城市交通供给侧结构性改革研究

李玲玲

摘要：城市公共交通是基本公共服务的重要组成部分，是满足市民基本出行需求的重要保障。城市的交通拥堵问题已经成为制约城市发展的瓶颈。当前形势下，缓解交通拥堵、改善城市出行环境，推进交通供给侧结构性改革势在必行。以哈尔滨市的公共交通为例，城市传统布局的限制、公共交通精品服务欠缺、私家车保有量上升及新手司机增多等因素导致的交通拥堵问题，可以类推我国各大城市存在的交通共性问题，从而提出有针对性的对策。建议通过优化交通布局、发展公共交通、推进交通领域市场化改革等措施，助推交通供给侧结构性改革取得良好效果，满足群众多元化的出行需求。

2015年11月10日召开的中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记强调，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。2016年中央经济工作会议指出，2017年及今后一个时期，要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革。推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是新形势下国家宏观调控重点由需求侧向供给侧的重大转变，也是交通运输转型升级、提质增效的必由之路，对未来我国交通运输发展提出了新的更高要求，也提供了新的机遇和动力，对解决交通拥堵问题，提升交通供给质量和效率具有重要意义。

一、哈尔滨市的交通供需现状

（一）常规公交和轨道交通仍是出行主要方式，刚性需求增长强劲

2012年，哈尔滨市已成为国家级“公交都市”首批创建城市，并逐步建立了以“轨道交通和依托公交专用道的公交线路为骨架、常规公交为主体，出租、轮渡为补充、慢行交通为延伸”的多模式、一体化都市公交系统。近几年，随着哈尔滨的经济发展和市民生活水平的提升，市民对交通的需求呈现快速增长趋势，尤其是对常规公交的需求和轨道交通的需求。一方面表现为出现量的绝对增长，另一方面表现为出行构成的变化，主要为上下班时间之外的出行需求呈现增长态势，如参加娱乐健身活动、朋友聚会、洽谈业务、外出购物等。伴随出行构成多样化的发展趋势，居民出行个性需求不断增加，城市居民上下班花费时间也在延长，主要源于上下班的出行高峰和小汽车的出行增长。

（二）小汽车出行需求未能被抑制，汽车“实际”保有量增加

近年来，哈尔滨市的家用小汽车保有量呈快速增长态势，这在一定程度上方便了居民的出行需求，却给城市交通带来了巨大压力，加剧了交通拥堵问题，“停车难”也成为城市管理的难题。据统计，2016年，哈尔滨市机动车保有量已经攀升至150万台新高，车辆总数的大幅增加意味着对道路通行压力的进一步增大。目前，哈尔滨市机动车登记总数已达到150.7万台，其中市区为117万余台，这两个数字与2010年的51.5万余台、33.9万台相比较，分别翻了近3倍和3.5倍。如将长期滞留的、短期过境的以及军警特等其他车辆计算在内，哈尔滨市市区路面每日保守估计约有130余万台车在行驶，相当于6年前4倍的总体车流通行压力。另据统计，市区2016年新增登记机动车19万余台，与2015年相比增长近两成，其中私家车占绝大多数，达18万余台，占增长总数的94.7%。同时，除机动车保有量的不断激增外，时段周期、重点区域、恶劣天气、突发情况、人为致堵等其他五因素与其不同程度组合叠加，也成为每年冬季通行压力进一步增大的主要原因。

（三）出租车总量和供给效率无法满足市民的出行需求

2016年上半年，根据滴滴发布的《2016年上半年中国城市交通出行报告》，全国打车最难的城市排行前四名分别是贵阳、莆田、呼和浩特、哈尔滨，哈尔滨排列第四名。2012年，哈尔滨市有出租车近1.5万辆，日客运量约60万人次，承载了哈尔滨市30%的交通运力，基本满足了市民的出行需求。但哈尔滨市气候寒冷，每到冬季打车难问题凸显。截至2015年，哈尔滨市共有出租汽车16 572辆，哈尔滨市常驻人口961.4万，万人拥有量为17.24辆，低于规定的“大城市万人拥有量不宜少于20辆”的标准。可以看出，哈尔滨市出租车的数量和市民出行需求并不匹配，出租车行业的服务和市民不断增长的多样化、多层次、个性化的出行需求之间的矛盾非常突出。

（四）网约车的兴起一定程度上缓解了“打车难”问题

如今网约车正式成为城市交通工具的重要组成部分，可以在冬季和早晚高峰给市民提供更便捷的出行方式。國务院出台《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，网约车终于取得了合法身份，滴滴、易到、神州、优步等打车平台有了合法地位。据统计，从2015年1月至2016年6月一年半的时间里，滴滴专快车在哈尔滨约有10万名司机，总服务达1 100万人次。根据滴滴大数据，可以看出哈尔滨市民的出行特征。数据显示，哈尔滨市民每天出行有3个高峰，分别是7时～8时、17时～18时、21时～22时。由此看出哈尔滨人比较热衷夜生活。另外，工作日晚高峰，即17时至18时期间的平均车速最低，时速只有19.1km/小时。2016年12月，经过一个多月的试运营，哈尔滨市自己的网约车打车平台“锐达快车”APP正式上线，作为一款免费的打车软件，其为市民提供了网络叫车和预约专车等出行服务，为市民提供了便捷高效的乘车服务。

二、哈尔滨市交通存在的问题

交通运输事关国计民生，是重要的基础性、先导性、服务性行业，是连接生产和消费、提升供需匹配效率的基础环节。在新常态下，交通运输还存在结构性问题，突出表现为有效供给不足。

（一）城市传统布局带来了交通供给侧的巨大压力

从沿江单边发展到双岸布局，哈尔滨市不断加快中心城区和新型城镇化步伐，朝着“一江居中，两岸繁荣”的发展目标迈进。随着哈尔滨市城市布局的调整及新区建设的不断完善，中心区域人口逐步向外搬迁，这将有力地缓解城市中心区域的交通拥堵问题。但是由于中心城区仍是办公、商场、娱乐场所聚集地，在上下班高峰时间交通拥堵问题依然十分突出。

（二）公共交通精品服务的欠缺造成使用率的低下

在未来城市社会经济持续发展的情况下，人们对交通出行升级和差异化的内生性压力还将持续加大。市民对公共交通出行个性化、准时化、快捷化的要求不断升级，而哈尔滨市当前公共交通精细化服务的欠缺。使得公共交通的吸引力降低，市民在网约车、私家车、公共交通出行之间往往会选择前两项，这就影响了哈尔滨市公共交通出行分担率的提升。

（三）汽车保有量的快速增长带来交通路面出行压力

汽车保有量的增加是导致城市交通拥堵的重要原因。由于小汽车使用的便利，很多家庭出行时选择私家车作为交通工具，这就导致了路面通行压力的增大。而汽车保有量的增长必然带来停车需求的增大，哈尔滨市部分重点区域公共建筑配建停车泊位无法满足公众停车需求，停车难又进一步造成部分区域交通阻塞，成为城市治理的难题。

（四）新手司机的增多增加了对道路资源的需求

根据哈尔滨市交通管理局驾管处统计，哈尔滨市每年考取驾照的人约有20万，其中60岁至70岁的老人占6%～7%，即每年20万考取驾照的新手司机中，约有1.4万名60～70岁的老年人。这些新手司机中女性增幅最为明显，近年来呈现成倍增长态势。大学生驾驶员也是增加较快的群体。这些新手司机驾驶经验不足，违规占道、抢道、停车等交通不文明现象时有发生，这些因素导致哈尔滨市道路交通出行压力进一步增大。

三、哈尔滨市交通供给侧结构性改革

（一）交通供给侧结构性改革是时代所需

城市的交通拥堵问题已经成为制约城市发展的瓶颈，影响城市整体发展水平。城市公共交通是基本公共服务的重要组成部分，是满足市民基本出行需求的重要保障，是体现城市出行环境的缩影。当前形势下，缓解交通拥堵、改善城市出行环境、加强公共交通基础设施建设、提升交通运输服务品质、加强“最后一公里”服务，推进交通供给侧结构性改革势在必行。可以说，交通运输的结构性问题，仅靠刺激需求还不行，必须大力推进供给侧结构性改革，主动响应新的出行模式和生产流通方式，着力提升交通运输供给的质量和效率。

1.激发市场活力和社会创造力，增进支撑引领作用

交通供给的质量和效率与经济供给侧紧密相连。面对2020年全面建成小康社会的宏伟目标，交通运输业仍要继续发挥有效投资对冲经济下行压力的关键作用。加强交通领域供给侧结构性改革可以改善交通产品和服务的供给，进一步激发交通市场的活力和社会创造力。供给侧结构性改革的关键是放松管制、释放活力、让市场发挥更大作用，降低制度性交易成本，提高供给质量和效率，提高投资有效性，形成更加安全、快捷、高效、绿色的交通供给服务，支撑经济发展，在经济社会各领域发挥先行作用。

2.满足群众多元化出行需求，增进民生福祉

随着社会经济的发展，传统消费提质升级、新兴消费蓬勃兴起的新局面逐渐形成，市民对出行“零距离”换乘和“门到门”服务等要求越来越高，市民跨区域、跨方式出行日益增多，市民出行需求呈现多元化和个性化趋势。加快交通供给侧结构性改革，通过改善交通供给环境增强供给动力、提升供给效率、优化供给结构，建立以公共交通为主的现代城市综合交通服务体系，可以提升市民出行的便捷性、舒适性和可选择性，缓解城市交通拥堵，增强民生出行保障，增进人民福祉。

3.补齐交通基础设施短板，优化城乡区域发展结构

加强交通供给侧结构性改革，建设现代综合交通运输体系，其前提和基础是畅通的交通基础设施网络。交通基础设施投资是拉动内需的重点领域，运输服务效率直接影响经济运行成本。借助供给侧结构性改革的机遇，积极助推全市区域、城乡交通基础设施平衡供给结构形成，加快城乡一体交通公共服务均等化建设，改变城乡二元交通服务体系的弊端，增强城乡、区域的协调发展，引导交通服务向着高品质、一体化、便捷化、定制化方向发展，提升城市整体交通运行效率。

4.推进简政放权，加快政府职能转变

交通供给侧结构性改革归根结底是市场经济健康发展的迫切需要，这就需要处理好政府和市场的关系。一方面要充分发挥市场在交通资源配置中的重要作用，另一方面要更好地发挥政府的作用，政府要推进简政放权，加快职能转变，在推进政府简政放权过程中逐步放开交通领域竞争性环节的价格，通过加强供给结构对需求变化的适应性和灵活性来降低交通成本，减少交通运输费用，贯彻经济社会领域“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，推动交通适应和引领经济发展新常态，实现由低水平供需平衡向高水平供需平衡的转变。

（二）推进交通供给侧结构性改革的重要依据

经过多年发展，哈尔滨市交通运输基础设施建设不断完善，交通运输供给总量问题正在逐步缓解，但仍然面临着交通基础设施有效供给不足、运输服务供给质量效率不高、交通治理能力不强等突出问题。推进供给侧结构性改革，引导交通朝着高质量、高效率、更公平、更可持续的方向发展，是当前和今后一个时期哈尔滨市交通运输工作的主线。哈尔滨市交通问题的供给侧改革应该坚持以下几个理论原则：

1.解放和发展生产力是供给侧结构性改革的根本目的

“供给侧改革”理论是相对以往关注的“需求侧改革”理论而提出的新理念、新思路，是在经济发展进入新常态以来，针对原来需求侧改革的思路不能产生预期效果的基础上提出来的。旨在转变过去通过扩大需求来提升动力的做法，要将今后的工作重心转移到通过提高供给的质量和效率来提升动力，进而推动经济结构改革，促进经济转型升级，实现劳动力、土地、资本和创新等全要素的优化配置，从供给、生产端入手，来解放和发展生产力，并最终促进经济发展。

2.满足人民出行需求是供给侧结构性改革的最高原则

交通运输作为服务民生的重要领域，在改善市民出行品质上发挥着重要作用。我国经济发展进入新常态以来，人民群众的交通需求也日益多样化、个性化，哈尔滨市的交通供给侧结构性改革也必须以服务民生为根本，不斷满足人民群众日益增长的交通个性化出行需要，逐步提升服务品质。

3.转变政府职能、明确政府定位是供给侧结构性改革的重要内容

在新的市场经济形势下，推进交通供给侧结构性改革的核心仍是处理好政府和市场的关系，加快推进简政放权。要持续不断地推进行政审批制度改革，加大政府职能转变的含金量，建立权力和责任清单，深度优化公共服务流程，切实做到“法无授权不可为”。在交通运输领域推进法治建设进程，形成完备的交通运输制度体系、高效的交通运输法治实施体系、严密的交通运输法治监督体系、有力的交通运输法治保障体系。

4.通过市场平衡供需是供给侧结构性改革的关键手段

供给和需求的不平衡从深层次上来说是市场活力没有得到充分释放，市场在资源配置中的基础性作用没有充分发挥。当前，交通领域的供给侧结构性改革仍是要处理好政府和市场的关系，政府要有所为，有所不为，引导市场在资源配置中充分发挥作用。

5.形成与激励相容的供需动力机制是供给侧结构性改革的检验标准

各种社会关系归根结底都是利益关系，检验供给侧结构改革能否发展生产力的首要标准就是看能否调动各社会主体的积极性，发挥社会主体的能动性，使各利益主体都能形成利益和谐共融的社会关系。只有这样才能使供给侧结构性改革取得突破性进展。

（三）哈尔滨市交通供给侧结构性改革的对策及建议

2017年是实施“十三五”规划的重要一年，是贯彻落实“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的深化之年，是推进交通供给侧结构性改革的关键一年。针对哈尔滨市交通服务存在的各种问题，亟需多措并举，努力让交通供给侧结构性改革成果引领全市经济平稳较快发展，并在哈尔滨市全面建成小康社会进程中当好先行者。

1.优化交通布局，改善交通供给环境

城市交通基础设施建设是事关民生的重点工程，是事关城市未来发展的系统工程，体现一个城市发展内涵的重要组成部分。提高城市交通基础设施建设水平，优化交通网络布局是建设美丽冰城的重要一环。

一是做好城市片区规划工作。按照零距离换乘要求，推进多种运输方式统一设计、同步建设、协同管理。搞好综合配套基础设施建设，在大型客流集散地，要将公共交通首末站或停靠站作为配套设施。合理规划和建设公交车站、轨道交通出入口以及出租车乘客的落客点，科学布置行人过街设施，实现轨道交通、城市公交、城市道路等各类交通方式的有效接驳。

二是继续完善交通路网体系建设。交通路网体系的设计布局要遵循以人为本的原则，符合居民合理出行需求，路段停靠衔接和换乘要方便。老城区的路网改造仍要以打通断头路、卡脖路为主，新城区的路网改造则要重点挖掘次干道和中小街道的通行潜力，为主干道分流做好服务，整体提高哈尔滨市路网密度。

三是完善交通管理设施建设。优化交通设施组织方式，科学设置区域交通单行线系统，完善和提升交通标识系统功能，优化复杂交通点、段标识的设置，增设预告类和确认类指路标识;科学合理地设计各路段、路口渠化和精细化交通工程，建立交通诱导系统;综合治理交通秩序，调整优化信号灯配时，突出重点环节管控，不断提升交通管理设施的利用效率。

2.优先发展公共交通，提升道路交通供给效率

在道路资源供给有限的情况下，坚持“公交优先”战略有利于城市交通秩序的维护和交通拥挤问题的缓解。

一是建立BRT公交系统。快速公交系统简称BRT，是介于快速轨道交通与常规公交之间的新型公共客运系统，是利用现代化公交技术配合智能交通和运营管理，开辟公交专用道路和建造新式公交车站，实现轨道交通模式的运营服务，达到轻轨服务水准的一种独特的城市客运系统。可借鉴北京、大连、济南等城市的发展经验，加快建立快速公交系統，采用先进的公共交通车辆和高品质服务设施，通过封闭式专用道路来实现快捷、准时、舒适、安全的服务，满足市民快捷化、舒适化的出行需求。

二是大力发展社区公交。社区公交属于城市公共交通的微观层面，是衔接社区与主要客流集散地的短线公交，能够解决干线公交线路未能覆盖的盲点区域居民出行难问题。为了填补部分社区公交网络空白，可以借鉴上海、成都、温州、厦门等城市的先进经验，大力发展社区公交，将公交服务延伸至社区内部。社区公交路线所设的停靠站点不设在主干道上，而是设在大型公交车不通的街头巷尾。车型上可以选用电动观光车和6米以下LNG公交车两种，属于公交中的“娇小”版，方便穿梭于市区小街小巷。社区公交的线路也可以更为“迷你”。可以选择先行在一些人口密集、乘坐公共交通出行比例较高的社区进行试点运作，并在社区内部设立公交换乘线路，让居民在家门口就可以享受到公共交通出行的便利和舒适，降低私家车的使用频率。

三是积极开辟定制公交。定制公交是从小区到单位，从单位到小区的一站直达式班车，具有站点少、快捷、安全舒适、环保等特点。为了进一步改善定制公交服务品质，可以借鉴深圳的发展经验，通过“XX城市e巴士”APP或微信公众号进行购票，既可根据既有线路进行在线购买，也可提出自己的乘车需求，公交公司会根据客户需求和客流情况设计出公交线路。这种“互联网+新能源+传统公交”的组合模式创新了传统公交运营模式，解决了以白领、特殊群体等为主要人群的上下班拥挤问题。还可通过增开热线电话提出出行需求的举措，鼓励更多企事业单位职工通过手机客户端、网络、电话等多种形式参与定制公交服务。

四是推进公共交通专用道建设。公交专用车道是专门为公交车行驶的车道，是城市交通网络建设配套基础设施。主要为了解决高峰时段、突发状况带来的各种交通问题。但是在实际使用过程中公交专用道并未达到预期效果，也并未做到“专道专用”。因此，各个城市应不断加大监管力度，对违规闯入公交专用道的私家车辆落实严格的惩罚措施，切实做到“公交优先”。同时加快推进快速公交廊道建设，在符合建造条件的道路推进公交廊道建设，让更多的市民可以享受到准时、准点、方便、快捷的公交服务。

3.推进交通领域市场化，释放市场活力

道路交通基础设施建设周期长，投入大，需要充足而持续的资金保障才能保证完成。我国一些省市、地区财政基础较为薄弱，融资难度大，同时中央的财政补助资金也十分有限，这就大大限制了工程项目的推进与完善。随着我国金融市场的快速发展，新的融资方式不断涌现，一批创新型的金融工具和金融产品不断问世。因此，政府可以通过制定相应的政策、法规，探索新的融资方式来拓宽交通基础设施建设的融资渠道。如可以通过放开并鼓励专车平台发展、激励专车平台展开竞争的方式推动行业转型升级，激活出租车市场的供给存量。

4.发展“分享经济”，激活供给存量

中共十八届五中全会公报首次指出要发展“分享经济”。分享经济也称为协同消费、协作经济，是利用移动互联网、大数据等技术进行资源匹配，整合重构闲置资源，减低购买成本的全新商业模式。2015年，以滴滴出行、优步等为代表的新兴商业模式即是实例。作为互联网下的“新经济”“新商业”形态，分享经济在当前经济发展态势下影响深远。

一是推行新能源汽车分时租赁，共享交通出行。党的十八届五中全会明确提出，要推动形成绿色发展方式和生活方式，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。新能源汽车分时租赁项目采用绿色出行、个人付费的市场化租赁服务方式，借助互联网，可通过手机、网站等方式对充电过程进行管理，通过PC、手机、固定电话等载体进行选车和预定，全过程自助完成，实现了一对一服务和绿色出行。面对城市交通拥堵、雾霾污染，推广新能源汽车能为市民出行提供绿色、安全、舒适的出行环境。

二是规范扶持网约车发展。网约车作为“分享经济”的最初代表，在促进城市就业、方便市民出行、挖掘交通市场潜力上发挥了重要作用。为了促进网约车的规范发展，尚未制定网约车行业发展规范的，城市应在征求意见的基础上尽快出台《推进网约车行业健康发展的实施意见》《网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》以及《规范私人小客车合乘的实施意见》等文件，开发网约车行业综合管理服务系统、建立网约车服务与管理信息平台等。

5.推进智能交通，促进交通运输转型升级

智能交通是以物联网、云计算、大数据、移动互联网等新一代信息技术为支撑，可以全面感知交通运输基础设施、交通运载工具的建设状况，同时监控整个交通运行情况的新型综合运输管理系统。大力发展智能交通可以有效地利用现有交通设施、保证交通安全、绿色环保、提高运输效率，构建“互联网+交通”的行业运营服务系统，运用互联网的便利优势，提升交通服务运营品质。“互联网+”是拟将互联网已经形成的比較优势应用于经济社会各领域，实现实体经济的转型升级，提升经济的活力和创新力。将“互联网+”应用于交通供给领域可以促进交通市场的创新升级，加速交通供给侧结构性改革的实现，激发市场活力。2016年11月，全国首个交通出行数据开放平台——“出行云”正式上线，平台是由交通运输部采用政企合作的方式建设，是基于公共云服务的综合交通出行服务数据开放、管理和应用平台。目前，15个省市的交通运输主管部门已经加入该平台。尚未加入的城市可以推进加入该云平台的进程，推动交通空间移动互联网化，建成旅客出行与公务商务、购物消费、休闲娱乐相互渗透的“交通移动空间”。通过这个云平台，实现政府、企业、公众各方共赢的、可持续运转的交通协同管理与服务的新局面。

四、总结

城市交通作为一项重要的民生工程及基本公共服务的重要组成部分，对满足群众的基本出行需要发挥着举足轻重的作用。哈尔滨城市交通问题的产生，有城市传统布局的影响，有公共交通精品服务匮乏的影响，也有汽车保有量不断提升的影响。要正视当前交通服务方面存在的各种问题，解决群众日益增长的差异化和个性化出行需求及供需不平衡的结构性矛盾，仅靠刺激需求还不足，必须大力推进供给侧结构性改革，主动响应新的出行模式和生产流通方式，着力提升交通运输供给的质量和效率。通过优化交通布局、发展公共交通、推进交通领域市场化、发展“分享经济”等手段，引导交通朝着高质量、高效率、更公平、更可持续的方向发展，进而在经济平稳较快发展中当好先行者。

责任编辑：许 丹