农村宅基地整理与农民利益保护思考

唐威

[提要] 农村宅基地整理是时下讨论的热点问题，其中宅基地整理后的增值收益分配问题是关键所在，处于弱势地位农民的利益保护往往被忽视。本文以农村宅基地整理收益分配来思考农民利益的保护，主要内容包括农村宅基地整理收益的来源、分配和其中存在的问题，并在农民补偿标准、社会保障制度、产权制度、分配体系等方面提出建议。

关键词：宅基地整理；农民利益保护；利益分配

中图分类号：F320.3 文献标识码：A

收录日期：2018年6月11日

结合中国历史可知，宅基地是社会主义公有化过程中，给予农民的一种补偿，同样也是一种福利。所以，在农村社会保障体系还没有完全的形成之前，宅基地是农民享受社會主义发展成果的直接体验，对农民意义重大。近年来，农村人口转移，农村人口持续减少，闲置宅基地不断增加，再加上农业农村发展形成规模效益和提高土地利用效率的要求，宅基地整理工作迫在眉睫。农村宅基地整理影响的直接主体就是农民，而在整个收益分配体系中农民处于弱势地位，既得不到足够的利益补偿，也很难保护自身的合理利益不受侵害。所以，必须研究现实中宅基地整理收益来源以及分配方法，以便于找出问题症结所在，结合制度、法律等方面的知识，创新保护农民合法利益的措施，使农民在整个农村宅基地整理利益分配过程中改变被动的形态，共享发展成果。

一、农村宅基地整理及意义

政府以及相关单位要想实现宅基地整理目标，必须采用相应的手段保证实施，而农村宅基地流转无疑是最为重要的一种，因为它直接关系到使用权的转让和退出，直接实现宅基地在权属和空间上的变化。农村宅基地指标流转实质上就是“增减挂钩”，是城市建设用地指标的重要来源之一，所以研究农村宅基地流转对宅基地整理工作和建设用地指标提供具有重要意义。联系社会经济和农村发展的实际，宅基地整理是实现经济社会发展，提供城市建设用地指标，加速农村人口向城镇转移、实现农业人口产业转移的一种重要方法举措。两者之间是相互联系的，社会经济的发展是促成农村宅基地整理的根本原因，同样通过宅基地的整理能够使得农民资产的现化。在此基础上，一方面将不动的带有福利性质的宅基地转变成改变农民身份进入城镇的资本，实现农民住进城镇的梦想，共享社会经济发展的成果；另一方面农民通过政府支持采用“自拆自建”或“统拆统建”方式，能够有能力建造或住上新房，将闲置的宅基地复垦为良田，统一科学规划宅基地布局，不仅能够改变农村无章现实，提高农村生活环境质量，建设社会主义新农村，而且能够有利于采用现代化的经营管理手段，实现耕地的规模经营，提高土地的利用效率。

二、宅基地整理收益问题

（一）宅基地整理收益的来源

1、供求变化。农村宅基地与城市建设用地有很大的区别，法律上明确禁止宅基地的交易，只能在允许范围实现土地使用权的流转。农村土地交易市场还没有建立起来，大量的私下交易存于当下，“一户多宅”现象普遍存在，宅基地管理也亟待加强。土地本身就是稀缺的资源，宅基地也不例外，在供给一定的情况下需求量的增加会导致土地价格的上升，虽说农村人口的不断减少，需求量并没有过度增加，但宅基地复垦为耕地以后形成建设用地指标，这在城市建设过程中一直稀缺的，大量的需求情况下，导致宅基地价格的上升，实现土地增值。

2、投资性增值和改变用途带来的增值。毋庸置疑，现阶段我国的农村宅基地整理主要是在政府或村集体的主导下进行的，在整理的过程中大量的资源投入改变了宅基地所在地的外部环境，提升了原有土地的质量。除此之外，政府或集体将原有宅基地整理后通过招拍挂的方式出让给开发商进行城市住宅等建设，实现土地增值。

3、相关政策和规划。政策和规划对土地价格的影响可能在短期内不能很好地体现出来，但人们对宅基地价格的评定都是前瞻性的，这一期望的价格在政府主导的宅基地整理中并没有很好的体现出来，在预期条件成为现实的时候，农民已经将自己的宅基地转让出去，不能够享受到这份收益。虽说如此，通过宅基地整理还是带来了收益，农民在此过程中付出了成本（失去宅基地等），所以应当获得相应的收益。

（二）宅基地整理增值收益分配问题。宅基地整理收益分配的实质就是土地增值收益分配，通过宅基地整理和在全过程中的各项投入以及外部因素的影响使得土地在原来的基础上实现了增值，而对于这部分的增值并没有明确的分配机制，各方主体追求利益的最大化都想尽可能的占有更高的比例，这是宅基地整理收益分配利益矛盾的根源。对于增值收益的归属问题是时下讨论的热点问题，“涨价归公”和“涨价归私”在现阶段都有其存在的依据，归公是公共利益的需要，归私是社会主义市场经济发展的要求。所以，更多人则在两者之间选择了“公私兼顾”的看法，进一步说，“公私兼顾”是符合当前发展阶段、社会经济制度，具有广泛社会基础的可行选择，这也就要求要正确确定不同主体对土地增值收益的分配比例。

三、分配过程中存在的问题

（一）农户补偿标准较不合理，成本和收益不平衡。这是广泛存在于宅基地整理中的问题，补偿大多以现实情况为基础，对期望中未来收益的评估远低于实际土地增值，农民获得的收益相对于未来来说有很大的差距。农民要获得宅基地流转收益需要付出很大的成本（失去原来的农房、对原先宅基地的放弃、配套的庭院经济以及养殖种植收入的失去、到集中居民点生活增加的成本），而且大多是不可逆的。所有说，农民的拆旧补偿标准较低，大多数农民不能很好的预测未来土地的增值情况，容易被眼前的利益所迷惑，在补偿收益与现实宅基地价格相差过大的时候容易引起农民的不满，造成社会矛盾。

（二）收益分配有失公平，政府所占收益比例过大。通过增减挂钩方式，农村宅基地拆旧复垦为耕地，拆旧面积转换为规划挂钩建设用地周转指标，其中小部分的面积用于建设新的村集中居住点，其余的规划面积经项目验收通过后，经省国土资源厅批准，转换为城市建设用地面积，农村建设用地面积转换为城市建设用地面积，其经济效益得到了大大的提升。然而，对于宅基地拆旧的农户来说，他们只得到了最低限度的补助；对于村集体经济组织来说，他们没有得到任何经济补助。

（三）农村宅基地产权制度限制了收益分配。在我国宅基地的所有权归农村集体所有，农民只具有使用权，所有流转收益归属于村民集体。集体经济组织收益主体的争论一直存在，目前为止还没有相关政策文件对此进行明确界定，模糊的受益主体给行政干预留下了空间，排挤农民在整个过程中的合法权益，激发整理矛盾。

（四）没有形成分配体系，收益分配波动性大。因为每个地方都有自身的实际情况，很难用统一的标准来进行宅基地整理收益的分配。虽说如此，但是我们能够形成固定的规范标准，通过法律手段来确定其权威性，减少收益分配的随意性，保护弱势农民的利益。共享社会经济发展的成果必须充分考虑和保护农民的利益，“三农”问题的解决和城镇化的推进过程中农民都处于核心地位，解决农民的收益分配问题对整个社会的发展至关重要。

（五）指标交易不规范，背离初衷。以重庆地票制度为例，重庆市政府规定地票的交易价格不能低于10万元，在此基础上建立地票交易市场。然而，在实际中，由于城郊土地的数量相比于远郊土地的供给要少得多，因此使得指标交易供大于求。地票制度完全依靠政府行政命令的低价作为保护，实际形成了政府直接定价复垦并同时征收相应量的土地的制度。

四、保障农户利益的措施

（一）合理制定农户补偿标准，使农户能够参与宅基地整理后未来增值收益的分配。对于现行补偿标准低不低的问题，在社会上存在分歧。宅基地指标流转的方式相当于土地征收。在经济发达地区不同用途之间价格悬殊，对于补偿的不满主要来自于土地征收前后巨大价格差异。在经济欠发达地区，宅基地对农民的意义重大，农民应该获得更合理的补偿。所以，在对农民宅基地拆旧补偿过程中，除了现有的补偿手段外，还要考虑在宅基地复垦为耕地后形成的建设用地指标在土地市场上的价格，在政府或者开发商进行建设后根据所得利益分配一部分给农民。另外，贴现所计收益与未来实际收益差距较大时，应当结合实际对农民进行二次补偿。

（二）建立完善的社会保障制度，提高农民的社会福利标准，降低农民对土地的依赖性，减少宅基地整理过程中的各项成本，多方面结合保护农民利益。失宅农民，其性质趋于边缘，既不是纯粹的农民，也不是享有城市社会福利的市民，多方排挤，处境尴尬。农村社会保障制度相比于城镇来说存在很多的不足，农民对土地的依赖性，只有在建立完善的最低生活保障制度、养老和医疗保险制度、安居工程等农村社会保障体系的基础上，解决农民的后顾之忧才会降低。

（三）由于各地经济和区位条件差异，以及不同模式的选择，导致宅基地整理后差异大和分配标准不同，所以要建立完善的农村宅基地整理收益分配体系，降低政府等强势主体在分配过程中的随意性，保障农民利益。长期以来，我国城市和乡村保障体制都具有差异性。城市居民采取社会保障体系，而农村则是建立在集体经济组织上的集体保障体制。

（四）宅基地使用权退出价格采用以基准地价为标准。这样的定价方式相比于现行的价格机制更具合理性。耕地产值标准作为征收耕地的标准有其合理性，否则耕地补偿费和安置补助费就失去了依据，但它以低于耕地的价格征收农户宅基地，未能体现此类土地使用权的稀缺性。农户使用的宅基地不同于农户的承包耕地，除了使用价值不同外，法律地位也不相同，以承包地的30年期限作为征收宅基地的参考价格，也有失公允。基准地价的标准使农民的利益能够得到更好的保护。

（五）建立明晰的宅基地产权制度，确定宅基地的产权主体，重构三方产权关系，建立和完善农村宅基地流转市场。宅基地流转是宅基地作為一种资源优化配置、实现宅基地农户家庭财产收益要求。使用权人是农民，所有权人是村集体。同时，也要确定宅基地整理的收益分配主体，使农民在各种宅基地整理手段中都能保障利益。政府要转变角色，主动承担责任，减少直接的行政干预，结合土地利用规划、土地用途管制和政策性手段加强对宅基地流转的宏观调控、引导和管理。

（六）强化市场在宅基地整理收益分配中的作用。从宅基地流转收益分配模式中可知，市场主导型的分配方式更适应现实需要，弱化了政府的作用，提高了农民和集体的分配比例，同时也有利于农业的集约化、规模化经营。

主要参考文献：

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[2]易小燕，陈印军，袁梦.农村宅基地整理收益分配研究进展与述评[J].环境与可持续发展，2017（1）.

[3]伍振军，张云华，孔祥智.宅基地置换增值收益分配——基于J市的案例研究[J].江汉论坛，2010（9）.