政府行为导向下的土地财政与房地产价格相关性研究

顾子岩

摘要：随着分税制改革的实施，土地财政逐渐成为我国地方政府获取财政收入的主要模式，同时，近些年来我国房地产价格上涨趋势日益加快。文章基于政府行为导向的基础，以北京市为例，通过相关数据分析土地财政模式与房地产价格演变趋势的相关性，探讨政府行为导向对房地产价格演变趋势的影响及保持房地产价格健康稳定发展的对策建议。

关键词：土地财政；房地产价格；预期；政府行为

在分税制改革后，地方政府财权受到限制，原先在地方财政收入中占比较高的企业所得税等大比例上缴中央，而土地税当时作为地方财政收入占比较低的税种留给地方自用。为扩大财政收入，地方政府通过发展以建筑业和第三产业为征收对象主体的营业税、预算外的收费项目以及非预算资金的新财源，逐渐形成了土地财政发展模式。在土地财政的背景下，地方政府官员基于GDP政绩观的导向下所进行的一系列行为对房地产市场发展产生了深远影响。

一、土地财政与房地产价格相关性分析

根据上文分析可知，随着土地财政的发展，土地价格居高不下，房地产价格高涨不落，那么土地财政与房地产价格具有怎样的相关性呢？由图1和图2可以看出，北京市土地出让金占地方财政收入比重的变化趋势与北京市新建商品住房均价变化趋势基本吻合，由此可以看出，土地财政与房地产价格具有比较强的相关性。

二、政府行为导向下的土地财政与房地产价格

那么土地财政与房地产价格又是怎样产生相关性的呢？政府行为在其中扮演了重要角色。根据国家统计局数据显示，地方土地财政收入占财政总收入比重在进入21世纪后呈明显的上涨趋势，之后由于市场波动和中央政府政策调控等因素存在一定的起伏，但是整体维持在30%以上的相对较高的比例，并且数量上呈现增长趋势。在此期间，土地出让金已经成为地方政府最主要的收入来源之一。

在土地财政占财政总收入比重日益增加的背景下，地方政府增加土地利用范围，伺机大幅抬高土地价格。其主要采用两种方式：一是出让土地权限获取收入，意图抬高地价，通过鼓励开发土地和控制供应量的两种手段来达到目的，鼓励开发土地为逐渐尽可能多交易土地换取发展资金提供保障，控制供应量则引发饥饿效应，给购买者以物以稀为贵的心理预期；二是由于以上两种举措造成了地价在很短的时间内上涨，在相对宽松的融资成本较低的环境下，政府热衷于通过土地融资的方式向银行进行抵押贷款，此类贷款大多超出地方政府实际偿还能力，而官员在GDP政绩观的导向下并未从实际出发看待问题，制造长期巨额财政赤字，任期结束后下一任官员唯一填补漏洞的方法依旧是土地抵押，恶性循环无法停止。这种方式一时成风随即一发不可收拾，造成土地价格居高不下，房地产价格高涨不落。以北京市为例，根据国家统计局相关数据显示，在2001～2004年城市建设发展迅速，出现了大规模开发利用土地的现象，房价平稳维持在一个相对可以接受的位置；而在2005年后，开发土地面积减少至2000公顷以下，与此同时，房价迅猛上涨并在2009年迫近14000元。联系实际政策，这在一定程度上是地方政府有意在2005年前营造出让土地的氛围使得需求量增加，又在时机成熟后短时间内限制土地额度。为达到供求平衡，房价登临史上最高点。

地方政府提高土地价格的行为对人们预期的变化会产生深远影响，从而影响房价走向。人们的预期变化会相应导致投资性需求的变化，房地产作为满足生活必需基础上的投资产品，受人们基本需求及心理导向的影响。城市化过程中涌入北京市的人口首先增加基本需求，另外在银行、媒体和地方政府制造出房价必定继续上涨的舆论氛围，导致购买者的心理预期给急需降温的市场带来了负面效应，供求的最基本机制推波助澜，供低于求，在无管制的完全市场经济下，价格必然上升。

地方政府在市场经济无法配备公共基础设施方面资源的前提下，试图利用土地财政带来的收益发展基础建设，因而产生了让土地具有更大经济效益的导向作用。虽然在土地供应方式上，中央政府在房地产价格超出控制后出台了一系列措施，但是根据周彬对地方配合与否博弈的研究指出：“这个模型中对地方政府来说，地方政府的理性选择是不会配合，对中央政府来说，由于调控具有成本，所以中央政府如果理性地预期到地方政府不配合就极有可能选择不调控，或者不出台太强硬的调控政策。地方政府为自身利益阳奉阴违，导致新政策加剧房地产危机，例如中央出台政策推出保障房来满足最低生活需求。”针对保障房的政策，王学龙指出“如果政府能够提供大规模、高质量的公租房，消费者购房的必要性也会降低”，从而抑制购房需求，廉租房本应作为福利给予真正需要帮助的工作者，却在实际操作中后门频出，保障房沦为当权者谋取利益的另外一种方式。

在土地价格上，地方政府与银行共同操作，由银行贷款给政府使双方共同获取巨额利益，中央政府意识到不利后欲制止这一行为，但为保证经济水平稳定必须保证银行存在而不会因为土地价格下跌破产倒闭，只能维持土地价格在目前的水平线上，同时这仍然是大多数工薪阶层无法承受的价位；在土地供应量上，地方政府制造稀缺效应，更愿意看到价格降低而减少供应量，而北京市城区可供发展的土地所剩无几，人口压力仍未解决，中央政府叫停土地出让行为进一步减少了土地供应量，使得价格依然没有改善。因此，根本的背后原因是政府的制约没有起到关键作用，反而带来预期的变化。房地产的潜在购买者更加坚信房价不会下跌，受传统观念即房产为资产影响而蜂拥而至，加重上涨。

三、政府行为导向下的房地产市场健康稳定发展的对策建议

对地方政府而言，财政、金融、土地，互为制衡，处于牵一发而动全身的状态。金融和土地的市场走向影响中央政府和地方政府的财政决策，而这种决策本身是为了调整前两者而制定；财政和土地灵活机动地使金融产生变化，而金融市场这只看不见的手会对此逐一调整；土地的价格作为重要的一环既影响金融市场也决定财政情况，财政与金融则分别作为两个方面反作用于土地。真正处理好三者的关系，从本质上解决土地及房地产价格问题，需要统筹“三位一体”的布局规划，制定政策时用整体的角度看待三者的变化发展。

首先，要合理分配中央政府和地方政府的权力，尤其是财权和事权，地方政府所得的权力不匹配其應尽的义务，使得地方政府过分依赖土地财政带来的利益，中央政府可通过改革适当放开集中财权，从地方政府所需上切实解决矛盾。

其次，要对官员实行终身责任制，任期结束前的不合理财政赤字应予以同样重视，避免官员任期结束后逃避问责，导致滚雪球般的土地价格增长，相应告知官员不应追求眼下政绩而过分向银行贷款。

再次，关键问题是大环境下的一味以GDP为导向的政绩要求，要改变GDP的政绩导向观，追求可持续科学绿色的发展，而不是盲目推进以房地产价格为代价的城市化。

最后，对于土地财政与房地产价格泡沫的现状，应从本质上具有针对性地解决问题，但是我国的经济问题目前处于复杂的状态，改革应循序渐进，不可急功近利。

参考文献：

[1]周彬，杜两省.“土地财政”与房地产价格上涨：理论分析和实证研究[J].财贸经济，2010（08）.

[2]王学龙，杨文.中国的土地财政与房地产价格波动——基于国际比较的实证分析[J].经济评论，2012（04）.

（作者单位：北京市第四中学）