我国社会保障双边合作的主要困境及对策研究

谢勇才，王茂福

(1. 华中科技大学 社会学院，湖北 武汉 430074；2.华中科技大学 养老服务研究中心，湖北 武汉 430074)

一、问题的提出

早在1942年，英国知名福利学者威廉·贝弗里奇就曾在《社会保险和相关服务的报告》中睿智地指出：“社会保险将成为影响劳动力流动的一个重要因素。倘若人们为找到用武之地从一个国家迁移到另一个国家再次成为可能，那么人们就会渴望各国之间在社会保险方面制定互惠的安排，以促进这种流动。换言之，人们渴望通过这种安排使他们在流动时可以避免社会保障方面的损失，并准许他们将在先前国家获得的社会保障权益部分地带到另一个国家，这个问题在不久的将来就会显现出来[1]。”二战后，在第三次工业革命的强势推动下，全球化进程不断加快，跨国企业不断涌现，劳动力作为最活跃的生产要素在国际间的流动日益频繁，贝弗里奇的预言早已成为不争的事实。

在劳动力市场日益国际化的今天，由于跨国劳动者的社会保障溢出了国境，而且各国的社会保障制度自成体系，于是在属地原则或者贡献原则的作用下，跨国劳动者的社会保障不可避免地会遭遇诸多困境，主要包括社会保障双重缴费问题、社会保障双重缺失问题以及社会保障待遇支付存在障碍等，使得其社会保障权益受到了严重损害。对于这一问题，国际上通行的做法是开展社会保障双边合作[2]，即国家之间就跨国劳动者的社会保障问题进行谈判，在平等互惠的基础上签署社会保障双边协定，构建双方社会保障制度的合作机制，以有效地维护跨国劳动者的社会保障权益。社会保障双边合作滥觞于20世纪的欧洲国家，自1904年意大利和法国签署全球第一份社会保障双边协定开始[3]，经过百余年的发展，全球各国已经签署了3656份社会保障双边协定[4]，社会保障双边合作逐步由欧洲扩展至大洋洲、北美洲以及亚非拉地区，业已成为全球各国维护劳动者境外社会保障权益的有效途径。

对于社会保障双边合作问题，我国已有少量学者进行探讨。从现有文献来看，学者们的研究是从关注基本问题开始的，譬如社会保障双边合作的内涵、发展历程和主要途径等[5-6]。随后，有些学者开始关注我国的社会保障双边合作问题，并达成了一定共识，无论他们的研究是基于国际化视角[7]，还是出于便携性视角[8]，抑或是鉴于必要性视角[9-10]，都殊途同归地指出社会保障双边合作对于维护我国跨国劳动者的社会保障权益具有重要意义，应当引起重视。诚然，这些学者具有敏锐的眼光和前瞻的视角，较早关注到社会保障双边合作的中国化命题。然而，美中不足的是，这些文献主要是对我国社会保障双边合作的某个方面进行探讨，鲜有文献展开综合研究，而且现有文献基本上是在2010年以前出版的，无法准确反映近年来我国社会保障双边合作的发展态势。有鉴于此，本文将在简述我国社会保障双边合作现有成就的基础上，从整体发展的视角，探究我国社会保障双边合作面临的主要困境，并对其主要成因和完善对策进行剖析，以期在丰富学术界已有研究的基础上，对我国社会保障双边合作的发展与完善有所裨益。

二、我国社会保障双边合作的主要成就

改革开放以来，尤其是伴随着“走出去”战略和“一带一路”倡议的不断推进，我国的劳务输出数量与日俱增，与此相对应，他们遭遇的社会保障权益损害事件日渐增多，并逐步引起了我国政府的关注。20世纪90年代末，我国政府开始寻求与一些国家开展社会保障双边谈判，经过20年的努力，先后与11国签署了社会保障双边协定，有效维护了部分跨国劳动者的社会保障权益。

(一)与一些国家缔结了社会保障双边协定

为了解决跨国劳动者的社会保障问题，我国政府自20世纪90年代末开始向一些经贸往来密切的国家(如德国和韩国)提交备忘录等政府文件[11]，要求妥善保护我国劳动者的社会保障权益，并建议商谈缔结社会保障双边协定。经过多轮谈判后，2001年7月12日我国政府与德国政府签署了《中华人民共和国与德意志联邦共和国社会保险协定》，随后我国政府与韩国政府于2003年2月28日缔结了《中华人民共和国与大韩民国互免养老保险缴费临时措施协议》*2012年，中韩正式签署社会保障双边协定后，2003年签署的中韩互免养老保险临时协议被废止。，这是1949年以来我国政府与他国政府缔结的最早的两份社会保障双边协定，标志着我国社会保障双边合作开始走向规范化和制度化，具有里程碑式的意义。不过，令人遗憾的是，虽然此后我国政府寻求与更多的国家签署社会保障双边协定，但是直到2011年仍然进展甚微。2012年10月29日，中韩两国政府正式签署《中华人民共和国政府和大韩民国政府社会保险协定》，随后我国的社会保障双边合作步伐逐步加快，先后与丹麦、芬兰、瑞士、加拿大、荷兰、法国、西班牙、卢森堡以及日本签署了社会保障双边协定(见表1)，并正在紧锣密鼓地与其他国家进行社会保障双边谈判。

(二)维护了部分跨国劳动者的社会保障权益

在社会保障双边协定缺位时，我国跨国劳动者的社会保障权益会遭受不同程度的损害。此时，其他国家“合理”地侵犯着我国跨国劳动者的社会保障权益。不过，当社会保障双边协定缔结之后，这一困境就会迎刃而解。因为我国已签署的社会保障双边协定都包含了社会保险费用互免条款，外派劳工只要向缔约国社会保障部门提交我国社会保险经办机构出具的互免证明，就可以在规定期限内享有社会保险费用豁免，能够有效地缓解社会保障双重缴费问题。同时，也有一些社会保障双边协定包含了社会保险费用返还条款，譬如中瑞社会保障双边协定*资料来源：《中华人民共和国政府和瑞士联邦政府社会保障协定》。，当跨国劳动者就业期满离开缔约国时，可以向缔约国政府申请返还他们已缴纳的社会保险费用，有助于缓解社会保障待遇支付障碍问题，从而有效维护我国跨国劳动者的社会保障权益(见表1)。

表1 我国现有社会保障双边协定及其可能惠及的劳动者人数 (单位：人)

资料来源：(1)国家统计局.中国贸易外经统计年鉴2017[M].北京：中国统计出版社，2017年；(2)人力资源和社会保障部网站http://www.mohrss.gov.cn/。

三、我国社会保障双边合作面临的主要困境

经过20年左右的积极探索，虽然我国在社会保障双边合作领域略有所成，值得肯定与赞许，但是仔细研究社会保障双边合作的发展历程不难发现，我国社会保障双边合作仍然存在诸多困境，难以有效地维护大多数跨国劳动者的社会保障权益。

(一)社会保障双边合作的进程缓慢

尽管经过将近20年的不懈努力，我国社会保障双边合作已步入初步发展阶段，社会保障双边协定从无到有，且近年来的发展步伐明显加快，但是其发展进程仍然相对缓慢，无法有效维护大多数跨国劳动者的社会保障权益。到目前为止，我国只与11国签署了社会保障双边协定，平均每2年缔结一份，但是在此期间我国的劳务输出数量迅速增加，2017年我国在外各类劳务人员数量和累计派出各类劳务人员数量分别为97.9万人和902.2万人[12]，与1990年的5.8人和40.0万人相比[11]，分别遽增了1588%和2156%，他们分布在全球190个国家(地区)，现有的社会保障双边协定显然难以满足其日益增长的社会保障权益保护需求。同时，从国际上来看，早在2000年时，欧美国家的社会保障双边合作就已步入成熟阶段，欧盟甚至开始进入反思调整阶段[13]，欧洲国家拥有2500多项社会保障双边协定，加拿大和美国分别拥有180项和97项社会保障双边协定，有效地维护了跨国劳动者的社会保障权益。此外，土耳其、摩洛哥、哥伦比亚、阿尔及利亚和智利等发展中国家的社会保障双边合作也处于快速发展阶段，分别拥有59项、58项、39项、30项以及28项社会保障双边协定，然而，此时我国社会保障双边合作处于刚起步阶段，尚无一份社会保障双边协定，即使是现在，我国所拥有的双边协定也远远少于上述国家当时拥有的数量(见表2)。

表2 2000年部分国家拥有的社会保障双边协定数量

注：(1)中国的时间截至2018年5月31日；(2)由于每项社会保障双边协定有两个缔约国，因此每项双边协定都会被计算两次。

资料来源：(1)Holzmann R, Koettl J, Chernetsky T. Portability regimes of pension and health care benefits for international migrants: an analysis of issues and good practices[M]. Geneva: Global Commission on International Migration, 2005；(2)中国人力资源和社会保障部网站http://www.mohrss.gov.cn/。

(二)社会保障双边合作的内容狭窄

覆盖一定数量的福利项目是社会保障双边协定有效维护跨国劳动者社会保障权益的基本前提。纵观社会保障双边合作的发展历史可知，发达国家之间签署的社会保障双边协定往往覆盖了多数福利项目，譬如欧盟国家之间缔结的社会保障双边协定基本上覆盖了《社会保障最低标准公约》所规定的大多数福利项目，许多发展中国家之间签署的社会保障双边协定也覆盖了三项及以上的福利项目，譬如印度所签署的社会保障双边协定都涵盖了老年、残障和遗属三项，很少出现某国所签署的社会保障双边协定只覆盖少数福利项目的情况(见表3)。然而，我国的情况却并非如此。由我国现有的社会保障双边协定可知，单薄的社会保障双边合作内容仅限于养老和失业中的一项或者两项，根本没有涉及工伤、医疗和遗属等项目。可是，商务部2017年的统计数据显示，虽然我国跨国劳动者分布在各行各业，但是他们仍然主要集中在建筑业、制造业以及交通运输业，所占的比重高达73.3%[12]，这些传统行业具有高危且易出工伤事故等特点，使得工伤、医疗和遗属等项目对于跨国劳动者而言尤为重要。于是，社会保障双边合作的内容狭窄，必然会导致我国跨国劳动者在遭遇工伤或者疾病等风险时难以获得有效保护，严重损害了其生命健康权益。

表3 部分国家的社会保障双边协定所覆盖的福利项目

资料来源：(1)ILO. Social security coordination for non-EU countries in South and Eastern Europe: a legal analysis[M]. Budapest: International Labour Office, 2012；(2)美国社会保障署网站 http://www.ssa.gov/；(3)中国人力资源和社会保障部网站http://www.mohrss.gov.cn/。

(三)社会保障双边合作的方式单一

合作方式多样化是社会保障双边合作有效维护跨国劳动者社会保障权益的重要保证。因为跨国劳动者是一个异质性较强的群体，他们的社会保障权益保护需求存在不同程度的差异。换言之，为了最大限度地维护跨国劳动者的社会保障权益，社会保障双边合作的方式必须多样化。一般说来，社会保障双边合作的方式主要有社会保险费用互免、参保时间累计计算、福利可输出以及社会保险费用返还等。纵观各国社会保障双边合作的实践可知，为了有效地维护跨国劳动者的社会保障权益，发达国家和部分发展中国家都尽可能地采取了多样化的合作方式(见图1)。于是，无论是欧美国家还是菲律宾等发展中国家已签署的社会保障双边协定，都引入了多种合作方式[14-15]。然而，仔细阅读我国现有的社会保障双边协定可知，它们往往只引入了单一的合作方式——社会保险费用互免(见图1)，基本上没有涉及参保时间累计计算、福利可输出和社会保险费用返还等其他合作方式，难以满足我国跨国劳动者多样化的社会保障权益保护需求，无法有效维护其社会保障权益。

(四)社会保障双边合作的覆盖面偏低

尽管我国与11个国家签署了社会保障双边协定，有效维护了部分跨国劳动者的社会保障权益，但是可能惠及的跨国劳动者数量比较有限，大多数跨国劳动者的社会保障权益仍在受损。具体说来，可以从三个方面来论证：一是从社会保障双边协定的内容来看，它们仅仅覆盖了一小部分跨国劳动者。譬如，中丹社会保障协定只覆盖了派遣人员、在航海船舶和航空器上受雇人员、外交雇员、公共机构受雇人员、短期就业人员等几类人员*资料来源：关于实施中丹社会保障协定的通知(人社厅发﹝2014﹞42号)。，但是他们仅占跨国劳动者的一部分。二是在缔约国就业的劳动者仅占我国境外劳动者总量的一小部分。如表4所示，2010-2016年，在11个缔约国就业的劳动者只占我国境外劳动者总量的25.8%、28.1%、24.7%、20.1%、17.9%、17.0%和16.9%，呈现逐年递减之势。三是社会保障双边协定基本上没有覆盖重点区域和重点国家。根据商务部的统计数据，2016年我国跨国劳动者仍然高度集中在亚洲和非洲国家，所占的比例高达90.5%，中国香港、中国澳门、新加坡、日本、阿尔及利亚、沙特、巴拿马、马来西亚、伊拉克以及巴基斯坦是我国跨国劳动者分布最多的10个国家(地区)[16]，然而，11个缔约国中除韩国和日本属于亚洲国家外，其余皆为欧美国家，并且只有日本是我国跨国劳动者分布的主要国家。毫无疑问，这必然会导致我国社会保障双边合作的覆盖面偏低。

(五)社会保障双边协定的执行效果不佳

社会保障双边协定要有效地维护跨国劳动者的社会保障权益，除需要具备覆盖适量的福利项目和劳动者数量以及协调方式多样化等条件外，还必须具备良好的执行效果，否则它的效用将会大打折扣。从国际上看，许多发达国家的社会保障双边协定执行效果良好，也有部分发展中国家的社会保障双边协定执行效果不错，譬如土耳其、阿尔及利亚和摩洛哥已签署的社会保障双边协定成功地使多达67%、87%和89%的本国跨国劳动者从中受益[17]。然而，与此相反，我国社会保障双边协定的执行效果不佳，甚至可以说是成效甚微。如表5所示，自从中德与中韩社会保障双边协定分别于2002年和2003年生效以来，尽管我国奔赴两国就业的劳动者中办理互免证明的人数逐年递增，赴德人员中的办理人数从2002年的122人快速增加到2008年的1534人，赴韩人员中的办理人数也从2003年的95人逐步增加到2008年的407人，年均增长165.3%和54.7%，但是倘若将这些办理人数与我国在两国的劳动者总量相比，那么就会显得微不足道，所占的比例只有0.3%、0.3%、0.5%、0.7%、1.2%、2.2%和4.4%。质言之，即使是已生效多年的中德和中韩社会保障协定，其执行效果也是微乎其微。

图1 我国和其他国家社会保障双边合作引入的主要方式比较注：虚线表示尚未采用；实线表示已采用。

(单位：人/%)

资料来源：(1)国家统计局.中国贸易外经统计年鉴2013[M].北京：中国统计出版社，2013；(2)国家统计局.中国贸易外经统计年鉴2017[M].北京：中国统计出版社，2017.

表5 2002-2008年中德、中韩社会保障协定的执行效果情况

资料来源：(1)国家统计局.中国贸易外经统计年鉴2006[M].北京：中国统计出版社，2006；(2)国家统计局.中国贸易外经统计年鉴2009[M].北京：中国统计出版社，2009；(3)黄晓勇主编.公共政策与社会保障案例分析[M].北京：社会科学文献出版社，2009：258-307.

四、我国社会保障双边合作问题的主要成因

要想深入地剖析我国社会保障双边合作问题，并在此基础上提出切实有效的解决路径，就必须谙晓这一问题的来龙去脉。或许，在乍一看之下，我国社会保障双边合作问题的成因相对简单，然而事实并非如此，这一问题凸显的背后隐藏着盘根错节的因果链条。正如恩格斯所言：“当我们运用思维深思熟虑地考察自然界或者人类社会抑或是我们自己的精神活动时，首先呈现在我们面前的，是一幅由多种联系和相互影响且无穷无尽地交织在一起的画面[18]。”

(一)政府的重视程度不高

保护境外劳动者的社会保障权益，不仅关乎我国数以百万计跨国劳动者的切身利益，而且关乎我国的国家责任和国际形象。作为唯一拥有资源和权利代表公共利益开展广泛行动的社会机构[19]，政府毫无疑问在社会保障双边合作中发挥着主导作用。只有当政府关注和重视这一问题时，社会保障双边合作才能应运而生；反之，社会保障双边合作无异于空中楼阁。尽管我国社会保障双边合作初见成效，但是政府对于这一问题是关注而不重视，这是导致我国社会保障双边合作困境重重的关键原因。具而言之，主要体现在两个方面：一是我国政府对于跨国劳动者社会保障权益保护的认识不足。虽然随着“走出去”战略和“一带一路”倡议的有效实施，劳务输出已成为国民经济发展的重要内容之一，但是我国政府仍然将跨国劳动者视为一种“劳务商品”，片面追求经济效益而放松或者忽视劳动者权益保护。二是对外劳务合作的主管部门设置不合理。根据《对外劳务合作管理条例》第4条的规定，我国对外劳务合作的主管部门是商务部，外交、公安、人社、交通、住建、渔业以及工商等有关部门为协管部门(见图2)。但是，商务部的基本职责、人员配备以及规章制度主要集中在经贸合作方面，并不擅长跨国劳动者权益保护工作，无法有效维护跨国劳动者的合法权益。

(二)往来的劳动者数量不对称

检视中外社会保障双边合作的发展历程不难发现，互有适量的劳动者往来是国家之间顺利缔结社会保障双边协定的重要前提[20]。倘若国家之间往来的劳动者数量不对称，尤其是在相差悬殊的情况下，那么双方签署社会保障双边协定的可能性微乎其微。因为在尚未签署社会保障双边协定的情况下，劳务输入较多的国家不仅可以获得外籍劳动者的社会保险缴费，而且几乎无需承担任何风险。显然，往来劳动者数量相差悬殊的情况主要发生在发展中国家与发达国家之间。作为既得利益者，在社会保障双边谈判问题上，发达国家往往是心不甘情不愿的，至少是不积极的，它们会千方百计地拖延和淡化。毋庸置疑，作为全球最大的发展中国家和重要的劳务输出国，往来劳动者数量不对称是导致我国社会保障双边合作问题丛生的重要因素之一。如前所述，2017年我国在外各类劳务人员将近100万，累计派出各类劳务人员超过900万，如果加上自发出国的劳动者，那么累计劳务输出数量很有可能会超过1000万。然而，从我国境内的外籍人员数量来看，根据“六普”数据，2010年我国境内的外籍人员数量为593832人，韩国、美国、日本、缅甸、越南、加拿大、法国、印度、德国以及澳大利亚是我国境内外籍人员数量最多的10个国家(见图3)。由此可见，往来劳动者数量不对称是我国社会保障双边合作无法规避的重大难题之一，异常棘手。

图2 当前我国对外劳务合作管理体制示意图资料来源：笔者根据《对外劳务合作管理条例》第4条内容绘制。

图3 我国境内外籍人员数量最多的10个国家资料来源：国家统计局.2010年第六次全国人口普查接受普查登记的港澳台居民和外籍人员主要数据[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201104/t20110429_30329.html, 2011-04-29.

(三)没有充分利用利益杠杆

国家之间开展社会保障双边合作，实际上是一个利益博弈过程。尤其是发展中国家与发达国家开展社会保障双边合作，更是一个复杂的利益博弈过程。因为发展中国家与发达国家之间的劳动者往来数量往往不对称，甚至相差悬殊。在社会保障双边谈判过程中，作为既得利益者的发达国家处于主动地位，而发展中国家则处于被动地位。于是，发展中国家要想推动社会保障双边合作进程，就必须充分利用利益杠杆，有效利用国内消费市场和投资机会等各种优势资源作为谈判的筹码，使得社会保障双边协定的签署所带来的利益分配格局的改变在对方国家可接受的范围之内。譬如，印度充分利用庞大的国内消费市场作为社会保障双边谈判的筹码，顺利地与法国缔结了社会保障双边协定[21]。与此相反，我国政府并未充分利用利益杠杆，使得社会保障双边合作问题丛生。事实上，占据全球20%左右的人口使得我国具有异常广阔的国内消费市场和投资空间，再加之我国已在2013年和2014年先后成为全球最大的贸易国和外商直接投资(FDI)流入国[22-23]，这是全球任何一国所无法比拟的，这些优势资源可以而且应当成为我国社会保障双边合作的重要筹码。然而，由于人社部和商务部等相关部门各自为政等原因，使得我国政府在社会保障双边谈判中并未有效利用这些优势资源，没有利用对方国家在我国的利益作为博弈点，很难取得突破性进展。

(四)社会保障双边合作的法律不健全

拥有完善且优良的法律是一国社会保障制度健康发展的重要保障。显然，社会保障双边合作也概莫能外。否则，社会保障双边合作将会弊端丛生、举步维艰。近年来，伴随着我国社会法的立法工作取得较大进展，跨国劳动者权益保护方面的法制建设亦有所进步。然而，整体而言，我国在社会保障双边合作领域的法律仍然不健全，甚至是比较滞后。具体说来，主要体现在两个方面：一是我国尚未就跨国劳动者权益保护问题制定相关的法律。尽管跨国劳动者权益保护事关数以百万计跨国劳动者的切身利益，不可谓不重要，但是这一问题尚未进入我国立法机关的议事日程，遑论专门的法律。当前我国跨国劳动者权益保护的法律法规主要由行政法规和部门规章构成(见表6)，它们不仅法律位阶不高，而且重点是对劳务输出进行管理，几乎不涉及劳动者的权益保护问题。二是相关的法律缺乏跨国劳动者社会保障权益保护内容。不仅《社会保险法》没有相关的内容，而且《劳动法》和《劳动合同法》也没有相应的条款。相关法律法规的严重缺位，必然会造成我国社会保障双边合作矛盾不断。

(五)对国际劳工标准的重视程度不够

在社会保障双边合作领域，国际劳工组织发挥着重要作用[24]。国际劳工组织主要是通过制定公约的方式来进行国际劳工立法，出台国际劳工标准，对劳工的就业与社会保障标准等问题作出明确规定。由于国际劳工公约是在国际劳工大会上一致通过的，无论是制定的程序还是相关的条款都具有公正性，因而受到了各国的广泛认可，并成为了诸多国家劳动与社会保障立法的重要参考。显然，倘若某国重视国际劳工标准，批准了许多国际劳工公约，那么其在劳动与社会保护等方面就实现了与国际接轨，在社会保障双边谈判中面临的障碍就会大为减少。然而，在种种因素的作用下，我国政府对国际劳工标准的重视程度有限，只批准了少量国际劳工公约。具体说来，主要体现在三个方面：一是在现有的195项国际劳工公约中，我国政府只批准了26项；二是对于八大核心劳工公约，我国政府只批准了4项，反之，它们获得了全世界的普遍认可，有的批准国家数量多达180个，最少的也有153个；三是即使是社会保障领域的国际劳工公约，我国也只批准了31项中的3项，甚至是具有“社会保障国际宪章”之誉的《社会保障最低标准公约》，我国也尚未批准*资料来源：国际劳工组织官方网站www.ilo.org/.。这不仅导致我国在社会保障双边谈判过程中底气不足，而且使得发达国家在劳务合作方面对我国设置了不少的障碍[25]，给我国社会保障双边合作形成掣肘。

(六)社会保障双边合作的配套设施不足

任何一项社会政策的有效实施与健康发展，都离不开相对完善的配套设施，否则它将百病丛生、步履维艰。诚然，社会保障双边合作也概莫能外。事实上，凡是在社会保障双边合作领域颇有成就的国家，都建立了相对完善的配套设施，譬如强有力的宣传机制和训练有素的专业人才队伍等。反观我国的情况可以发现，我国社会保障双边合作的配套设施尚存在诸多不足。具而言之，主要有以下几点：一是缺乏强有力的宣传机制，由于人社部等政府部门和新闻媒体对社会保障双边合作政策的宣传力度有限，使得许多企业和员工对我国的社会保障双边协定知之甚少，能够有效利用的更是凤毛麟角；二是缺少完备的跨国劳动者数据库，各级人社部门没有掌握跨国企业和跨国劳动者的数量及其参保情况，在办理互免证明问题上，只有当事人找上门来时才予以办理，否则就不管不问；三是专业人才匮乏，尽管社会保障双边合作已有20年左右的历史，但是无论是对于人社部还是地方各级人社部门来讲，社会保障国际化人才都比较匮乏；四是办理流程复杂繁琐，已在国内参保的跨国劳动者办理互免证明必须经过7道程序，即填写《〈参保证明〉申请表》→所在单位盖章→《〈参保证明〉申请表》交由参保所在地的社保经办机构审核并盖章→寄送至人社部社会保险事业管理中心办公室→人社部社会保险事业管理中心审核→出具《参保证明》或者不出具《参保证明》并说明原因→申请人持《参保证明》向对方社保部门申请社会保险费用豁免(见图4)，不仅比较耗时，而且会给跨国劳动者带来诸多不便；五是尚未建立反馈机制，我国政府不仅与跨国劳动者缺少沟通，而且与缔约国的定期交流也不畅，无法就社会保障双边协定实施过程中出现的问题进行及时处理。于是，这就必然会给我国社会保障双边合作带来诸多障碍。

表6 我国跨国劳动者权益保护方面的主要法律

资料来源：笔者根据中央人民政府门户网站和相关部委网站整理。

图4 跨国劳动者办理互免证明的流程示意图资料来源：笔者根据《人力资源社会保障部办公厅关于实施中丹社会保障协定的通知》所作。

(七)跨国劳动者的社会保障权益保护意识淡薄

我国社会保障双边合作面临多重困境，除与政府的重视程度有限和没有充分利用利益杠杆等外部原因有关外，还与跨国劳动者自身方面的原因密切相关。理论上讲，跨国劳动者作为社会保障双边合作的重要主体和主要受益者，可以在这一问题上发挥重要作用。然而，在“强资本弱劳工”的背景下，劳工在国际劳务市场中长期处于弱势地位，我国跨国劳动者也无法例外。有学者指出，权益保护意识不强是境外劳动者权益受损事件频发的重要原因[26]。与此相对应，权益保护意识淡薄也是我国跨国劳动者社会保障权益受损的重要原因。当前，我国的跨国劳动者以农村剩余劳动力和城镇失业人员为主[27]，大多属于低技能劳工，文化水平偏低，对于东道国和我国的社会保障法律知之甚少，囿于自身的认知范围，他们几乎不清楚在海外就业期间享有哪些社会保障权益，即使有极少数依稀知悉，但是在合法权益受损后能够措置裕如的劳动者寥寥无几。于是，当社会保障权益受损后，许多跨国劳动者往往选择忍气吞声，既不向我国驻外使领馆求助，也不向当地的工会或者民间组织求救，这不仅导致我国政府部门无法全面掌握境外劳动者的权益受损情况，难以引起重视，而且使得东道国在这一问题上有恃无恐，更加不愿意与我国开展社会保障双边谈判，从而给我国社会保障双边合作带来了诸多不利影响。

五、我国社会保障双边合作的完善对策

如前所述，我国社会保障双边合作困境的形成机理是多维的，这一问题凸显的背后潜藏着纷繁芜杂的因果链条。故而，政府应当采取一系列有效措施，完善社会保障双边合作的体制和机制，以有效地维护跨国劳动者的社会保障权益。

(一)发挥政府的主导作用

当前，我国社会保障双边合作面临的诸多困境与政府重视程度不高具有莫大的联系，倘若我国政府仍然对社会保障双边合作抱以无足轻重的态度，那么这些问题将日积月累，并且其负面影响将随着劳务输出数量的与日俱增而日益放大。于是，必须增强我国政府对社会保障双边合作的重视程度，充分发挥政府的主导作用。为此，一是要加深政府对于跨国劳动者社会保障权益保护的认识，将劳务输出视为一种特殊的经贸活动，不仅要关注劳务输出所创造的经济效益，而且要重视劳动者的就业和社会保障权益保护问题；二是提升社会保障双边合作的战略地位，可以考虑将社会保障双边合作确定为“走出去”战略和“一带一路”倡议的重要配套措施，让社会保障双边合作为其保驾护航；三是合理设置对外劳务合作的主管部门，由于劳务输出涉及劳动者的人身性质和人权性质，应当归擅长处理社会保障纠纷和维护劳动者权益的人社部管理，让人社部负责对外劳务合作的监督管理工作，外交、公安、商务、交通、住建、渔业以及工商等为协管部门(见图5)，协助人社部做好对外劳务合作管理事务，以有效地维护跨国劳动者的合法权益。

图5 未来我国对外劳务合作管理体制示意图

(二)充分利用利益杠杆

国家之间开展社会保障双边合作往往是一个激烈的利益博弈过程。作为处于弱势地位的发展中国家，要想在社会保障双边合作领域有所突破，就必须充分利用国内的消费市场和投资机会等优势资源作为与发达国家进行社会保障双边谈判的利益杠杆。由于种种原因，我国在社会保障双边谈判中并未充分利用这些利益杠杆，这是导致我国社会保障双边合作进程缓慢的重要原因之一。于是，要想推动社会保障双边合作进程，我国政府就必须充分利用利益杠杆，不仅要有效利用14亿人口总量所造就的异常庞大且潜力无限的国内消费市场和投资空间，而且要充分利用发达国家开拓我国市场的的迫切愿望，作为我国与发达国家进行社会保障双边谈判的重要筹码，有效利用对方国家在我国的利益作为博弈点，让对方国家认识到社会保障双边协定的签署所带来的利益格局的改变不至于对其整体利益造成较大的影响，并且这些利益损失可以通过其他领域的合作来弥补，使得发达国家愿意与我国签署社会保障双边协定，以有效地推动社会保障双边合作进程。

(三)加强社会保障双边合作的立法工作

虽然法律不是万能的，但是优良的法律是解决诸多棘手问题的关键。正如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中所指出的，法律是治国之重器，良法是善治之前提[28]。在现代文明社会中，任何一项社会政策，唯有经过法律的规制，才能最大限度地避免各种意外情况。显然，社会保障双边合作亦是如此。事实上，社会保障立法是各国维护劳动者境外社会保障权益的重要手段，诸多劳务输出大国都有相对完善的劳工权益保护法律[29]，譬如菲律宾出台了《菲律宾劳动法典》和《海外劳工和海外菲人法案》。当前，我国社会保障双边合作进程缓慢且问题丛生，与这一领域的法律不健全有着千丝万缕的联系。故而，为了推动我国社会保障双边合作进程，就必须完善这一领域的法律。为此，可以从两个方面着手：一是国务院尽快修订《对外承包工程管理条例》和《对外劳务合作管理条例》等行政法规，增加跨国劳动者社会保障权益保护内容；二是全国人大及其常委适时修订《社会保险法》、《劳动法》以及《劳动合同法》等法律，增加跨国劳动者社会保障权益保护条款，以使我国社会保障双边合作有法可依。

(四)重视国际劳工标准

我国政府批准的国际劳工公约数量严重偏少，不仅给我国社会保障双边合作带来了诸多障碍，而且导致我国跨国劳动者无法受到国际劳工公约的有效保护，还有损我国负责任大国的形象。故而，为了推动社会保障双边合作进程，我国政府应当重视国际劳工标准，适度批准相关的国际劳工公约。实际上，我国批准适量的国际劳工公约，不仅有助于完善就业与社会保障制度，使其逐步实现与国际接轨，而且有利于跨国劳动者获得国际劳工公约的有效保护。为此，一是适度批准剩余的核心劳工公约，我国政府可以在充分考虑基本国情的基础上，适度批准其余核心劳工公约，在核心劳工标准上实现与国际接轨，增强我国政府在社会保障双边谈判中的底气；二是适度批准社会保障方面的国际劳工公约，我国政府应当根据实际需要，适度批准社会保障领域的其余国际劳工公约，在劳工社会保护标准上实现与国际接轨，以有效减少社会保障双边合作面临的障碍。

(五)完善社会保障双边合作的配套设施

常言道：红花虽好，仍需绿叶衬托。任何一项社会政策的长效发展，都离不开相对完善的配套设施，否则它将弊病不断、步履维艰。社会保障双边合作的配套设施不健全，不仅严重影响我国社会保障双边合作进程，而且大大削弱了社会保障双边协定的实施效果。因此，为了有效缓解我国社会保障双边合作的困境，就必须完善这一领域的配套设施。具体说来，主要包括五个方面：一是构筑有效的宣传机制，我国相关部委和宣传部门要充分利用各种宣传方式(主流媒体和自媒体)，大力宣传社会保障双边合作政策，尤其是重点宣传已有的社会保障双边协定，让跨国企业和跨国劳动者对其有所了解；二是创建跨国劳动者数据库，准确记录跨国企业和劳动者的境内外分布情况、性别与年龄构成以及办理互免证明的比例等相关信息，在维护其社会保障权益时实现精确瞄准、有的放矢；三是培养社会保障国际化人才，在高校和人社系统建立完善的人才培养体系，大力培养高素质的社保国际化人才，为我国社会保障双边合作提供强有力的智力支撑；四是简化互免证明的办理程序，可以尝试在劳动者知情同意的情况下，由劳务输出企业统一办理，也可以尝试将出具互免证明的权限适度下放到劳务输出大省的人社部门，缩减办理时间和降低办理难度，让更多的劳动者从中受益；五是搭建及时有效的反馈机制，不仅要在政府与跨国劳动者之间建立沟通机制，而且要在我国与缔约国之间建立定期交流机制，及时处理社会保障双边合作过程中出现的各种问题，以有效地维护跨国劳动者的合法权益。

(六)增强跨国劳动者的社会保障权益保护意识

纵览中外公共政策的发展历史不难发现，任何一项公共政策的健康发展，皆离不开重要主体或者主要受益者发挥主观能动性。作为我国社会保障双边合作的重要主体和主要受益者，跨国劳动者权益保护意识淡薄，无法发挥主观能动性，不仅难以维护自身的社会保障权益，而且给社会保障双边合作带来了诸多麻烦。于是，为了有效推动社会保障双边合作进程，就应当增强我国跨国劳动者的社会保障权益保护意识。为此，一是增强跨国劳动者的社会保障法律知识，让他们对就业国的社会保障法律有所了解，让他们知悉在就业国享有哪些社会保障权益，主要有哪些情况会损害其社会保障权益，当合法权益受损时如何有效应对；二是提高跨国劳动者的自我保护意识，让他们在合法权益受损后，能够及时向当地政府或者工会组织求助，或者向我国驻外使领馆求救，拿起法律武器捍卫自身合法权益。特别需要指出的是，要想增强我国跨国劳动者的权益保护意识，就必须注重劳务输出前的培训，让劳务输出企业承担起应有的责任，培训劳务人员的法律知识和求助意识，让他们掌握基本的法律知识和自我保护意识，使其在合法权益受损时能够应付裕如，而不是楚囚对泣。

六、结论

经过20年左右的不懈努力，我国在社会保障双边合作领域取得了一些成绩，先后与11个国家缔结了社会保障双边协定，并正在紧锣密鼓地与其他国家开展社会保障双边谈判，有效维护了部分跨国劳动者的社会保障权益。然而，由于政府的重视程度不高、往来劳动者数量不对称以及没有充分利用利益杠杆等原因，使得我国社会保障双边合作面对变幻莫测的外部环境时捉襟见肘，仍然问题丛生。故而，政府应当采取一系列有效措施，如发挥政府的主导作用、充分利用利益杠杆以及健全法律法规等，完善我国社会保障双边合作的体制与机制，以有效地维护跨国劳动者的社会保障权益，促进社会和谐与进步。