基于社会发展视角下南疆特色小城镇建设的若干思考

2018-08-22阿里木江·于山

中国集体经济 2018年18期

阿里木江·于山

摘要：党的十八顺利召开以来城镇化建设成为我国现阶段发展一个重点，浙江等沿海地区特色小镇建设相对成熟和成功，成为了全国新型城镇化建设的重要借鉴，其中社会发展模式的重要性被官方和学界一再强调。习近平总书记在对深入推进新型城镇化建设作出重要指示批示后，国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》作出积极响应，文章基于对国内外特色小城镇经典成功案例的分析整理，结合历时近两年调研走访南疆二十多个特色小城镇，对其中两个较为典型的特色小城镇开展深入研究，通过社会发展视角进行分析。发现他们现阶段在地方、产业、区域和整体层面存在的代表性问题，并以地方政府、特色产业、产业链、统筹发展四个层面撰写了思考和体会。

关键词：特色小城镇；特色产业；南疆

一、选题背景和研究方法

（一）選题背景及意义

2014年博鳌亚洲论坛年会开幕大会上中国全面阐述了亚洲合作政策，提出并强调了推进“一带一路”建设，随后根据《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》新疆被定位为“丝绸之路经济带核心区”。这给予了新疆新机遇和新挑战，由此将现阶段新疆发展相对滞后的南疆作为研究重要区域。遂本报告选择南疆特色小镇建设问题来研究，具有以下现实意义：第一，特色小镇建设有利于南疆地区就业问题的解决；第二，特色小镇建设有利于推进南疆地区及新疆的产业化发展；第三，南疆的积极建设有利于全新疆的长治久安，更有助于发挥其丝绸之路经济带核心区的作用。

（二）研究方法

研究通过文献法检索国家政策文件及各地小城镇典型案例，通过座谈法与特色小城镇的政府官员和设计人员了解整体情况，通过问卷数据的整理得出小镇量化表格，通过访谈深入小镇中各类群体当中了解特色小城镇建设过程中的具体情况。

研究自2015年始，前后累计9次历时407天前往皮山县木吉镇和巴楚县色力布亚镇等地开展调查研究。累计行程超过两万多公里，积累访谈资料和文献77万多字。

（三）研究方法技术路线

本研究基于抽象分析与具体分析相结合，利用抽象分析法，分析出国内外城镇化模式发展中的规律，找出其可供借鉴的经验。同时，将分析的结果应用到南疆特色小城镇发展模式的探索中。

具体技术路线图如下：

二、国内外研究现状及经典案例分析

（一）国家支持小城镇发展和边疆建设文献回顾

特色小镇的建设自浙江等沿海地区形成成功案例后，成为了全国新型城镇化建设的重要借鉴。2016年，习近平总书记对深入推进新型城镇化建设作出重要指示批示，强调坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，促进中国特色新型城镇化持续健康发展。国务院印发了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》。三部委也做出一系列举措，下发《住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》；《国家发展改革委关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》；《住房城乡建设部关于做好2016年特色小城镇推荐工作的通知》；《国家发展改革委办公厅关于做好2016年少数民族特色小镇与项建设基金项目储备工作的通知》，内容涵盖从打造、培育、建设、政府资金等方面内容，同时针对少数民族地区提出关于做好2016年少数民族特色小镇工作。长期以来，中央给新疆以巨大的财力支持，特别是2000年以来，随着中央政府财力的增强和西部大开发战略的实施，中央政府给新疆的一般性财政补助突破了百亿元大关。新疆维吾尔自治区党委、政府决策部署，为积极稳妥推进南疆特色乡镇建设结合工作实际与自治区住房和城乡建设厅提出《关于积极稳妥推进南疆特色乡镇建设的实施意见》，到2020年，在南疆四地州重点培育100个特色乡镇群落，预期投入在1000个亿以上。与全国一道全面建成小康社会、贫困人口如期脱贫、生态环境保持良好。

（二）国内外特色小镇典型案例

在德国小城镇发展有很多值得借鉴的地方。“小城镇有大产业”，这是世人最羡慕德国的地方。比沃小城原先只是东德人口不到4万的欠发达城镇，之后通过比沃化工园区建设，吸收了大量国际上顶级化工集团和新型企业，其中不乏拜耳、德古萨、林德等国际知名跨国公司，成为德国中部化工三角州乃至欧盟境内的化工重镇。例如比沃小城德国每一个小城镇都是一个产业中心，各有特色支柱经济。在促进产业发展的过程中，德国政府会深入分析当前世界及德国产业发展的趋势和重点，在社会发展模式的确定、产业发展良好的制度和外部支撑环境的营造等方面制定相关政策，从根本上解决产业发展中的诸多问题。还特别注重小城镇产业培育，产业政策重点均以中小城市和小城镇为主，主要包括产业发展重点政策、补贴与税收等财政措施，同时加快基础设施建设，完善小城镇功能，为产业发展搭建了良好的发展平台，很多世界500强企业都在像比沃小城的相对边缘区域。

在国内浙江台州路桥沃尔沃小镇以汽车产业为主导，围绕产业链上下两端延伸，将产业、文化与旅游进行了融合，不仅带动了当地的就业，同时也吸引了很多外地劳动力和技术人才。此外，还有阿里巴巴、京东等这些电商产业巨头创造了一个又一个电商行业的标杆，吸引了大批的高素质人才来此就业，从而又进一步反作用于产业发展，实现当地人民致富和促进经济发展。浙江省发展特色小镇具有明确产业定位，具体体现在产业“特而强”，包括信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融和高端装备制造七大板块，并兼顾茶叶、丝绸、黄酒、中药、青瓷、文房等历史经典产业；同时，小城镇坚持产业、文化、旅游的“三位一体”，和生产、生活、生态“三生融合”发展。

综上所述，特色小城镇建设，一是要科学规划、合理布局，充分发挥小镇的集聚功能；二是政府支持的同时注重公众参与，政府要从政策、资金以及技术等方面给予大量支持的同时，也要注意充分发挥公众的主人翁地位；三是注重基础设施建设和公共服务的完善；四是要培育具有产业支撑的小镇，致力于经济发展。

三、南疆特色小镇建设

根据新疆维吾尔自治区《关于积极稳妥推进南疆特色乡镇建设的实施意见》，到2020年在南疆四地州重点培育100个特色乡镇群落。在特色小城镇建设方面，2016年新疆已有库尔勒市、鄯善县鲁克沁镇、布尔津县冲乎尔镇、五家渠市成为国家新型城镇化综合试点地区。目前，各试点地区立足发展实际，均已制定具有地方特色的试点工作方案要点，在农民工融入城镇、新生中小城市培育、中心城市建设、城市绿色智能发展、产城融合发展、地方文化保护传承、城乡统筹发展等领域开展新型城镇化示范试点建设。

四、南疆特色小城镇调研案例分析

在笔者走访的二十多个已建设完毕或已快竣工的特色小城镇中，深深的感受到党中央、国家、自治区党委和自治区政府的在政策、财力和人力上的实质支持，也侧面体现了对南疆特色小镇建设的重视和关心，但在现阶段的發展过程中还存些许不完善之处和未能解决的困难。

（一）迷失方向的领头羊

2016年初冬本团队调研的第一站为和田地区皮山县木吉镇。引用一位木吉镇干部的话来概括当地产业发展的普遍现状，即“种地就是最大的产业”。这不仅是南疆地区干部的切身工作体会，也是本团队调研时的感受。木吉镇第一产业占主导地位，该镇干部特别强调了本镇的特色产业——木吉土桃种植。经诹访熟知，绿洲经济最为显著的特点是农业与畜牧业共生互补。以木吉镇为例，因镇北有牧场，镇南是传统的农耕区，牧民与农民之间有交换生产资料的需求。然而，第二产业却屈指可数，全镇共有工业企业5家。南疆地区普遍存在的特色经济模式为“巴扎经济”。皮山县各乡镇的巴扎日错落有致，星期二是皮山县木吉镇的巴扎日。上午11时，在当地工作组带领下笔者来到木吉镇镇中心，只见长长的水泥路上设置了很多禁止大货车通行的栏杆，越来越多的电动车、三轮车、马车从四面八方涌过来。“这是皮山县最大的乡村巴扎，巴扎要一直持续到半夜”工作组干部说。当天，周边共有近4万人来赶巴扎，当地政府的参与程度不高。

基于调查，通过统计木吉镇的产业产值与结构分析，绘制下图：

木吉镇在产业发展规划中与其他乡镇相比虽存在一定差异，但其产业发展模式根本一致，即产业发展模式与当地内在动力机制“衔接”不充分。由于当地居民对于产业发展的主体意识缺乏，往往会导致该类城镇产业在规划发展时对当地居民的建设能力和内生力培养意识不够。对于类似城镇发展问题美国学者巴巴拉·索罗门在1976年其出版的《黑人的增能：在受压迫社区中的社会工作》中首次提出“增能（Empowerment）理论”，这值得研究借鉴。近年来，我国学者引入“增能（国内多译为增权）理论”，并进行了本土化的拓展，倡导个人通过一些中介系统，如政府、社区、邻里或其它组织，在自己生活的区域进行民主参与，透过自我实践增强能力，实现个人生存状况的改善和环境的变迁；结合案例增能理论介入有三个层次：个体、群体和社会环境。个体是核心层次，包括居民的价值观、态度和行为；其次是居民所属村落，代表共享的文化和利益；第三个层次是居民所生活的乡镇生态环境。而在南疆，稳定大于一切的大前提下，“中介系统”角色由谁担当，怎么担当，就显得尤为重要了。

（二）即时效益东施效颦

走访色力布亚镇给人的第一印象是交通便利，据传是南疆四大农村集市之一。虽然如此，但是该镇经济还是以农业为主。目前，色力布亚镇利用政府资金建设一个民生产业园区，具有了一定规模的产业基础，但是经调查发现，由于资金、硬件、人才等问题，至今入驻企业仅12家，解决就业约500余人。而部分以手工艺为主的家庭作坊，就业人口也达到了近500人。

围绕色利亚镇周边个别乡镇，鉴于它依靠发展旅游业收到即时效益，不考虑自身产业优势而积极投入发展旅游业。这种产业发展模式即不利于区域性产业链，还不具备长久的竞争实力，反则会导致某一区域产业发展的产能过剩。因此各个城镇在发展其“特色产业”时更应该紧扣其“特色”二字的实质含义，即有效的挖掘其“特色”（即地区自身可转换为产业的优势，如绿洲、兵地、生态、手工艺、农副产品等具有可持续和可循环的产业建设模式）。这种突破同质性、因地制宜发展特色产业的做法，虽在前期发展存在不可借鉴、发展推广缓慢、软件和硬件基础协调难同步、定位于实际情况有偏差等困境，但是对于特色小城镇基于自身优势形成可持续、可循环和可竞争的产业发展模式有着至关重要的作用。

正如《关于开展特色小城镇培育工作的通知》中所指出的，特色小城镇应具备特色鲜明的产业形态，和谐宜居的美丽环境，彰显特色的传统文化，便捷完善的设施服务和充满活力的体制机制五个要素，特色小城镇重在“特色”，打造特色小城镇既可以是原有特色的强化，也可以是新生特色的挖掘，但归根究底必须基于当地资源，走差异化发展之路。

（三）众人挤塌独木桥，创新大道无人行

南疆绝大多数特色小城镇像木吉镇一样农业占经济主导，核桃种植业趋同于特色产业。在走访零散分布于多浪河沿线及部分村庄内时，发现该乡产业类型以建材、肥料等传统加工业为主，目前部分企业已废弃停工。据当地企业人士说：“从长远发展来看，木吉镇工业发展劣势不容乐观，一是工业对土地、环境、水体污染，二是乡镇现有工业竞争悬殊明显，导致整体转型升级的难度较大。”木吉镇现阶段第三产业主要为旅游业，依托果园建设的农家乐。体验发现每天客流量有限，服务水平较低，基本上以传统观光、采摘、乡村旅游为主不具有特色，商业商贸性不明显。

在确定了城镇其“特色产业”之后，特色小城镇产业发展期间应适应社会和周边资源需求积极的转型。由于因地制宜突破同质性特色产业从确立和开展具有一定难度，使得部分特色小城镇在后期特色产业转型中存在惰性。其原因有基于设备购置和升级的硬件层面，也有人员培训和阶段性收益消减软件层面。彼此之间的惰性促使产业链迟迟建立不起来，就如下图中理念产业结构图所示，自己的“环”都不成形怎么构成“链”。著名经济学家缪尔达尔在其《循环累积因果理论》中就提到：“当城市发展到一定的水平时，决定城市增长的不再是本地的资源禀赋，而是城市本身集聚资本、劳动力等生产要素等。”这也正是空间集聚理论（Neary，2001）所明确强调的：“当城镇的人口、产业和各种经济活动在空间上的集聚达到一定临界度时，就能产生集聚经济效应。”简而言之，即城镇发展在基于当地特色产业定位同时，要时时的进行重新定位和转型，短时间内随会产生数据上的收益等层面下滑，但后期会产生更大的经济效益。

要找准特色小城镇产业发展的要点，必须考虑两种定位法。一种是特色小镇自身禀赋特色优势定位法，这是产业指向的特色小镇定位的基础与前提。也就是说特色小镇为培育发展产业而进行的定位，必须是建立在特色小镇自身的资源禀赋之上的，这种资源既包括自然资源，也包括人文资源。离开特色小镇自身资源禀赋而实施的定位，没有根基，难以牢固。

第二种就是基于社会需求，市场需求以及特色小镇自身发展需求定位法，这是产业指向的特色小镇定位的延伸与拓展。随着各类需求特别是人的需求的不断丰富多样，特色小镇本身也在不断发展提升。这必然会对产业的更新换代发展提出要求，决定了单纯依靠自身资源禀赋而生长的产业是绝对满足不了这一发展的要求。

（四）各家自扫门前雪的特色产业发展

色力布亚镇有“南疆第一镇”的美誉，“巴扎经济”最具特色。但是经笔者观察，目前小镇巴扎市场的经营形式仍以露天为市、沿街为场，摆地摊为主，规模较小、卫生水平不高；当地商人说：“我们就在本地现买现卖，成本不高。”笔者自己购买了一些日用品，发现几乎都不是本地产品。

色力布亚镇虽然在“特色”产业建设别有新意，但是从整体区域未来发展布局来看，其产业无法和周边正在建设的特色小城的产业向结合形成产业链。德国地理学家克里斯塔勒的中心地理论（Central Place Theory）中指出过，以区域视角构建城镇产业链的逻辑。即一个地区要想取得广泛的经济增长，就必须建立起一个一体化的城镇体系。这个体系应该由具有不同规模及功能的城市、镇及乡村所组成。城镇的发展必须与周边大城市及乡村的发展相协调，形成统一的大都市区网络体系，以充分发挥小城镇 “路由器”的作用。不得不提的是法国经济学家弗朗索瓦？佩鲁（Francois Perroux）早在1955年就注意到此问题，并提出增长极理论，他认为“增长并非同时出现在所有地方，它以不同的强度首先出现于一些增长点或增长极上，然后通过不同的渠道向外扩散，并对整个经济产生不同的终极影响。”

五、南疆特色小城镇建设中的体会和思考

南疆的特色城镇在产业建设上，即不具备像德国等发达国家的产业转移优势（即已有成熟的品牌特色产业在地理空间上进行转移），也不具備浙江沿海地区产业重塑优势（即重新从头发展新型产业）。因此在特色产业的定位、开展和开发阶段既要考虑自身条件，也应该注意产业发展在产业链和区域性发展的位置和作用。当然合理的区域性统筹规划发展在南疆特色城镇的建设中可能成为有别于国外和沿海地区的发展优势。现阶段的建设虽借鉴的国内外案例颇多，其中南疆自身的特色产业发展到产业链形成等关键环节的顺利完成，其先决条件和基础就是前文最初谈到的中介引导。

随着党的十大八顺利召开，作为“丝绸之路经济带核心区”新疆及其特色小城镇建设也迎来更多新机遇，南疆特色小镇发挥辐射带动作用，进而加快南疆地区的整体发展，但是“走出去”的前提是“站得稳”、“迈得开”。

（一）思考：南疆特色小城镇建设犹如新疆社会主义“道路”建设

在党和国家的关心和支持下，南疆的特色小镇已取得了前所未有的突破和成就。但由于特色小镇的建设仍处于起步和发展阶段，所以在发展中难免还存在一些不完善的地方。基于之前的分析和研究，倘若把南疆特色小城镇建设比作新疆社会主义“道路”建设，那么每一个部门的单位都在其中担任了不同的角色。地方政府好比是这个“道路”上的交警，他不仅要严格执行和监督交通法规，还得对“道路”上各乡镇产业发展“高峰期”进行疏导和反馈。而各个乡镇在这里扮演着各种交通工具的角色，根据自身情况选择相应的道路，但是很明显目前第一产业这条道明显有点拥堵，但也有部分乡镇不考虑自身的机动车型冲进了第三产业“道路”，由此可以看出各个产业就是不同的道路。那么自治区政府基于国家政策扮演着一双“看不见的手”的角色，它没法直接参与其中，但是通过道路建设的规划和交通规则的制定，来确保南疆特色小镇建设的社会主义道路畅通无阻。其具体结构关系如图7：

（二）体会：路漫漫其修远兮，吾将上下而求索

历时将近两年的时间，笔者亲眼目睹亲身经历了南疆地区作为祖国边疆地区在短时间内的发展面貌。之前被大家普遍认为贫穷的南疆，如今还是贫穷。有别于过去的是，如今贫穷是在全面解决了物质层面的温饱、医疗等层面后而积极转型意识到文化贫穷、意识贫穷。现阶段特色小城镇建设还存在人才引进、硬件升级和人口流动不畅等困难需要突破，但是从国家对于边疆地区特别是南疆的投入和关注来看，这些困难的解决仅仅是时间上的问题。兴许笔者的分析研究可能在现阶段起到即时性的作用，但是从长远宏观角度来看，要想实现国家对于南疆乃至整个边疆建设蓝图，需要每个阶层和每一位学者及领导人的参与和努力。通过此次的研究真正认识了国家对于发展边疆情怀和意图，这种情怀使笔者更加振奋的想要积极投身于国家的边疆建设当中。

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