城市轨道交通PPP项目运作方式选择

赵 辉， 邱玮婷， 王 楠， 刁伟涛

(青岛理工大学 a. 管理工程学院； b. 商学院， 山东 青岛 266520)

我国自进入经济新常态下，城市化进程加速，各城市对基础设施的需求量达到新高。为促进城市发展，对基础设施加大投资力度，尤其重点发展城市轨道交通，其中轨道交通项目作为“十三五”规划的新宠，成为各城市的发展新潮。但轨道交通项目投资规模大、运营成本高，通过政府和银行贷款进行融资，将给政府带来繁重债务压力。并且，城市规划院一般同时为城市设计出一个较为完整的轨道交通网络，包括具体的地铁、轻轨路线，政府也将同时进行招标。但采用传统的政府投资方式，则因为政府债务过高而无法同期投产多条线路，将在一定程度上放缓城市轨道交通的发展进程。

为吸引投资主体，拓宽资金渠道，提高轨道交通建设效率和运营质量，国内外学者致力于引进可缓解政府财政紧张、分散各过程风险，又可为民间资本带来商机，提升市场竞争力的模式。其中，公私合营(Public Private Partnerships，PPP)模式在国内外各大工程领域逐步引发关注，广泛应用于各城市基础设施、轨道交通项目。但PPP模式包含多种运作方式，且各方式存在一定差异，选择与轨道交通项目匹配度高的运作模式不仅能够为该项目注入社会资本，解决该类项目的融资渠道单一、财政负担严峻的难题，还能够有效分担风险，提高参与方合作效率。尤其是对于建设周期长、运营风险高的轨道交通项目，如何选择有效的运作模式成为该类项目成功实施的重难点。

国内外学者针对轨道交通PPP项目运作方式的选择问题展开探讨。部分学者侧重从影响PPP项目的因素入手，分析选择运作模式的关键因素，如一些学者认为项目特点、政府意愿、风险水平、风险分担、政策环境、经济环境、融资渠道、所有权归属等因素是PPP项目运作方式选择的重要标准[1～3]；不乏有学者针对PPP模式各运作方式的定义、适用范围、交易框架等进行分析，制定运作方式的分类结构与PPP项目的可选择路径[4～6]；部分学者则运用不同的数学方法进行运作方式的选择，如层次分析法、自组织影射神经网络法、粗糙集与灰色关联分析法、模糊QFD(Quality Function Deployment)法、TOPSIS(Technique for Order Preference by Similarity to an Ideal Solution)法等[7～9]，由此确定出适用性最高的PPP模式运作方式；此外，不少学者针对不同类型的具体项目进行运作模式选择问题的讨论，分别针对城市轨道交通、港口及收费公路、综合管廊、废弃矿山、型保障性住房等项目，探讨可采用且最匹配的运作模式[10～14]。上述学者的研究集中于定性分析，虽不乏有定量研究，但通常是采用单一的决策模型，并未结合实际工程中的指标因素及风险情况展开讨论，无法与真实情况相贴合；部分文献进行实证研究，但仅针对个别项目，且未能联系PPP模式的所有运作模式展开分析，未能在工程领域形成完整的体系，对各类PPP项目选择运作模式缺乏实际作用。但PPP模式适用项目类型广泛，并在项目实务中运作模式的决策关系到项目能否顺利开展、是否成功落地，急需构建一套完整的体系能够针对项目实际情况进行运作模式的合理决策。因此，本文旨在对比轨道交通PPP项目的常用运作方式，并进行初步筛选与最终决策，希望能够为我国轨道交通PPP项目运作模式的选择研究提供借鉴。

1 PPP模式运作方式内涵界定

纵观我国PPP模式发展期间，政府尤为重视，发布国办发〔2015〕42号、发改投资〔2016〕1744号、财办金〔2017〕92号等系列文件，鼓励支持该模式的广泛应用。因此，PPP模式不仅发展速度快，适用的项目类型逐渐增多，项目规模也随之扩大，项目实务也日益规范。为更合理地确定PPP模式是否适用于地铁、轻轨项目，本文针对PPP模式的运作方式展开内涵界定，为轨道交通项目运作模式的选择奠定理论基础。

随着PPP模式的不断发展，其运作方式除了BOT(Build-Operate-Transfer，建设-经营-转让)、BOO(Building-Owning-Operation，建设-拥有-经营)、租赁、合同外包及其他常见形式外，还包括BLT(Build-Lease-Transfer，建设-租赁-转让)、BTO(Build-Transfer-Operate，建设-移交-运营)、BOOT(Build-Own-Operate-Transfer，建设-拥有-运营-移交)、ROT(Reconstitution-Operation-Transfer，重构-运营-移交)、TOO(Transfer-Own-Operate，移交-拥有-运营)、TOT(Transfer-Operate-Transfer，转让-经营-转让)等。各种运作模式凭借不同的优势，能够涵盖工程领域的各个方面，与各类型的基础设施、市政工程、房建工程等进行充分融合。因此，界定PPP模式常用运作方式的内涵，便于下文进行运作方式的分析筛选。

O&M(Operations & Maintenance，委托运营)模式和MC(Management Contract，管理合同)模式属于管理外包类的运作方式。其中，O&M是指政府保留存量公共资产的所有权，将资产的运营职能转交于社会资本方，并向其支付一定费用的运作方式。MC是指政府保留存量公共资产的所有权，将资产运营、用户服务职能一并转交于社会资本方，并向其支付运营及管理费用的运作方式。

PPP模式的运作方式包含BOT模式及其变体，世界银行《1994年世界发展报告》将BOT定义为至少包括BOT，BOOT，BOO，TOO的建设方式。通用的BOT模式主要是指政府将新建项目的特许权授予特定公司，项目公司进行融资、建设，并在一定期限内进行运营，运营期满后，将设施无偿移交政府部门的模式。随各种项目的发展与应用，BOT模式衍生出更多的变体，如BTO，BLT，TOT，ROT等，在工程建设领域发挥着越来越重要的作用，各国各领域也通常按照项目的需求，进行BOT模式及其变体的选择。其中，BOT，BTO，BLT，TOT，ROT属于特许经营类型的运作方式，BOO，TOO属于私有化类运作方式。

ABS(Asset-Backed Securitization，资产证券化)模式是近期国内外建筑工程领域兴起的一种PPP模式运作方式，指的是以项目资产为信用基础，凭借基础资产的未来预期收益在资本市场上发行生息证券的运作方式。

上述运作模式虽然均属于PPP模式，但在适用项目类型、合同期限、合同类型等方面存在一定的区别。且各个PPP项目在项目类型、项目期限、项目资产所有权归属、项目资金来源、收费定价机制、投资回报机制、期满权益移交、风险水平等方面存在不同。此外，各地政府资金、政府管理能力、公共需求特性、建设时间及自然条件等对项目运作模式的选择问题也会产生影响。基于上述原因，可知无法通过对各运作方式的内涵分析简单地匹配出各项目的适用方式。因此，在PPP项目运作方式的选择问题中，需基于政府视角，依托各方式的特点，综合考虑其适用项目与风险情况进行运作方式的选择。

2 轨道交通PPP项目运作方式初选

2.1 基于项目类型的运作方式比较

首先，本文研究财金〔2014〕113号、发改投资〔2014〕2724号等文件，分析文件中规定的PPP模式运作方式及其适用的项目类型与项目特征，并基于前期学者的研究，针对运作方式进行比较，如表1所示。

表1 PPP模式运作方式初选一览表

由表1可知，PPP模式的不同运作方式在适用项目类型、对参与方的要求及参与条件等存在不同。而轨道交通PPP项目由于投资规模较大、市场化程度较高、资金来源较稳定、价格调整机制相对灵活，常用BOT，BOO，BTO、ABS模式进行轨道交通项目的融资与运营。但项目的具体条件与运作方式的实际操作可能存在不匹配的问题，仅根据运作条件的对比进行模式的比选并不严谨，仍需分析已有的成功落地或开展的项目经验，验证上述模式是否适用于轨道交通项目。因此，下文采用经验分析法讨论适用于轨道交通PPP项目的运作方式。

2.2 基于经验分析法的运作方式初选

已知项目类型、融资渠道及风险水平是决定PPP项目运作方式的主要原因。本文已基于项目类型进行轨道交通PPP项目运作方式的初选，再根据经验分析法进一步决策。

2015年，我国建立了PPP综合信息平台及项目库，截至2017年7月31日，本文对PPP项目库中的95例轨道交通项目根据年份与运作方式进行整理，如表2所示。

表2 轨道交通项目分年份运作模式整理

注：数据来源于财政部政府和社会资本合作中心(全国 PPP 综合信息平台项目库)

通过对轨道交通PPP项目运作方式的分类整理，发现我国该类项目大部分采用BOT模式，少数选择BOO，TOT以及O&M模式，无采用BTO模式与ABS模式。分析原因，主要由于BTO模式建设后，先进行项目所有权的移交，此过程涉及参与方责任及风险承担不清晰的问题，尤其容易在后期运营时造成轨道交通项目效率低下、风险分担不规范等问题。并且，BTO模式虽然比起被叫停的BT(Build- Transfer，建设-移交)模式，拥有项目运营内容，但是由于移交了项目所有权，实质上仍可能没有避免政府兜底债务的问题。因此，结合我国国情及PPP项目推行政策，分析我国已进库的轨道交通PPP项目的运作模式选择经验，本文认为新建的轨道交通PPP项目更加适合采用BOT、BOO模式。而ABS模式作为新兴的PPP项目运作模式，是2016年12月26日正式发布发改投资〔2016〕2698号文件，才得以进一步发展。因此，截止至2017年7月31日，社会各方仍处于观望状态，PPP项目库内未有相应的项目情有可原。因此，本文大力响应国家政策，将ABS模式列入城市轨道交通PPP项目的运作模式备选方案中，探究其是否适用于该类项目。下文基于BOT、BOO、ABS模式进行轨道交通PPP项目运作方式的再决策。

3 基于两阶段决策模型的轨道交通PPP项目运作方式决策

为使运作方式的选择更加贴近项目实际情况，本文拟构建两阶段决策模型，主要讨论不同模式下的风险因素及承担情况。在运作方式的决策中，仍需考虑参与方对项目的控制权与收益权，选择最有能力承担的一方承担风险，并希望能够在该方控制风险后取得较大收益、较小损失。在风险承担方进行风险管理后，可针对项目取得的收益情况、损失情况进行等级评比，由此模拟各模式的风险情况。本文借鉴前期学者的研究，建立两阶段决策模型探讨各运作模式下的项目风险水平，决策轨道交通PPP项目的运作方式。

3.1 轨道交通PPP项目的风险识别与分担

轨道交通PPP项目具有投资规模聚集性、在空间和时间上具有延展性、项目利益相关方众多、政府与社会资本方关系复杂等特点，使其风险水平、风险分担成为影响项目落地的关键因素，也成为运作方式决策的重要条件。由于社会资本方的参与，该类型项目更重视项目的投入产出比，而政府的参与会更重视项目带来的社会效应，不同的参与意愿也会使各方的风险分配情况有所不同。此外，PPP项目的风险横跨项目的全生命周期，尤其是运营期间，不仅是建设内容、经营状况等对项目效益产生影响，汇率变化等的金融风险、价格波动等的市场风险也对项目存在较大的影响。因此，项目的参与各方注重项目存在的风险，选择能够最有效分配风险的运作模式，实现项目的经济效益与社会效应。

首先，本文对轨道交通PPP项目的风险进行识别，并依据PPP项目库中的案例，分析其合同文件，综合对比前期文献中的风险分配情况，并邀请PPP咨询专家依托风险最优分配、风险收益对等、风险可控原则，且结合项目的回报、定价机制，暂作部分假设后，确定各方的风险分配框架，如表3所示。

表3 不同运作方式风险分配框架

(续表3)

表3为三种不同方式下轨道交通项目最为有效的风险分配方式。由表3可见，BOT模式与BOO模式虽然为同一模式的衍生模式，两者的风险因素基本相同，但风险的承担方不同，如最低需求风险、现金流安全性风险等。ABS模式因为采用的交易方式与上述两种模式不同，因此，在金融风险方面与BOT模式和BOO模式的风险不同，主要是增加了项目资产进行证券化的风险，如SPV(Special Purpose Vehicle)建立风险、项目信用风险、真实出售风险、破产隔离风险、交易管理风险。正是不同的风险因素及不同的参与方对同一风险的承担能力不同，在最优的风险分担方式下，仍可能存在部分风险发生概率大或损失水平高的情况。因此，需对风险进行进一步评估才能确定三种模式的风险水平，由此确定轨道交通PPP项目的最佳运作模式。

3.2 轨道交通PPP项目的风险分级与评估

本文邀请15位专家，涵盖政府部门、建设单位、施工单位等相关领域负责人，各专家基于自身工作经验与重要文献进行讨论与协商，按照以下规则将风险划分为三个等级：发生概率≤3%的风险划分为A级；3%<发生概率≤5%的风险划分为B级；发生概率>5%的风险划分为C级。为使风险分级更为合理，借鉴李克特五分量表法，对专家评级结果进行“非常赞同”、“赞同”、“不一定”、“不赞同”、“非常不赞同”的意见征集，由此进行风险分级的修正。主要采用问卷调查、人员访谈式调查等方式，面向从事开发、设计、建造、运营等工作的人员共发放问卷128份，回收119份，剔除无效问卷8份，共计回收有效问卷111份，有效回收率达86.8%。通过李克特五分量表法，确定专家对风险的分级是否客观合理，若有某项风险得到“不赞同” “非常不赞同”的意见，则重新进行风险分级，直至得到一份能够体现大多数意愿的风险分级。本文得到如表4所示的风险等级划分情况。

表4 不同运作方式风险等级划分

轨道交通PPP项目各种运作模式的风险分级确定后，本文采用蒙特卡罗法进行风险的定量分析。该方法是假定存在随机变量Y及X1,X2,X3,…,Xn，其中X1,X2,…,Xn的分布已知，且存在一定的函数关系Y=F(X1,X2,…,Xn)。由此求解随机变量Y的近似概率分布及数字特征，再选定符合概率分布的随机数列X1,X2,…,Xn带入其关系式计算并求得Y值。

因此，本文以概率模型为基础，对具有随机性质的问题进行模拟分析，并借助基于Excel软件的分析工具Oracle Crystal Ball进行建模及预测。根据风险分配框架及风险等级划分，分别计算不同运作方式的损失期望，则建立风险评价模型为：

(1)

式中：ALE为各运作方式的平均损失期望；RLEi为第i项风险因素的风险损失期望；AV为项目资产的名义价值；EFi为第i项风险对资产造成损失的百分比；RROi为风险发生损失的发生概率。

根据上述模型进行下列四步运算：

(1)根据具体项目的情况定义该模型中的输入变量的值，根据已有专家给出的风险等级区间得到不同运作模式的RRO的随机数值；

(2)定义输出变量为三种不同的运作模式的损失期望的最小值；

(3)运用Oracle Crystal Ball进行2000次以上的蒙特卡洛模拟；

(4)得出结论，选择平均损失期望最小的运作模式。

通过蒙特卡罗法即可模拟出各运作方式的风险水平，根据风险水平的高低即可实现运作方式的决策。

4 案例分析

4.1 案例介绍

福州市轨道交通1号线工程线路总长为29.2 km，设置站点24座。根据该项目各区间的现场考察情况，认为该项目03段存在以下特点：

(1)车站明挖范围内多种地层竖向贯穿；

(2)接口配合多；

(3)深基坑开挖深度大，施工存在较大的安全风险；

(4)不良地质条件对车站施工的影响；

(5)地下不明障碍物风险及基坑风险较大；

(6)斗门站西侧紧邻晋安河；

(7)盾构区间穿越众多建筑物；

(8)区间不良地质作用；

(9)有害气体。

因此，选取03段包含的两个站点之间的区间作为案例，即：福州火车站、福州火车站至斗门站区间、斗门站、斗门站至延平门站区间。其示意图如图1所示：

图1 1号线工程土建施工03段标段

观察上图及标段特点，可知该案例采用不同模式存在不同的风险分配情况，必然会带来不同的风险水平，下文对案例的具体应用情况展开介绍。

4.2 案例应用

根据上文建立的模型，应用案例进行以下计算。

首先，假设案例采用上述三种运作模式，针对项目在设计期、建设期、运营期可能存在的风险情况分别计算不同运作方式的损失期望如下：

其次，定义该模型中的输入变量。在该项目中假设AV=28.91亿元，且根据专家给出的区间进行计算不同运作模式的RRO，并生成随机数，根据风险等级及损失的严重程度，在一个百分比范围确定不同风险的EFi，使其生成随机数。

最后，运用Oracle Crystal Ball工具进行2500次模拟。因为本案例进行的模拟仅涉及风险因素，基于前文对各风险进行评级，可假定三种模式的各风险(除不可抗力风险)发生概率均服从正态分布，那么通过模拟可进行风险发生概率和损失成本的计算，由此可确定各模式的风险损失期望值，即可确定该值最小的方式为最佳运作方式。本文根据案例进行模拟，得到三种模式的风险频率分布图如图2～4所示。

图2 BOT模式风险损失模拟结果

图3 BOO模式风险损失模拟结果

图4 ABS模式风险损失模拟结果

将三种方式的模拟结果展示如表5所示。

对比以上三种运作模式风险损失的模拟结果图及表5 的结果可知，BOT和ABS模式的风险损失均值均为0.010百亿元，BOO模式的风险损失均值为0.0105百亿元。其中，BOT模式的风险损失值的分布区间为 [0.009,0.011]之间，且损失的发生概率均较低，说明BOT模式下的风险损失水平较低且趋于稳定；BOO模式风险损失值的分布区间在[0.010,0.012]之间，且风险发生概率较高，说明BOO模式的风险损失相对高且发生概率大；此外，ABS模式风险损失值也集中在[0.0087,0.0150]之间，虽然风险最小值小于其他两种模式，但其风险区间较大，无法保证稳定运行。三种模式的均值和中值虽相差不大，但仔细对比可知BOT模式的风险损失预测值最小且分布较稳定。此外，BOT和BOO模式的结果呈现左偏分布，而ABS模式呈现右偏分布，对比三种模式的峰度可发现BOT模式的峰度值最小。

表5 三种模式风险损失模拟结果 百亿元

综合分析可知，在此项目中应选择BOT模式，该运作方式风险损失值最小、风险发生概率低且稳定，由此说明引入该模式，各方风险分配最为合理，能够有效降低项目的风险水平。因此，通过上述模拟，本文更加明确选择运作方式需着重考虑风险因素，且在风险模拟过程中，合理分配风险的承担方是至关重要的，此项目运用BOT模式即可实现各种风险均由较有能力控制的一方进行承担，因而可以规避风险，使得风险损失水平最低。

5 结论及建议

本文分析PPP模式常见的运作方式，根据其市场化程度、投资收益水平等方面进行运作方式的分类，基于案例经验筛选适用于轨道交通项目的运作方式；综合考虑项目参与方对风险的分担与应对情况，构建轨道交通PPP项目运作模式两阶段决策模型，对各方式的风险因素进行识别、分配、分级与模拟核算，并针对福州市轨道交通1号线工程土建施工03段案例，运用蒙特卡罗法进行模拟，确定出最适合的运作方式是BOT模式。针对上述分析与计算过程，本文认为针对运作方式进行分类，并结合经验分析法与两阶段决策模型，能够有效进行各类PPP项目运作模式的选择与决策，在实际项目中能够推广运用。下面，针对其他各类项目运作方式的选择提出以下几点对策与建议：

(1)重视项目类型，参考已有经验

PPP模式可广泛应用于各类土建工程，应根据各土建工程的项目类型、项目时长、项目要求、资金来源、收费定价机制、投资回报机制等因素进行选择运作模式；可广泛参考PPP项目库中已成功落地的项目经验，分析项目的自然条件与其他条件，初步选择适用性强的运作模式。

(2)关注参与方意愿，明确参与方职责

在PPP项目中，社会资本方与政府双方共同合作，但仍需要重视政府与社会资本参与项目的意愿，不同的偏好会带来不同的需求特性；在选择运作方式时需考虑政府管理能力、社会资本专业技术等的不同，考虑各参与方对股权分配、收益分割要求的不同，由此讨论各参与方的分工，使参与方严格按照合同履行职责，共同提高项目效率。

(3)重视风险损失，全寿命周期管理

由于参与方众多，PPP项目在运作时易激化风险，应识别根据不同运作方式下的风险因素，考虑各参与方在各方式中需进行的风险分担情况；进行风险的定量研究，如划分等级、仿真模拟等，提前确定可能发生的风险概率及其损失水平，由此有效选择风险损失最低的运作方式，在项目的全生命周期内开展高效的风险管理，规避或减少损失较大的风险发生。