西方城市更新政策演进及启示

姚震寰

[提要] 城市更新的政策演进主要有内涵综合可持续、更新模式多元化、以人为本、重视公共利益的保障等特点。我国城市更新政策的优化应包括实施可持续有机更新、协调多方主体利益、增强城市社区的特质与识别性、推进以社区为主导自下而上的小规模更新、建立多元投融资机制、加强历史文化保育、强化公众参与等，进而推进城市可持续发展。进而就东北地区如何进行城市更新展开思考。

关键词：城市更新；政策演进；可持续发展

本文系吉林省社会科学院青年项目的阶段性成果

中图分类号：F293 文献标识码：A

收录日期：2018年5月3日

一、城市更新内涵的发展

城市更新的概念在1954年由美国艾森豪威尔的一个顾问委员会提出，并列入当年美国住房法规。1958年在荷兰海牙召开的城市更新第一次研讨会认为，城市更新是指生活在都市的人基于对自己所住的建筑物、周围环境或者通勤、通学、购物、游乐及其他生活更好的期望，为形成舒适生活以及美好市容，进而对自己所住房屋的修缮改造以及对街道、公园、绿地、不良住宅区的清除等环境的改善，尤其是对土地利用形态或地域地区制的改善、大规模都市计划事业的实施等所有的都市改善行为。

可以看出，早期的城市更新主要是针对外在物质环境的改善。英国于1977年公布的《内政政策》指出，城市更新涉及物质环境、经济、社会、文化、政治等多个方面和多个部门，是一种综合解决城市问题的方式。该政策已经关注到城市更新的综合性。法国于2000年公布的《社会团结与城市更新法》提到“城市更新是一种推广以节约利用空间和能源、复兴衰败城市地域、提高社会混合特性为特点的新型城市发展模式”，明确指出城市更新涉及资源能源、区域经济、社会融合的问题。里奇费尔德认为，城市更新是一个综合协调和统筹兼顾的目标、远景和行动，旨在解决城市问题，寻求持续改善该地区的建筑环境、自然环境条件、经济与社会。建筑学家吴良镛院士提出“城市有机更新理论”，应按照城市内在的发展规律，并顺应城市肌理采用适当规模、合适尺度，依据改造的内容与要求，将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的改善改造，从而达到有机秩序。该理论是一种在可持续发展的基础上探求城市的更新与发展，并在北京菊儿胡同住宅工程中得到实践。也有学者指出，城市更新不仅仅是物质更新，而且是功能与结构的更新。

二、西方城市更新的政策演进

（一）英国城市更新政策的演进和特点

1、市场主导的更新，短期利益较明显。新马克思主义理论的兴起、执政党对新自由主义思想的推行、公众对原有政策的反思等原因，使英国在1980年转变为以市场为主导，引导鼓励私人投资，弱化规划与管制。其以房地产开发为主要方式，并高度重视私有部门（商业公司）的作用，城市开发公司被认为是当时政府城市政策的旗舰工程。此模式的优点是通过政府少量的资金吸引民间的大量资金投入，对改善城市的物质环境发挥了较大的作用；缺陷是存在较明显的短期利益倾向，政府的规划管制不足，较少关注社区居民的教育、就业等社会问题，公众参与难以体现。

2、公、私、社区“合作伙伴”模式的更新，综合可持续为特点。20世纪90年代以来，随着可持续发展、生态城市、新区域主义等理念的倡导和深入，英国城市更新的目标也从单向维度转变为包括物质环境改善、经济产业复兴、社会全面发展、社区公众参与、历史文化保护传承等在内的多元维度，体现为综合性、多元化、可持续的目标，城市更新政策转变为以公、私、社区伙伴关系为导向。主要机制为中央政府设立“城市挑战”基金，由各地方政府与其他公共部门、私有部门、当地社区、志愿者组织等共同组成的地方伙伴团体竞争，获胜者可使用获得的“城市挑战”基金去实施他们通过伙伴关系共同策划的城市更新项目；专项再生预算成为英国城市更新政策的新旗舰。该模式属于联合更新，由政府提供部分补助金和改善基础设施，既促进了民间主体、民间资金的参与，也提高了政府资金的使用效率，且注重多元主体的平衡，强调发挥社区的作用，对我国的政策制定具有很好的借鉴意义。

（二）美国城市更新政策的批判和演进。简·雅各布斯批评美国城市更新在保护弱势群体、关注民生、社会公平不足；马丁·安德森研究认为，20世纪60年代的美国，政府以公共利益的名义可随意将住房列为危房，以纳税人的钱支付赔偿金，拆除平整后的土地出售给开发商，开发商再在土地上建设高档公寓；城市更新产生的经济效益远远低于早期预测，城市更新应依靠市场而不是政府干预，强调市场经济作用和效率。基于城市更新的负面效应，美国联邦政府在20世纪70年代初停止了中央政府资助的城市建设项目。即使在为数不多的政府主导的城建项目，也一直强调“公私协作”。

从以上分析可以看出，城市更新不是简单的城市“翻建”，而是多目标、多内容、多模式、多途径的解决城市问题的复杂行动。城市更新的政策演进趋势为内涵综合可持续、更新模式多元化、以人为本，更加重视公众参与和公共利益的保障。

三、对东北的启示

（一）深化对城市更新目标内涵的认识，实施可持续有机更新。东北地区在城市更新中既要加强对城市更新目标、内涵、政策的解释宣传与全面理解，同时要纠正对城市旧区、“城中村”的错误认识与偏见，让全社会对城市更新形成普遍共识。城市更新的最终目标是可持续性，城市更新的内容由侧重设施环境更新转变为注重“四位一体”，即设施环境改善、经济产业复兴、社会发展融合和历史文化保育。我国的城市旧区改造模式应从“经济型旧区改造”走向“社会型城市更新”。

（二）完善政策法规，协调多方主体利益。东北地区在完善政策法规方面首先要做到有法可依、有章可循。城市更新是一项复杂系统工程，需要制定完善的政策法律法规文件，形成制度规范，协调多方主体的利益。深圳市在2009年通过并实施《深圳市城市更新办法》，后来又相继出台了一系列的行动计划、基本程序、申报指引、操作规则、实施细则等配套的规范性文件，形成了较为完整的城市更新政策法规体系，努力使城市更新的方向、措施、程序以及多方主体的利益协调处理有法可依、有章可循；其次要加强沟通协商合作机制，协调多方主体利益。社区公众主导规划、参与决策，使居民充当监察者的角色，弥补政府或专业人士在决策上的不足。在实践中，目前大部分城市的更新策略中还是缺少有效的民主参与，需要培育以多方伙伴关系为取向、更加注重社区参与和社会公平的更新管治模式。应完善构建政府、社区、公众、民间资本、开发商、专家、规划师、建筑师、会计师、律师等诸多主体的沟通协商平台，协调多方主体利益。城市更新需要全社會多方主体共同参与、利益共享，公开、公平、公正地开展讨论与对话，达成普遍共识与多方共赢。

（三）因地制宜适度更新，增强城市社区的特质与识别性。首先，因地制宜适度更新。城市更新应根据需更新项目地块的大小、禀赋、特征等实际情况和需要，因地制宜，准确把握更新的合适尺度、适当规模，选择适宜的整治、修缮、保育、功能改造、重建等形式，适度更新。要重视规划引领作用，在坚持市场运作原则的基础上，强化政府在基础数据调查、规划策划、方案审批等方面的主导作用，合理布局空间结构，引导产业转型升级集聚发展，防止倒逼规划、牺牲规划；其次，增强城市社区的特质与识别性。在城市设计时充分考虑与周边环境的关系、建筑的尺度大小、建筑的特色、历史文化遗产的保护、乡村景观的保留等因素，以达到适合于当地、可识别、有特色的目标，保持和谐性、协调性与平衡性。

（四）合理选择更新主体与模式，明确政府定位和管理深度。综合整治类更新，一般为公益性项目，依靠市场力量难以有效推进，多由政府直接投资或部分投资，政府委托国有企业（如市政公司）或委托市场主体实施，具有福利主义色彩。为规范资金的投向、数额和使用效率，应加强信息公开、引入资金使用的竞争机制。功能改变类更新，多由权利人自行出资、组织，自行实施或委托市场主体实施。为避免无序化，需要加强政府规范、引导。拆除重建类更新的影响大，多为重点发展区域内的重大改造项目，商业价值较高、社会经济意义较大，大多采用合作开发、委托第三方改造的市场化模式。但可能存在官商合谋、损公肥私、社会不公、破坏历史文化街区建筑等问题，需要重点规范。其次，推进以社区为主导、自下而上的小规模更新。

（五）发展文化创意产业，加强历史文化保育。保护城市历史街区、文化遗产和文化特色，注重文化产业在城区更新中的作用，是当代城市更新的主要趨势。随着经济社会的发展以及政府治理理念和公众意识的提升，东北地区城市更新的理念顺序应由原来的“拆、改、留”调整为“留、改、拆”，更要强调“留”的价值和意义；更新的策略转变为重视保护性开发、突出商旅文一体化功能、怀旧情结与历史遗留并存，文化创意产业异军突起等。

（六）强化公众参与机制，保障公共利益。公众参与被喻为“城市杠杆”，其重要性可见一斑。经验表明，如果缺少公众的积极参与和支持，决策者将难以实现可持续社区的发展目标。当大量公众参与可持续实践时，效果将非常明显。如果当地政府与公众以及社区组织协作，可持续社区实践和管理会更加成功。城市更新的规划、设计、建设和管理需要重视公众的参与，组成一个有共同理念目标的社区，进而推进邻里关系的融洽、社会关系的和谐。当城市项目互相冲突时，进行公共讨论以增加透明度，获得创造性解决方法和可靠决策显得尤为重要。显然，公众参与增强了规划权威性和专业性的可信度。城市更新需要重视各方主体权益的保障，实现利益的共享共赢。