从管制走向管治

陈润羊

“城市，让生活更美好”，这句体现2010年上海世博会主题的宣传口号，使关于城市功能的共识得到了广泛的传播。尽管也有质疑的声音：环境污染、交通拥堵、公共设施不完善等等，但是产业集聚、文化多元、公共服务高效、发展机会更多的“利好”前景吸引了越来越多的不同群体向往城市则是不争的事实。城市不一定就自然性地美好，城市的管治理念、管治结构、管治方法等管治体系，无疑才是城市美好发展的前提和基础。

当前，我国的城市化建设已经进入到了大都市区化发展的新阶段。大都市区管治既是引领我国区域经济学和城市经济学的前沿，也是未来我国区域政策的关注焦点。对城市运行规律的科学把握是客观认知、合理管控大都市区的重要基础。从国内外大都市区研究进展的大视域下和大都市区管治研究进展的大框架内进行考察，安树伟教授的《西部大都市区管治》一书，在城市管理科学的理论创新上进行了积极有益的探索。而联系到城市治理中的种种现实问题，该书对大都市区管治的实践也具有一定的参考价值。

国外关于大都市区管治的研究起步于上世纪70年代，我国关于大都市区的研究始于上世纪90年代末。大都市区的管治研究是当前国内区域经济学研究的前沿问题之一。早在2007年，安树伟教授就出版了《中国大都市区管治研究》专著，对大都市区管治的理论基础和宏观背景、我国大都市区管治中存在的问题及其根源进行了深入分析，详细阐述了我国大都市区管治的理念、结构和模式，明确提出了我国大都市区管治的重点领域，并针对我国大都市区管治的特殊性，提出了极具可操作性的政策建议。而《西部大都市区管治》一书在延续了《中国大都市区管治研究》理论体系的基础上又有了新的探索和创新。

西部大都市区作为我国大都市区发展相对不充分的地区，其社会经济的滞后性是区域经济不平衡的主要表现。研究表明，大都市区的充分和平衡发展，将会有力地助推西部城市的健康发展。在这个过程中，治理的理念差异以及由此反映出的一整套涵盖治理方式、治理结构、治理模式等在内的治理体系和制度安排，以及如何借鉴东部大都市区治理的成功经验、顺应世界城市的发展趋势，无疑是西部城市实施“追赶超越”战略的关键。《西部大都市区管治》一书则指出了西部大都市区的发展路径：从“管制”走向“管治”。

《西部大都市区管治》遵循“理论基础与宏观背景一国内外经验借鉴一集聚性判断一存在问题一管治结构与模式、管治手段与协调机制一管治重点一样本区空间管治及绩效与成本分析一政策建议”的思路，通过运用区域经济学、城市经济学等学科的理论和方法，探讨了大都市区集聚性判断的标准，对西部大都市区管治中出现的问题进行了理论上的阐释，并寻求其存在的制度根源。

发达国家的经验表明，大都市区是城市集聚效应最明显的一个区域，更应在管治模式、管治手段、管治机制等方面走在其他城市的前端，引领城市治理的新道路和新方向。西部大都市区与国内其他的大都市区、世界大都市区的共性和个性在哪里？导致的原因何在？对于这些问题，该书均给予了理论上的回答。该书认为：实现中国大都市区“好的管治”也就是“善治”，必须首先考虑中国的特殊性。这些特殊性主要表现在独特的府际关系、城乡二元分割体制等。在这一大前提下，再考虑西部大都市区的共性与个性。“管制”与“管治”不仅仅是一字之差，它更多地体现的是一种理念、观念和模式的差异，进而涉及城市的功能到底是什么的问题，比如城市更多的是一种“增长的机器”还是一个生活的空间？亦或二者如何兼而有之；城市不仅仅是吸引资本和人才的磁石，还是成千上万包括不同外来群体追求更好未来的地方。也因此，所谓的“精明增长”、“管理增长”中体现得更多的是一种包容性以及城市文明和城市成果的大众共享性。

“管治”作为政府与市场之间进行权利平衡再分配的一种制度性理念，其所突出的是政府与市民社会以及市场的互动关系，其所探讨的是政府角色的定位和市民社会的责任。与“管制”的概念相比较，“管治”更加强调参与性的社会规划，多元化和广泛参与式的民主、公众参与解决社区问题，横向通力合作和人际关系网络，在资源有限条件下追求卓越、信息共享和相互交流。我国东西部大都市区的差异尽管与发展阶段、发展水平、经济规模、人口规模、资源占比等因素有着直接关系，但是西部城市不能以此延续传统的“管制”思维，要在城市治理的理念上进行根本转变，因为决定大都市区可持续发展的是其核心竞争力。

谈管治就不能不談损益。管治的成本与收益不仅要看大小，而且也要看收益归谁或收益归属的结构以及由谁来承担成本、谁承担的更多等这些既涉及经济学的核心命题，同时也涉及社会公平正义实现路径的基本问题。对于这些问题，该书开创性地进行了管治绩效与成本收益的量化分析并建立了协调机制，但是涉及不同群体公平正义的问题尚待社会学予以解答。

现实中，城市发生的种种现象，需要从理论上给予解释和理解，才能真正把握城市治理的核心要义，即深究其背后的城市治理逻辑，比如政府在采取某项政策中如何调动公众的有效参与；表面呈现的问题哪些是因哪些是果；治理的根本是管控人口还是提升管理水平；管治手段到底哪种更为有效、什么条件下才有效等等，这些问题追溯到源头就是城市治理中的管治逻辑。

该书认为，区域经济政策主要采用经济、法律、行政三种手段对区域经济进行调节。虽然这三种手段各有利弊，但是随着市场经济的完善，法律手段将越来越体现出优越性，这是实现我国城市与区域政策从以行政手段为主到以法律手段和经济手段为主的两条路径，这一观点对照城市治理中出现的各种问题更具指导价值。该书还充分借鉴了国内外大都市区管治的经验和教训，对西部大都市区管治的宏观背景、管治理念、管治结构与模式、管治手段与协调机制、管治的重点领域等进行了系统、深入地研究，提出了西部大都市区管治的政策建议，为“一带一路”倡议的深入推进、《国家新型城镇化规划（2014-2020）》的落实、新时期西部大开发政策的调整和完善具有一定的参考价值。

该书关于包括西部地区在内的我国大都市区的发展现状和趋势的判断也应引起充分关注。该书认为，目前中国大都市区管治中存在的主要问题是“重建轻管”和“单一式”的管治理念：“后果导向”和“管家式”的管治模式；政府的“越位”、“缺位”和“错位”等。为了实现大都市区的“善治”，管治理念将不断地趋向于市场化、民主化、柔性化、信息化、人本化和能本化，在大都市区管治中必须协调政府与跨国公司、非政府组织、政府间组织以及市民社会等主体之间的关系；构建完善的垂直管治体系和水平管治体系，实现由“后果导向式”管治向“原因导向式”管治的转变；逐步建立多元化的管治模式等。

其实，很多城市发展中所遇到的种种问题不是因为城市过大所造成，而是由于没有客观地认知和不科学的管控所造成，因此关于大都市区管治的深入研究更加显得重要。也因此，作为当前我国区域经济学和城市经济学前沿问题之一的大都市区管治亟需理论界继续进行探索，以增强对城市运行规律的科学把握，有效解决我国大都市区发展过程中遇到的新的矛盾和新的挑战，持续推进我国新型大都市区的建设进程。

（责任编辑：李静敏）