特色小镇与就地城镇化：契合机制与深化路径

张倩

摘要：建制镇类特色小镇培育建设以来，就地城镇化的优势和效果已逐步凸显，成为缩小城乡差距、加快新型城镇化建设的一个新抓手。特色小镇有一定的产业支撑，能够促进农村生产结构的转型升级。特色小镇是一个产业、文化、旅游、社区的有机复合体，可以促进农村生活方式的转变。特色小镇注重历史人文内涵的挖掘，有利于农村文化的传承创新。为更好地发挥特色小镇在就地城镇化方面的优势，在规划引导上要将特色小镇规划与村庄规划有机结合，要为农民拓展创新创业空间，要将乡村文化植入小镇风貌建设的各个方面。

从住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部（以下简称三部委）组织的国家级特色小镇，到各省市打造的形形色色的特色小镇，特色小镇已成为当下中国社会的热词。在文章开始之前，我们首先要区分两种类型的特色小镇。第一种是浙江模式的特色小镇，由浙江省在2015年4月提出。浙江省在《关于加快特色小镇规划建设的指导建议》中明确指出，特色小镇不是行政区划单元或产业园区，而是相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游特色和一定社区功能的发展空间平台。第二种就是由三部委所倡导的建制镇模式、有行政区划属性的特色小镇。在《国家三部委下发关于开展特色小镇培育工作的通知》中，明确规定特色小镇原则上为建制镇（县城关镇除外），优先选择全国重点镇。本文研究特色小镇在就地城镇化方面的优势、机制与深化路径时都是基于第二种模式的特色小镇。

就地城镇化是一种具有鲜明中国特色的城镇化类型。伴随着中国快速的城市化进程，人口大规模大空间流动迁徙所形成的城镇化发展模式引发了多方面的问题，如城市基础设施和公共服务压力大、城镇化成本较高、农村空心化等。20世纪80年代以来，乡镇企业得到迅猛发展，在农村地区，特别是东南沿海省份，工业与农业并存，现代工业的发展也带动了传统农业向现代农业经营模式的转型，很多农村地区实现了就地城镇化。在大力推进城乡一体化的大背景下，特别是2014年国家新型城镇化规划的出台，国家政策性地对特大城市和大城市进行规模控制，重点支持中小城市和小城镇的城市化。在大城市和特大城市城镇化动力不足的现状下，中国城镇化的方向正在向就地城镇化转变。

相比于异地城镇化，就地城镇化有利于城乡一体化和城乡统筹发展，避免农村因大量劳动力外流制约农村的发展建设。同时，就地城镇化更加符合农村居民安土重迁的乡土情结，更加契合新型城镇化以人为核心的城镇化的理念。随着中国经济社会的转型与发展，就地城镇化越来越成为中国多元城镇化类型中重要的一种。特色小镇培育建设以来，就地城镇化的优势和效果已逐步凸显，成为缩小城乡差距、新型城镇化的一个新抓手。本文主要关注的是特色小镇在哪些方面契合了就地城镇化以及在特色小镇建设过程中如何更好地深化新型城镇化。

一、文献综述

（一）就地城镇化理论的产生与发展

自20世纪80年代以来，与以大中城市为核心的传统城镇化方式不同，在我国乡村地区出现了不通过大规模人口的空间转移和重组而实现乡村地区向城镇或准城镇类型转化的现象，朱宇将其称为“就地城镇化（In-Situ Urbanization）”。这一现象被国际著名城市和区域规划学家约翰·弗里德曼（John Friedmann）认为是中国改革开放以来最不寻常的转变过程之一，在我国沿海经济较发达地区尤其普遍。这些地区乡镇企业发展活跃，城镇式服务设施和生活方式逐渐流行，在发展乡村工业的同时，农业活动也一并存在。在苏南模式、珠江模式、晉江模式、温州模式等中，上述现象均有着突出表现。

首先，从改革开放初期对“离土不离乡，进厂不进城”现象的研究开始，国内外学者们已从不同角度间接地对这一城镇化过程进行了大量研究。就理论溯源而言，就地城镇化可以追溯到小城镇理论。费孝通在20世纪80年代指出，小城镇是城市和农村之间的过渡带，可以拦阻和蓄积流动人口，是防止人口过度向大城市集中的“蓄水池”。从费孝通对苏南模式的研究开始，许多学者对主要发生于乡村地域，以乡镇企业为主体的苏南、珠三角、晋江、温州等区域的发展模式予以了高度关注并进行了大量的深入考察，揭示了这些以乡村为基础的区域发展模式的发展历程和主要特征。这些研究在一定程度上揭示了在上述模式下乡村人口在城镇化进程中产业转变超前、空间转移滞后的特征，并使乡村城镇化研究成为中国改革开放以来城镇化研究中最为活跃的领域之一。这种模式往往在沿海大都市周围地区最为发达，并由此导致相关研究在两个互为关联领域的加强。这两个领域，一是对大都市区周围或之间，“与传统的城乡二元景观截然不同、城乡职能与景观混杂交错的新型地域或景观类型”的研究;[1]二是以沿海城镇密集地区空间集聚扩散为背景，对这些地区乡村城镇化及其与都市区、都市连绵区联系的考察。[2]当下中国就地城镇化主要有三种典型模式：大城市近郊乡村的城镇化，地方精英带动的村庄城镇化，外部资源注入的乡村城镇化。[3]

其次，包括上述工作在内的许多研究对这种发展模式的形成原因进行了探讨，并主要从国家和地方政策、资金来源、社区政府的作用以及农民主体行为等方面，探讨了这种发展模式的动力机制，在此基础上提出了“自下而上的城镇化”等理论或范式。[4]动力因素包括产业培育和就业结构的转变、土地的资本化、地方精英的资源整合作用、交通机动化的影响以及农民返乡意愿等。在这种动力机制及其研究中，国家在土地、户籍、产业等方面的政策和制度因素占据了重要地位。

最后，许多学者对这种以乡村为基础的发展模式的积极效应和存在问题进行了研究，认为它对我国农村剩余劳动力的转移以至整个国家的经济发展作出了巨大贡献，并在避免许多发展中国家所出现的假城市化和大城市病等问题上发挥了重要作用。[5]然而，许多研究也指出了这种模式的局限和弊病。乡镇企业布局分散所导致的集聚效应缺乏、资源浪费和环境污染严重等问题即是上述局限和弊病的突出体现。[6]

（二）特色小镇的研究现状

2016年初，国务院下发了《关于深入推进新型城镇化建设若干意见》，提出加快特色小镇发展，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。特色小镇这一新的区域经济社会发展模式也吸引了学术界和政府部门的极大兴趣，相关的调查研究和学术探讨纷至沓来。

国内研究方面，2016年第3期《小城镇建设》出版了“浙江特色小镇专刊”，刊有浙江特色小镇最权威的领导讲话、专家解读、案例分析，从产生背景、创建制、规划编制、支撑体系、对小城镇的借鉴、各小镇的特点等多角度进行深入剖析。2016年第3期《浙江社会科学》专门开设了“浙江特色小镇研究专栏”，对特色小镇的理论基础、特色、产业、空间、政府的职能定位等方面进行了学术上的探讨。卫龙宝、史新杰认为，特色小镇的建设，要一统多动、上下互通，合理布局、有序推进，多重标准、科学评价，政策优化、保驾护航，浙江经验、全国推广。[7]盛世豪、张伟明认为，特色小镇建设的基础在于构筑良好的“产业生态位”，特色小镇建设要注重创建和保持一流的生态环境，充分体现绿色发展理念。[8]王小章认为，特色小镇的“特色”必须建立在既有的条件基础和历史传统之上;必须围绕“让居民生活得更好”这个基本目标而展开，坚持“以人为本”;必须尊重社群意愿，强调居民参与。[9]张蔚文从政府的定位是否准确、政府的角色是否到位、政府还需要在哪些“地方”补位等方面介绍了政府在创建特色小镇过程中需要扮演的角色。[10]

从国际视角来看，关于城镇发展与建设的经验主要集中在以下几种模式：Desakota理论模式（McGee，1991）、城乡一体化模式（Mike Douglass，1991）、城市化三维发展模型（Toppeta，2010）、智慧城市模式（Giffingeretal，2007）等。而近些年，小城镇模式（Bajracharya，1995）受到重视，并逐渐演化为以某一产业为基础的“特色小镇”模式。无论是美国还是欧洲发达国家，都非常注重通过产业引领来实现小镇的发展。

就地城镇化这一现象出现至今已有30多年，但从相关文献中可以看出大部分研究还是对于这一现象进行静态考察，缺乏对就地城镇化的演变趋势和发展规律的研究。就地城镇化并不是乡村人口在乡村区域内的流动，并不排除乡村人口在城乡一定空间范围内的调整，就地城镇化的发展与小城镇、各类开发区、工业园、乡村新型社区建设等密切相关。本文研究的重点就是特色小镇如何顺应就地城镇化的动态演变规律以及如何深化推进。揭示特色小镇建设在就地城镇化方面的重要性，对于我国的城乡发展具有重要意义。

二、特色小镇与就地城镇化的契合机制

（一）特色小镇的特色产业促进农村生产结构转型

就地城镇化首先面对的是乡村地区生产方式的转变。任何一个国家或地区的城镇化进程都伴随着产业发展，城镇化的发展离不开产业的支撑，这是世界城市化的发展历史所证明的。只有当产业发展到一定的程度，产业发展水平与城镇化水平相适应，城镇化才能健康发展。空谈城镇化，没有产业支撑的城镇化，是只有形式没有内容的城镇化，也不会长久下去。因此，产业发展是城镇化的支撑和立足点。对于就地城镇化而言，与异地城镇化不同的是，由于其处于乡村地区，不仅要有一定的工业产业，还必须兼顾农业的发展，这是城乡一体化的必然要求。农业现代化不仅是改变农村面貌的根本出路，也是保障经济持续稳定发展和推进就地城镇化持续发展的重要条件。没有农业的现代化，就不可能有高质量的就地城镇化。

在《国家三部委下发关于开展特色小镇培育工作的通知》中，明确规定特色小镇必须有精确的产业定位。每一个特色小镇要选择特色鲜明、有一定发展基础和发展前景的传统产业、现代农业、战略新兴产业等。通过特色小镇这个平台，产业要向“特、精、强”发展，传统产业要达到较好的升级改造效果，新兴产业要快速成长起来。此外，还要充分利用“互联网+”、大数据等新媒体手段，推动产业链的延伸和升级。小镇要为产业的发展创造良好的政策环境和生态环境，使产业、投资、人才、服务等要素高度聚集。通过特色小镇的产业发展，周边农村剩余劳动力的就业市场扩大，就业能力增强，居民收入明显提高。特色小镇特色产业的发展，可以实现农村地区生产方式的转型，为就地城镇化提供经济支撑。尤其是在农业类特色小镇，农业现代化带动了整个农村地区的转型。山东乳山的“滨海养生小镇”，围绕新城高端服务业、健康养老、休闲旅游等功能定位，实施精准招商引资，通过PPP模式，引进总投资90亿元兴建新城健康产业园，产业园建成后成为集医疗、养老、康复、培训和科研为一体的医疗养老综合产业园区。总投资80亿元的中韩自贸区经贸交流中心项目已与中建集团正式签约，项目包括会议中心、展览中心、國际商务酒店、国际人居博览园区、商业街、音乐厅等。同时，康养之都、逍遥古镇等一批集“休闲、度假、养生”为一体的新型生活方式项目也陆续开工建设，为镇域小城镇发展奠定了坚实的休闲养生产业基础。同时，充分利用自然资源优势，积极打造城郊休闲健康采摘业，对镇域内1 000余亩草莓、无花果和葡萄产业进行整合，形成了集葡萄、无花果、草莓休闲采摘和垂钓观光于一体的生态采摘园。2015年，全镇休闲采摘累计接待游客30多万人次，直接带动村集体和农民增收2 000多万元。

（二）特色小镇的生态功能和社区建设促进农村生活方式转变

产业集聚必然会带来人口的聚集，同时农民对城市生活方式的追求，也进一步加快了农民生活方式的转变，促进了农民向城镇和社区的转移。就地城镇化并非是要处处向城市看齐，也不是追求土地、户籍的城镇化，而是要实现农村生活方式的转变，就是要让农村居民融入现代文明体系，将现代文明融入到生活方式中，形成新的生活方式和生活理念，主要包括三个方面的内容。首先是新型社区的建设。要尊重农民的意愿，允许农民自主地推进城镇化，推进就地居住的社区化。新型社区要在规划引导下集中建设农村居民点，形成基础设施和公共设施较完善、管理民主科学化的农村新型聚落形态。其次是基础设施建设和公共服务的建设。要重点完善农村的就业指导、医疗保障、养老保险、教育等基本公共服务，实现农村与城镇相同或接近的社会发展水平。最后是生态环境的建设。加强农村生态环境的整治，提升居民生活品质，形成和谐宜居的生活环境。

特色小镇是“产、城、人、文”深度融合的发展载体，是融合产业、文化、旅游、社区服务等功能的重要发展平台，是“宜创、宜业、宜居、宜游”的新型发展空间。特色小镇要致力于打造和谐宜居的美丽环境，提倡舒适美观的街坊式布局，居住区开放融合。小镇的空间布局要与周边自然环境相协调，路网建设合理，建筑高度和密度适宜。三部委明确规定，特色小镇要完善基础设施建设，全面收集并达标排放生活污水，实现垃圾无害化处理，为居民提供安全饮用水。此外，要完善公共服务设施，让教育、医疗、文化、商业等服务覆盖农村地区。乳山市泊于镇，倾力规划打造以滨海休闲为主线，以健康养生为特色，融产业、旅游、社区、人文功能于一体的滨海养生小镇。总投资20亿元的规划占地面积1.65万亩的石家河公园工程，涉及6个村的土地房屋、养殖池和沿海防护林。小镇建设以来，先后投入2 000多万元对辖区内的村进行环境综合整治，已有14个村近5 000户村民搬进新居。例如每年投入200多万元，通过政府购买服务模式，建立起垃圾收集、清运无害化处理体系，完善户保洁-村收集-镇清运-区处理城乡一体生活垃圾无害化处理运行机制，城乡环卫一体化水平显著提高。泊于镇抓住特色小镇建设的契机，镇域内的产业结构不断优化，生态环境逐步改善，基础设施日臻完善，体制机制充满活力。

（三）特色小镇的历史人文和内涵挖掘促进农村文化传承创新

在中国快速城市化进程中，由于完整系统的乡村文化支持和配套政策尚未完善，乡村地区的传统文化没有得到传承和创新。一些乡村地区照搬城市社区模式建设新农村，用城市风格和元素盲目替代传统民居，导致乡土特色和民俗文化流失严重。在国家大力提倡“以人为本”新型城镇化道路的背景下，文化的保护和传承势必是城镇化的重要内容。在就地城镇化进程中，如果丧失了中国的传统文化，失落了“乡愁”，就不可能实现真正意义上的人、自然、社会和谐共生的新型城镇化。

特色小镇建设标准中，彰显特色的传统文化是重要的一方面。在小镇经济社会发展的同时，传统文化要充分挖掘、整理、记录，历史文化遗存得到良好的保护和利用，非物质文化遗产得到传承。结合各自的特色产业、区位特点、现有资源等，特色小镇将文化基因植入产业发展的全过程，潜心挖掘历史文化内涵，注重文化保护传承，形成“人无我有”的独特文化标识，与特色产业融合发展。作为民乐之乡，泊于镇一方面积极挖掘发扬民乐文化内涵，以文化人、以文育人;另一方面，结合新城建设赋予新的内涵，实现传统文化与新城建设现代文化的有机结合。组织成立了民乐活动工作小组，深入全镇33个村挖掘发动民乐艺人，成立了一支近百人的民乐队伍，精心编排优秀曲目，每逢泊于大集、重大文艺活动和重要节日进行集中演出，送戏进村、进企业、进校园，用民乐展现泊于镇的新面貌、新变化，营造积极向上、好客包容的文化氛围。实施传统文化进农村活动，抓好“四德工程”建设。在农村建设传统文化长廊，设立儒学讲堂，设立“善行义举”四德榜，对全镇涌现出的先进典型进行宣传和表扬，以传统文化改善村风民风。

三、特色小镇建设中就地城镇化的深化路径

（一）将特色小镇规划与村庄规划相结合

规划是一个地区经济社会发展的战略性指导，为地区发展提供目标和制度性依据。作为新型城镇化的新抓手，特色小镇在编制规划时，要统筹考虑人口分布、生产力布局、国土空间利用、村庄改造和生态环境保护，确定好规划面积，编制产业、文化、旅游“三位一体”，生产、生活、生态“三生融合”的建设规划，将村庄规划作为特色小镇规划的一部分，整体推进特色小镇的城镇化进程。除此之外，还要制订量化可行的工作计划，将投资计划、建设项目等落实到数字和效益上，每季度、每年度对项目和投资落实情况等进行总结，确保小镇规划可落地。村庄规划要涉及到农村经济社会的各个方面，包括土地利用规划、社区建设规划等，尽量详细地将农村土地流转与促进小镇产业发展、解决农民就业、土地补偿等方面结合起来，让农民过上真正现代文明的生活。

（二）拓展农民创新创业空间

特色小镇是推行新型城镇化、破解城乡二元结构的着力点。打造建制镇类特色小镇，不仅有利于整个区域产业结构的完善，而且可以就近解决农村剩余劳动力，真正实现产城融合。基于城镇化的功能，特色小镇不仅要通过产业发展创造就业机会，还要拓展农民的就业空间。成为农民创新创业的有效平台。特色小镇本身就是推进大众创业、万众创新的重要载体。特色小镇大多离大城市相对较远，是通过打造产业、投资、创新、人才、服务等要素高度整合的众创生态系统，要提高对高层次人才的吸引力，为以高校毕业生、大企业高管、科技人员、留学归国创业者为主的“新四军”以及其他年轻创业者提供一个产业、文化、旅游和社区功能叠加，宜居、宜业、宜游的创新创业新空间。在创新创业方面，特色小镇建设中要对农民群体给予特殊的关注。

首先，小镇要积极营造农民创业创新政策环境，加强政策落实。政府可以通过政策引导吸引投资机构、金融机构等其他社会资金为农民创新创业提供资金支持。政府也可以根据相应的标准和条件选取一批政策落实好、创业创新氛围浓厚、成功率较高的小镇作为示范点，开展农民创新创业示范点活动，并总结经验做法，积极宣传推广。其次，要对创新创业农民进行职业技能培训，从新兴职业农民、大学生村官、技术能手当中培养一批农民创新创业带头人。充分发挥农村青年这一群体在创新创业方面的优势，利用小镇资源开发创业项目。最后，要健全农民创新创业服务体系。小镇要积极与大专院校、行业协会等组织对接，定期为农民提供技术推广、市场营销、政策、资金等专业化服务。可以通过举办丰富多彩的小镇创新创业大赛、创新创业论坛等活动增强创业氛围，形成良好的创新创业环境。

（三）将文化植入小镇建设

乡村类特色小镇的建设要区别于其他类的特色小镇，特别应注意其空间形态的构建。特色小镇要具有一定的产业基础，同时要注重对地域文化的挖掘与传承，要将文化元素融合到小镇风貌建设的各个方面，而不是单纯地复制城市建筑。要充分考虑城镇建设与乡村生态环境、乡村特色文化的有機结合。每一个有历史的乡村，都有其独特的文化魅力。将环境资源作为打造特色小镇的重要基础，从小镇空间形态的塑造入手，将乡村文化与乡村记忆植入到乡村的成长中，是特色小镇建设的精神指向。有文化内涵的特色小镇，在依托产业发展带动经济发展的同时，也会留得住乡愁，守得了乡村记忆。

说明：本文系山东省社会科学规划项目“新旧动能转换背景下山东特色小镇功能融合研究”（17DSHJ03）的阶段性成果和山东社会科学院课题“新型城镇化背景下山东省传统经典产业特色小镇建设研究”的最终成果。

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责任编辑：许 丹