各项社会事务的时候处于不平等的地位；另一方面由于社会组织筹资能力不足对政府财政支持的依赖也让社会组织的发展受制于政府。这样就不利于二者建立一定的协同互动机制，从而导致信息的沟通不畅，在处理突发事件时无法进行有效的沟通及时地采取应对措施。缺乏统筹安排就容易导致资源的分配不当和资源浪费，不仅使问题得不到有效解决反而可能带来一些负面影响。

（二）社会组织维度

1、社会组织自身管理不规范。社会组织的成立都会经过一定的注册登记程序形成法人，但是许多社会组织在实际的运作过程中并没有形成一套运行完整的管理系统。首先，在治理结构上，一套完善的治理结构应该包括决策、执行和监督三种角色，大部分的社会组织都会设立理事会进行决策，而监事会却形同虚设，甚至有的都没有设立；其次，虽然社会组织在注册登记时有相关的法规规定社会组织必须制定完善的组织章程，并严格按照章程开展活动，但是由于规定本身就存在漏洞，再加上社会组织本身资源不足，即使有些组织制定了完善的组织章程，也很难严格按照章程办事，而那些只进行了备案的社会组织就更没有规范管理可言了。在财务管理方面，只有一些规模较大的社会组织配备了专门的财务人员，有些社会组织财务管理理念较差甚至没有专职的财务人员，导致账目混乱、财务信息不透明，没有接受社会的监督，使违法违规行为变得有机可乘。

2、社会组织缺乏独立性，社会认可度不高。社会组织的非营利性和公益性形成了其参与社会治理的独特优势，但同时也要求社会组织必须具有一定的社会公信力，才能顺利地参与社会治理的各项事务。随着政府职能的转变，社会组织也逐渐进入到公众生活中被大家所熟知，但由于一些社会组织管理不规范，暴露出的一些问题使得社会组织的公信力大打折扣。从之前曝光的事件中可以看出，社会组织通常存在的问题有财务信息不透明、账目混乱、挪用公款等，这些都对社会组织的公信力造成了许多负面的影响。此外，社会组织主体地位尚未确立，行政化色彩突出。由于社会组织是以公益最大化为宗旨，所以资金来源比较单一，在一定程度上资金不足，需要依靠政府的财政拨款，长此以往许多社会组织渐渐地成为了政府的附属机构，失去了其原有的独立性，这样社会组织就会逐渐呈现出官僚化倾向，甚至是背离其非营利性的原则。再有就是社会组织的专业能力总体不足，社会组织的薪资待遇和福利水平普遍偏低，导致其很难吸引和留住高端人才，由于专业人才的缺乏社会组织就不能为公众提供优质满意的服务，治理水平也会受到限制，从而降低了公众对社会组织的认可度。

（三）社会参与的维度。公众的参与度不高，其原因主要有：首先，由于我国的历史因素，官本位的思想对我国民众的影响比较深刻，虽然改革开放以来我国的公民意识逐渐得到加强，但较西方国家而言依然存在一定的差距。政府在社会事务中长期占主导地位，使社会成员对政府的依赖性较大，对社会组织的作用认识不足，从而对社会组织不信任，参与积极性不高；其次，社会组织应该是推动公民社会发展，引导公民积极参与社会治理，提高公民意识的主体力量，但由于现阶段大多数社会组织行政化色彩突出，使得其原有的志愿性、公益性、公信力严重不足，也削减了公民参与的积极性。

三、社会组织参与社会治理完善建议

（一）健全有关社会组织的法律法规和制度保障。我国是法制社会，法律是保障一切社会活动有序进行的基础，做到有法可依是社会组织参与社会治理的重要保障。一套完整的法律法规体系不仅有利于规范社会组织的有序运行和持续发展，也为其参与社会治理提供了法律支撑。因此，政府部门要尽快出台一项完整的有关社会组织的法律法规，在法律层面上确定社会组织的合法地位，明确界定社会组织的性质、职责权限、行为准则，为社会组织开展各项活动提供有利的社会环境，做到有法可依，有序进行。此外，还要完善有关社会组织财政税收的法律法规，对社会组织的税收种类进行清晰的界定，并给予一定的税收优惠。同时，健全有关社会组织成员的福利保障制度，提高组织成员的工作热情。

（二）推进政府职能转变，为社会组织释放更大的空间。政府要摒弃传统观念加快职能转变，深入推进“政社分开”。要舍得放权，把社会组织有能力提供的公共服务要放给社会组织去做，减少对社会组织的限制，积极培育社会组织，建立社会组织孵化基地，降低门槛，简化登记手续，为社会组织的发展提供更加便利的条件。政府还可以与社会组织之间建立合作机制，从而为公众提供更高质量的服务，通过完善政府购买服务体制机制，为社会组织提供更多的资源和渠道，提高参与社会治理的能力。此外，政府要积极发挥平台作用，为社会组织搭建信息共享的网络平台，全方位、规范统一的公布有关社会组织的信息。社会组织可以将自己开展活动的情况、日常的项目运营及财务状况在平台上公布，这样既可以增加信息的透明度，為社会公众进行监督提供了渠道，还可以加强社会组织之间的联系和互动，有利于实现社会资源的整合，形成社会治理的合力。

（三）规范社会组织的内部管理制度。规范社会组织的内部管理，首先，要在源头上进行规范，制定严谨的注册登记程序并严格按照程序办事，根据社会组织的不同性质和特点进行分类管理，规定社会组织必须严格按照组织章程开展活动，同时加强后期的监管，并严格查处有违法违规行为的社会组织；其次，建立包括员工代表大会、理事会、监事会在内的内部治理机制，决策、执行和监督三者缺一不可，只有这样，才能够明确职责进行权力的制衡，防止以权谋私。民主决策制度、财务监管制度、绩效评估制度等也是规范社会组织内部管理必不可少的。此外，还要定期在社会组织内部开展培训，丰富组织成员的专业知识提高处理问题的能力，以小见大，从而提升组织整体的管理水平和参与社会治理的能力。

（四）确立社会组织的主体地位，提高公信力。确立社会组织的主体地位就是要使社会组织能够按照自己的意愿参与社会事务，提供社会服务。社会组织所表现出的对政府的依赖一方面是由于我国“强政府-弱社会”的社会治理格局；另一方面还是因为社会组织自身实力不够强大。制约社会组织发展的一个重要因素就是资金短缺的问题，大部分社会组织资金的主要来源就是政府的资助，从而导致社会组织不能独立自主的发展。在社会组织比较发达的国家经营性收入约占社会组织收入的70%左右，处于主导地位。因此，要确立社会组织的主体地位，就要提高社会组织筹集资金的能力。社会组织的非营利性并不代表不营利，而是要把所得收入投入到公益事业上去，为社会服务。社会组织可以通过在自己的专业领域提供相关的服务并收取一定的报酬来增加收入，还可通过捐赠的方式增加收入，并向社会公开资金去向，增加公众对社会组织的认可度。此外，专业化的人才队伍也是不可或缺的，只有拥有一批专业化程度高的领导队伍，才能更好地管理社会组织，更有效地调解社会矛盾，提高服务社会的能力，因此如何吸引和留住人才也是社会组织必须要重视的问题。只有社会组织自身实力强大了才能为公众提供满意的服务，这样组织的公信力自然也就提高了。

（五）加强宣传，扩大社会组织的群众基础。社会组织是多方力量参与的组织，其公益性和非营利性决定了它是反映人民诉求、为人民提供服务的组织。由于我国社会组织起步较晚，对社会的影响力不足，再加上我国公民意识薄弱，因此人民大众对社会组织还不是很了解，有的甚至对社会组织没有一个确切的概念。这就需要社会组织加大宣传力度，通过互联网、新闻媒体等手段对社会组织的性质、开展的活动、组织文化、服务宗旨等进行积极地宣传，让民众更多更深入的了解社会组织。利用社会组织的公益精神和志愿精神号召民众积极参与社会组织。还可以通过品牌效应，精心打造一批优质的社会组织服务项目，以此来提升社会组织的知名度和影响力，吸引更多的人参与到社会组织中来，从而为社会组织的发展注入活力。

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