地级市基本公共服务均等化评价——以山东省为例

王亭雯,孔德馨

(1.山东财经大学 计算机科学与技术学院,济南 250014;2.山东省财政厅 预算处,济南 250002)

一、引言

基本公共服务旨在保障每位公民生存和发展的基本需求,以地方政府为供给主体,与经济社会的发展阶段相适应,具有非竞争性、非排他性和普惠性等公共产品的基本特征。享有大致均等的基本公共服务是公民的基本权利,而保障公民得到基本公共服务的机会则是政府的基本职责。近年来,我国已经初步构建起覆盖全民的基本公共服务制度体系,基本公共服务供给更加均衡,但还存在总量供给不足、公共资源配置不均衡、服务水平差距大等诸多问题。党的十九大提出,新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。要履行好政府再分配调节职能,加快推进基本公共服务均等化,并提出了到2035年基本公共服务均等化基本实现的宏伟目标。因此,基本公共服务均等化研究具有非常重要的理论意义和现实意义。

现有研究主要从地区之间、城乡之间、不同领域等角度,对基本公共服务非均等化现状进行了研究分析。其中,省际间基本公共服务供给水平差异化的相关研究较多。任强基于综合评价理论和基尼系数测度方法测算了各省公共服务水平,研究发现2000～2006年间省份间的基本公共服务非均等化程度呈现扩大趋势[1]。杨志安和邱国庆以2006～2015年我国东部、中部、西部、东北四个区域为研究对象,测量了基本公共服务财政支出的均等化程度,发现卫生医疗、基础教育和社会保障领域改善比较明显[2]。范逢春和谭淋丹对教育、医疗卫生、社会保障和公共设施4个方面的公共服务水平进行了测度[3],结果发现2006～2015年省际基本公共服务均等化水平显著提升,但教育和医疗卫生领域改善较慢,公共设施制度绩效逐年下滑。也有学者聚焦于单一省份城乡之间或不同地市的基本公共服务均等化现状。管廷莲和吴淑君认为,浙江省城乡基本公共服务存在供给失衡突出,主要表现在义务教育、公共卫生、文化资源和社会保障领域[4]。陈振明和李德国认为,福建省主要存在市县经济社会发展不够均衡、城乡公共服务供给统筹难度很大、用于提供公共服务的财政投入与需求不相适应等若干问题[5]。尽管不同学者在选取基本公共服务评价范围和相关指标上有所不同,但得出的最终结论大体相似,即基本公共服务供给失衡普遍存在于地区之间,城乡之间的供给水平差别尤其显著。

基本公共服务供给水平能否提高,关键取决于作为供给主体的地方政府是否具有改善基本公共服务的意愿以及具备相应的能力。Tiebout提出了“用脚投票”假说[6],即不同地区的居民通过自由流动实现了为地区公共服务“投票”,使得辖区政府必须重视并尽力满足辖区居民的公共服务需求。但在实践中,由于我国现行户籍制度的限制和迁徙成本的存在,居民因公共服务水平差异而产生的迁徙冲动相对较小,更多的是通过自由流动为地方经济发展水平和就业机会“投票”。Niskanen指出,地方政府作为民众权力让渡形成的主体,不仅是民众的利益代理人,同时也是具有自利倾向的经济人[7]。在长期以GDP总量和财政收入增速为主的晋升考核指挥棒引导下,地方政府官员晋升存在显著的标尺竞争现象[8],使得地方主官更加重视经济增长、基础设施建设和短期见效快的财政支出项目,而忽视了短期经济回报少的基本公共服务投资。

地方政府对基本公共服务的供给能力方面,分税制改革后,中央集中了财权,增强了中央政府的宏观调控能力,同时向下级政府转移了事权;省以下各级政府之间也效仿这种做法,通过集中下级政府部分财力,提高了本级可用财力和统筹调控能力,增大了下级政府的事权责任和支出刚性,逐渐形成了层级越低、财力越少、事权越多的局面[9]。地方政府能够用于提供基本公共服务的财力有限,很多欠发达地区甚至沦为“吃饭财政”,甚至无法全额发放财政供养人员工资。为促进地方政府提供均等化的基本公共服务,并保障国家出台的重大政策实施,上级政府通过转移支付制度,对地方事权范围的支出项目进行财力匹配和均衡。但很多研究指出,转移支付实现地方财力改善后,出现了财政支出结构的扭曲效应,地方政府基本建设支出提高幅度远远超过人力资源和公共服务支出[10-11]。

本文以山东省为例,选择地级市基本公共服务均等化水平作为研究主题,主要是基于以下两点考虑:一是现有针对省际基本公共服务差异的研究较多,地市级的研究较少。把全省作为一个整体进行研究,主要考量的是省级政府“补短板、强弱项”统筹调控政策的落实情况。而地级市作为政策的落实关键和实施主体,研究对象层次适中,结果能够较好地反映在同一个省份的行政和财政管理框架内,基本公共服务均等化的改善情况和转移支付的实施效果。二是山东省和全国的区域发展形势类似,地市发展水平差异化明显,东部地市发展较快,比如青岛已经进入了“GDP万亿俱乐部”,而西部地市比如菏泽、聊城等发展相对滞后,研究结论区别度高。

二、基本公共服务评价指标体系

(一)指标体系基本架构

现有测度地区基本公共服务均等化水平的研究主要可以分为三类:第一,将基本公共服务均等化等价于财力均等化,选择人均基本公共服务支出或某一民生领域的人均一般公共预算支出作为评价指标。这种方法操作简便,数据比较容易获得,但实际上测度的是投入层面的均等化。第二,以居民实际享受到的公共服务作为评价指标,比如基本医疗保险参保率、义务教育阶段的师生比等等,测度的是产出层面的均等化。第三,以居民享受到公共服务后的最终结果为评价对象,测度的是效果层面的均等化水平。为综合测评多领域的基本公共服务供给水平,本文选择第二种综合评价法构建基本公共服务指数,主要思路是选取基本公共服务的主要领域指标,采用无量纲法对指标值进行标准化,并根据其重要程度赋予相应权重,加总后得到整体评估指数。

本文试图从社会保障、基础教育、公共医疗和基础设施建设等4个方面,对2007～2016年山东省地级市的基本公共服务水平进行综合评估。从产出的角度,选择了能够评估基本公共服务可得性和供给水平的14个单项指标,构建了3个层级、4个维度的基本公共服务评价指标体系(见表1)。单项指标数据均从当年的《山东统计年鉴》整理计算得出。需要说明的是,为了保证统计口径的连贯性和数据可比性,2013年之后的医疗保险参保人数中剔除了当年新农合参合人数。

表1 基本公共服务评价指标体系

使用极值法对单项指标原始值进行线性转化,如公式(1)所示。

(1)

其中,x是指标的原始值,Mx,T是时间序列中指标x的最大值,边界值的下界为0,表示“自然无序状态(natural anarchy)”或者“霍布斯值(Hobbesian value)”。该公式也可以理解为x占时间序列数据中最大值的比重,即Herrero等在人类发展指数研究中推荐的形式[12-13],这一方法简单地定义了度量变量的单位,既不影响指数排序和两个观测值之间的相对估值关系,也不影响相关边际替代比率。基本公共服务指标的权重代表其对于居民生活幸福程度的重要性,考虑到个人偏好不同,很难找到一个先验原理支持赋予某项指标比其他指标更重要[14],所以这里对每个单项指标和维度指标赋予同等的权重。

在维度指标加总公式的选择上,使用“等服务曲线(Iso-services curves)”对几何平均数和算术平均数形式作一比较分析。给定其他领域公共服务水平不变,在基础教育和医疗卫生两维度框架下,绘制等服务曲线。算术平均数函数Iα如下所示:

(2)

其中,xE和xM分别代表基础教育和医疗卫生的评价值。Iα由一条线性的等服务曲线表示,斜率不变,具有完全替代性。定义一个里昂惕夫加总函数形式If,令参数a>0,b>0,If如下所示:

If=min(axI,bxM) .

(3)

曲线If描绘了里昂惕夫加总函数的大体形状,斜率为a/b,具有完全互补性。

图1中的几何平均数函数Ig如下式所示。

Ig=(xI×xM)1/2.

(4)

函数Ig对应的等服务曲线处于Ia和If两条曲线之间,同时具有互补性和替代性。这一特性的现实意义是,比如尽管辖区内人均公共交通车辆数量较少,但如果辖区环境优美,居民也会有较高的幸福感和满意度。同时假如居民缺少基本的医疗护理,那么即使能获得其他类型的公共教育也没有意义。计算各维度指标的几何平均值,得出地级市基本公共服务指数(BPSI),其中Id代表维度指标:

(5)

(二)指标评价结果分析

通过计算得出各地级市的基本公共服务指数(见表2),2007年至2016年各市的基本公共服务指数均有显著提高,说明各市基本公共服务供给水平都有明显改善。表2以2016年基本公共服务指数进行了降序排列,东部沿海城市比如威海、青岛、烟台等以及经济强市淄博、济南、东营排名前列,而公共服务指数小于0.70的各市都位于鲁西和鲁南,总体上基本公共服务供给水平自东向西呈下降趋势。其中,济南、潍坊、日照、淄博、威海等市指数上升较快,表明居民享受到的基本公共服务有了较大改善。

计算各市公共服务指数的变异系数,变异系数越小,说明当年各市间的基本公共服务均等化程度越高。表3列出了各年份的基本公共服务指数变异系数,2007年至2012年变异系数的值逐年减少,表明各市基本公共服务均等化程度逐渐改善,但2012年之后各市之间差距不断增大。

由于基本公共服务指数是合成指数,为分析其变化原因,分别计算了社会保障等4个领域的指数变异系数。如表3所示,只有基础设施建设领域公共服务均等化程度逐年提高,其他3个领域公共服务供给水平差距不断增大,2012年之后基础教育和公共医疗变异系数增速加快,尤其是公共医疗领域各市差距越来越大。该现象的主要原因可能有两个方面,一是各市政府都非常重视基础设施建设投入,在政策导向和资源配置上都有很大的倾斜;二是各市对于医疗和教育投入的积极性不同,财力充裕的地方更有能力更有意愿投入这些方面,最终体现为医疗和教育方面的产出更高,进一步扩大了地区差距。

表2 各地级市基本公共服务指数

表3 基本公共服务指数变异系数

三、结论与政策建议

基本公共服务均等化关系着每个公民的切身利益,一直是政府和学术界十分关注的问题。通过回顾评价基本公共服务均等化和探讨问题成因的现有文献,本文以地级市层级基本公共服务均等化为切入点,选择山东省17个地市2007～2016年公共服务供给情况作为研究对象,通过建立基本公共服务指标评价体系,从产出的角度选取了社会保障等4个维度14个单项指标,进行了实证研究分析。研究发现,2007～2016年各市基本公共服务供给水平均有提高,但是东部城市供给质量显著高于西南部。2012年以后,各市基本公共服务差距逐渐增大,特别是公共医疗和义务教育领域供给不公平、资源配置不均衡现象非常突出,长此下去不利于基层社会和谐稳定,不利于区域经济社会协调发展,应当积极采取措施、切实加以解决。

一是要健全市县基本财力保障机制。坚持“保基本、促均衡”的政策导向,充分考虑鲁西南地市在增资、民生等基本支出需求,加大对财力缺口市县的补助力度,缩小地市间人均财力水平差距,以财力均衡促进基本公共服务均等。二是要加大转移支付改革力度。坚持财力均衡的政策导向,省级要优化对下转移支付结构,清理整合专项转移支付,建立健全一般性转移支付体系,持续加大对基层的转移支付力度,增强基层政府提供基本公共服务的保障能力。要加大公共资源向基层、欠发达地区和困难群体的倾斜力度,努力缩小城乡、地区、群体间收入与发展差距。三是要推进省以下财政共同事权划分改革。根据国务院《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔2018〕6号)要求,结合山东实际,改革完善省以下民生投入分担机制,对今后新出台的重大民生政策,适当提高对财政困难市县的补助比例或标准,减轻其支出压力。四是要调整优化财政支出结构。突出公共财政导向,优化财政支出结构,大力压减一般性支出,清理压减专项资金,坚决取消低效无效的专项支出,节省的资金主要用于基本公共服务支出,增强地方推进基本公共服务均等化的能力。创新公共服务多元化供给机制,多渠道筹集资金,发挥财政资金的杠杆撬动作用,通过政府与社会资本合作、政府购买服务等多种方式,积极吸引社会资本和金融资本参与,增加公共服务有效供给。