完善农村土地增值收益分配机制的路径

蒋潮

摘要：当前农村土地增值收益出现的分配不公，其原因主要包括以下几个方面：a.征地补偿过低；b.利益分配不合理；c.失地安置不合理；d.增值收益分配监督不足。鉴于这些情况，我们需要做得就是做到公平、按贡献分配的原则，从以下几个方面来提高农村土地征收补偿标准、保证农民共享这个增值收益、建立统一的城乡用地大市场，通过这些方面，不断完善农村土地增值收益分配制度，促使整个土地的增值收益的分配越来越合理。

关键词：农村土地增值，征地補偿，收益分配

1前言：

我国现行的是二元土地的制度，我们目前的土地主要分为国有的和农村集体制的土地。农业中的用地在此过程必须通过政府的征收变为国有土地，最后才能进入土地市场来进行交易，在此过程中，广大农民并没有权利对土地用途的改变，也没有土地交易的决定权。每个地方的政府通过土地二元市场来取得价格比较低的农用地，广大农民确承受着非常大的成本。当前，我国的法律以及相关政策都把该事实的存在忽略了，这使得广大农民的利益受到严重的损失。这根本的原因是在农地非农化过程中缺乏农地发展权这样一种产权制度，最后使得农地用途的转变后，整个增值收益分配出现混乱的状况，导致土地权利的主体之间的无序争夺。

2.土地增值收益分配不均的根源：

（1）利益主体分配比例不合理：不可否认，不同利益主体地位的不平等，必然会引起对土地增值收益分配不公问题。在现行土地制度安排下，土地征收是农用地转化为建没用地的必经程序，这就意味着政府必然要在土地一级市场充当垄断者与支配者。从经济学角度分析，政府也是“经济人”，拥有很强的以权博利的自身利益最大化动机，所获取的土地增值收益往往是建立以土地出让基础之上的。企业往往是通过降低土地出让金来获取高额利润，或者依托政府采用强制拆迁等措施来降低额外成本，以此来分享土地增值收益。作为代表农民利益的集团，农村集体经济组织是受制于乡镇政府的特殊集团，当农民与政府之间出现矛盾的时候，更多的时候则是选择向政府看齐，最终难免会从不同程度上损害到农民利益。对于失地农民而言，即便他们是土地的直接经营者与直接使用者，但由于其处于天然的弱势地位，不仅无法分享到土地征收所带来的增值利益，甚至无法抵御对自己权益的侵害。

（2）对失地农民的安置方式不合理：当前，我国针对失地农民所采用的安置方式多种多样，如货币安置、社会保险安置、征地补偿款入股安置、用地单位安置以及留地安置等等。在实践中，货币安置是使用频率最高的方式。之所以如此，就其根本原因在于货币安置具有操作便利、使用成本低廉等优势。从长远角度分析，货币安置方式具有许多弊端，难以从根本上保护失地农民合法权益。通常，货币安置总是根据被征用土地原有用途进行计算，并一次性补偿给失地农民相应的补助费，而这种补助费的数额是很少的，仅仅能够维持失地农民当下的基本生活。据调查，多数农民在失去土地之后因文化水平低下、职业技能缺乏等原因，难以找到能够胜任的工作；一些农民选择自主创业，却没有足够的资金作为支撑，最后难以会陷入失地又失业的境地。

（3）土地增值收益分配监督缺失：在分配土地增值收益的过程中，缺乏相应的监督机制。首先，在征地之前，需要就征地原因、征地用途、征地过程等问题进行规划与决策。理论上，整个土地征收过程都应当允许土地利益相关者如农民、集体组织等参与其中，但实践中，处于绝对主导地位的地方政府凭借其对土地合法的征收权利，自行决定土地征收的各种重要问题，而这一过程中是没有其他主体参与监督的。其次，在征地过程中，相当一部分乡镇政府利用土地“寻租”，以此来牟取更多经济利益，个别乡镇干部非法挪用土地增值收益款，或者归为己有，或者隐形进入政府财政，既严重损害了公共利益，还有效逃避了上级政府的监督。最后，针对土地流转问题，交易者双方总是倾向于通过土地流转服务中心来确定土地价值、租金等等问题，这显然逃避了来自土地所有者（即集体组织）的有效监督。

3.土地增值收益分配机制构建的路径：

针对现阶段我国土地增值收益分配不公及由此造威的诸多社会问题的客观现实，在深入分析导致土地增值收益分配不公的主要根源基础上，提出如下几点建议：

（1）提高农村土地征收补偿标准：不可否认，现行征地补偿标准不仅仅低于土地供应的市场价格，还难以满足失地农民日常生产与生活需要，这种不合理的补偿标准在给农民带来诸多困难的同时，为地方政府带来了巨大的利益空间，从客观上刺激了政府盲目扩张建设用地的利益激励。基于此，提高农村土地征地补偿标准势在必行。从总体上看，征地补偿标准要突出公平性，在此基础上确保失地农民能够维持长久生计。在确定征地补偿费用的时候，不仅仅要考虑土地补偿、附着物补偿等，还应当考虑失地农民的安置补助、社会保障等方面，尽可能做到全方位补偿。为顺应市场化要求，建议各级政府综合考虑多种因素如当地收入水平、土地资源条件、市场供求关系等来确定征地补偿标准。在这里，可以采用财产性补偿与安置补偿相结合的方式。

（2）确保失地农民共享土地增值的收益：党的十八届三中全会强调，要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。对于政府而言，要积极探索增加农民土地增值收益的有效途径，尽陕实现单一补偿到长期共享机制的转化，放宽农民土地流转的门槛。针对以商业开发为目的的土地征收，建议采用农民入股形式或者鼓励农民参与土地开发经营，以此来确保被征地农民获取更多的土地增值收益，从而实现城镇化建设与保障农民权益之间的相对平衡。另外，考虑到失地农民的长远生计，建议在土地征收时，允许农民选择留地安置方式，并尽量扩大留地安置比例，从而让失地农民能够分享因土地升值而产生的经济收益，这显然对城市化建设具有积极的促进作用。

（3）建立政府行为激励和约束机制必须承认，在过去的很长一段时间内，基于GDP增长而制定的激励机制的确对促进地方经济发展有一定作用，但随着社会结构的调整、社会改革的深入，这种机制所产生的消极影响渐渐凸显。相当一部分地方官员为寻求政治前途的更大发展，迫切需要在其任职期内做出“显著”成绩，其中，最为常见的做法便是以公共利益为借口，积极推进土地征收工作，于是，便产生了大量的政绩工程或者形象工程。基于此，应当尽快修正官员政绩考核机制，建议将环境保护、公众福利、社会公正等纳入考核标准，进而是更多群众享受社会发展成果。另外，针对地方政府的行政运作机制，首要健全相关法律制度，分别从实体、程序等层面来进一步规范政府的自由裁量权。最后，强化各级人大的行政监督职能，增强行政工作的透明度，必要的时候可以依靠各种处罚手段来降低政府代理人的机会主义行为取向。

4.结束语：

通过以上的探讨，我们能够了解土地增值分配的不均的原因，并对此提出了相关的分配机构建路径，通过这些讨论，我们在以后的土地增值收益过程中，能够很好地处理这些不公平的现象。

参考文献：

[1]王文革.建立合理的城市土地增值回收制度.

[2]杨丽丽.城市土地价值增值的原因及收益分配探微.2010（35）

[3]王文革.城市土地所有者与使用者之间的利益博弈衡平.政治与法律。2005（4）

[4]王德起.城市化进程中土地增值机制的理论探析.城市经济.2010（04）

[5]胡士戡，石来德，胡际峰.城市土地增值收益管理研究综述与经验借鉴.经济论坛.2009（04）

[6]田莉.从国际经验看城市土地增值收益管理水平.

[8]郭玉坤.加强地价管理，提高土地收益.