试论我国行政管理体制改革中的“部门利益”问题

叶景升

摘要：在我国行政管理体制改革进程中，部门利益问题是阻碍政府职能转变的器质性障碍。部门利益引发贪污腐败、挑战法制权威，使改革不能始终如一地围绕初衷推进。文章从分析部门利益的含义入手，思考其形成机理，继而提出有效治理部门利益问题的策略，旨在推进行政管理体制深化改革的进程，实现真正的“公共行政”。

关键词：行政管理；体制改革；部门利益

一、部门利益的界定和分析

（一）部门利益性质的界定

1. 部门利益是一种不正当利益的代名词，其偏离了公共利益的轨道，着重属于小团体和个人利益。虽然政府部门包含公务员个体，但是部门利益与单纯的私人利益还是有所不同的。部门利益产生于公共利益与小团体和个人利益的相互作用过程中，其本质是举着群众利益大旗实际损害群众利益的小团体和个人利益。由此可见，部门利益是肩负着公共职责、掌握着公共权力的政府部门不正当利用自身行政权力和资源控制优势，为本部门成员谋取的群众利益以外的小团体和个人利益。

2. 在当今的法治社会中，私人利益可以通过正当途径与手段获取，由于涉及范围较小，因而并不容易变形或被滥用；即使出现异化并因此侵犯到他人合法权益和社会公共利益时，法律会做出公正审判，弥补受害人的损失。相比之下，政府权力广泛、资源充足，更容易分割社会财富。一旦走入怪圈，缺少了监督制衡，很容易与群众利益背道而驰，沦为谋取个人利益的工具。如常见的审批权、处罚权、收费权等利用不当很容易滋生寻租腐败，成为一些部门非法谋取利益的手段。

（二）部门利益对于社会的危害

1. 阻碍政府职能的转变，拖慢行政管理体制改革进程。一些部门不愿主动调整、放弃职权，反而变本加厉扩充本部门的管理权力，为的就是获取更多部门利益。例如过分强化部门经济管理权力，不但造成法出多门的混乱局面，侵犯整体利益，而且限制市场公平竞争、交易自由，阻碍政府职能到公共服务的转变。有研究者认为，部门利益是推进大部制改革的最大阻力。

2. 部门利益的存在消耗大量社会资源，导致对群众有益的重大公共政策不能及时出台。行政效率低下，对于责任互踢皮球，部门间信息不能共享，极大阻碍政府职能转变。部门将权力作为创收手段，社会企业除了交纳正常税款之外还要承担高额罚款、摊派，巨大的公共负担增加社会经济运行成本。

3. 部门利益的恶性驱动下使得公共权力成为部门谋取私利的工具，败坏了社会公正廉洁的风气。将权力利益化，成为滋养腐败的温床，损害政府公信力，给党的执政地位与社会健康发展埋下巨大隐患。

二、部门利益的形成机理

（一）部门职责有交叉，界线不清

我国政府部门设置的依据来源于计划经济体制下的“条块分割”管理体制，在发展过程中，条条管理被持续强化，但块上的整体观念受重视程度不够，导致我国现有部门数量多、职责交叉，界线不清。我国行政法理论阐明行政部门是具有法人地位的独立行政主体，一些行政部门以为执法只是行使本部门权力，而忽略了政府的名义。

（二）立法体制内容片面，缺乏可操作性

起草法律法规的部门往往着重考虑本部门需求，片面强化部门权力，对于应承担的职责义务规避不谈，让草案成为谋取利益的根据。由于工作人员的私心、专家与群众参与重视程度不够、对于法律的审议过于形式化，导致有利于本部门的律法很容易通过。另一方面，现有的法律法规重视理论原则，对于具体行为缺少指向性，因而缺少可操作性。部门规章的制定空间很大，在部门规章中制定本应在上位法中的条例政策，反而为部门利益提供了法律上的保护。

（三）权力管理模式封闭，分工制约力度不够

在我国，各个职能部门常年来对于工作事项进行决策、执行、监督一套式管理，高度封闭。这种模式有利于强化部门利益，因为利益划分要靠决策实现，而利益的实现要靠执行。自己制定决策，自己监督，就是变相保護部门不受查处，为实现部门利益提供完整链条。权力分工制约力度不够体现在行政权力运行过程不公开、不规范，群众难以监督，法律难以有效遏制部门利益。

三、行政管理体制改革的意义

深化行政管理体制改革，是从根本上去除部门利益的手段。目前行使的小部门体制，管辖范围窄、职能交叉多，强力削弱了政府的统筹管理能力，弱化部门责任意识，导致部门利益的产生发展，损害国家整体利益。在这种现状下，只有将深化国内行政管理体制改革与治理部门利益问题同时进行，完善体制建设，才能实现真正意义上的“公共行政”。

（一）明确部门职责，深化大部制改革

为了切实解决行政部门设置数量过多、职能交叉、多头执法的问题，深化大部制改革是必要手段。秉持着宽职能、少机构、综合管理的基本原则，逐渐完成政府机构重组，建立起大经济、大文化、大农业等部门体制，加强部门间的协调配合。深化大部制的意义在于减少部门过多引起的责任不清、界线不明的问题，有利于加强政府威望，追究具体责任，进而有效防止部门利益的产生和发展。对于不同层级的政府，要从实际出发避免强调上下对口，改善条条管理的不足。适当削弱部门权力，强化政府的决策力，防止权力部门化、利益化，从而防止部门利益的产生。

（二）进一步完善立法内容，增强实际操作性

从科学立法、民主立法的基本要求出发，完善法律内容，强化立法监督，规范立法程序，防止法律成为部门利益的保护伞。坚决杜绝下位法与上位法不统一的现象，实行主管部门“立法回避”制度，凡是与指定的法律法规内容有直接利益联系的行政部门不得参加法案起草工作，由人大委员会、政府法制工作机构接手起草工作。保证立法公开透明性，采取听证会、座谈会等形式广泛听取、收集意见。对于带有部门利益的行政法及时制止纠正，定期对法案实施情况调查评估。

（三）优化权力运行体系，加强分工制约力度

同一部门集决策权、执行权、监督权于一身，虽然方便政府掌控社会情况，但容易导致决策片面、执行力度不够、监督形式化，使决策部门受干扰，为部门利益创造基础。因此，应当注重决策、执行、监督三者之间的区别与联系，重组权力结构赋予其新的定义，切断部门利益的完整链条，实现英明决策、到位执行、有效监管。考虑设置机构的功能性，将决策权与执行权分散，成立专门的监督机构。弱化上下对口、层级节制理念，实现中央部门决策为主、地方行政执行法令为主、监督机构监管到位。

四、结论

行政管理体制改革深处的关键点是要狠抓部门利益问题，加以解决。政府部门不顾群众利益，追求部门利益是损害政府形象、拖缓改革进程、增加改革难度的一大毒瘤。对于部门利益的含义有明确界定，充分认识其形成机理与社会危害，探讨行之有效的治理办法，是深化我国行政管理体制改革、促进实现“公共行政”的必经之路。

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（作者单位：厦门市同安区大同街道办事处）