“一田二主”是否是“房地分离”方向

雷渌瑨

十一届三中全会之后，我国正式确立城市土地国家所有制度，事实上造成了城市土地所有权和使用权分属不同行为人的现状，即“房地二元格局”或“房地分离”。根据新制度经济学理论框架，产权清晰是效率的前提，因此房地分离现象造成的产权认定困难亟待得到制度层面的解决。随着城市住宅用地70年使用期限即将到来，如何破解房屋续期的政策和现实困境，房产使用权和所有权如何重新界定，将具有更强的现实意义。

一、背景

“房地分离”现象的形成源于城市土地全盘国有政策。70年代中后期，大规模经济建设需要对土地进行重新配置。国家计划对全国土地实行国有，以便对其进行统一规划建设。但考虑涉及面太广，将城市土地国有作为缓冲方案，希望以此过渡到农村土地国有。但后来由于种种原因，全国范围内的土地国有并没有实现（农村土地实行集体所有），但城市中房屋、土地二元分离的格局却延续了下来。“房地二元格局”具体是指，建筑物所在土地的所有权属于国家，土地的使用权和土地之上建筑物的所有权属于个人或企业，在购买房屋时需要同时办理土地使用证和房屋产权证。

二、城镇土地产权相关政策的梳理

“房地分离”是对城镇土地使用权和所有权关系的形象说法。正式规定城镇土地使用权关系的是国务院于1990年颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（中华人民共和国国务院令第55号）。该条例第一章第二条规定：“国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度，但地下资源、埋藏物和市政公用设施除外。前款所称城镇国有土地是指市、县城、建制镇、工矿区范围内属于全民所有的土地。”

1994年颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》正式界定了土地使用出让行为，即“国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为”。当“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金”。《城市房地产管理法》首次提出了社会普遍关心的土地使用权“续期”问题。这一政策缺口的打开，使得土地使用权的续期问题成为“房地分离”在当前形势下讨论的焦点。

2016年《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》随即引发了对广泛关注的土地续期问题提出进行“法律安排”的部署，以“推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”，但其具体内容和时间表尚未出台。

十九大报告提出，“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。农村土地使用权延期对农民和农村经济起到了稳定器作用，这一政策红利或可对城镇土地使用权和所有权现状产生辐射。

三、“一田二主”制度的启示

目前“房地分离”的现状和明末清初农村租佃关系中的“一田二主”現象颇为类似。

“一田二主”是指同一块田地拥有法律上和事实上两个“所有人”。法律上的所有人是地主，根据当时的法律，地主拥有无限期收回土地的权利，即“典权”。根据黄宗智的定义，“典”是一种可以回赎的有保留出售的土地交易。而土地使用权的所有者和实际支配者是拥有永佃权的雇农。随着农业经济和商业经济的发展，在雇农和雇主的角逐博弈中，雇农在宋代取得了“常为佃户，不失居业”的较长时间（甚至是永久）耕种地主土地的权利，从而保证了农业长期投入和佃农的稳定可预期收入。宋代的永佃制尚不包括永佃权的转让、典当、转租等附属权利。由于天灾人祸、婚丧嫁娶等无预期性开支，使得佃农常有将租佃土地变现的需求，由此产生“私相授受”行为。“私相授受”逐渐转变成了一种乡规俗例，永佃制也演化为其成熟形态的“一田二主”制，佃农可以自由处分其永久耕作权，包括出售、赠与、遗赠等。“一田二主”制度下，土地产权被分割为土地所有权和土地使用权，土地所有权为地主所有，被称为田底权或田骨权；土地使用权为佃农所有，被称为田面权或田皮权，包括可以自由处分土地的权利，主佃双方可以独立自主地处分其各自的产权。

房屋使用权和土地所有权争议的法理基础是法定地上权。罗马法规定“根据自然地，地面上的物品添附于地皮……建筑物添附于地皮，一切被建筑在地皮上的物添附于地皮”，一个人拥有了土地所有权就依据符合原理可以主张其上建筑物的权利。而德国民法典在继承“土地吸附建筑物”原则的基础上，首次确定了地上权的概念，即采用建筑物和土地不可分原则，但将所有权和使用权可分别独立存在作为例外。此举是为“限制土地所有权人的权利，扩张土地利用人的权利”。

美国经济学家埃里克森认为，人们选择单一的私人地权，因为他们往往发现这样的产权安排是对农民激励最“简明而有效”的。他认为，随着时间的流逝，在复杂产权制度上的合同持有人可能会越来越关注如下议题：合同持有人能否强迫国家延长合同期限；如果能，合同持有人最早和最晚可以提出申请的日期；在批准延期时，国家是否以及会收取何种费用；在国家不同意延长合同期限的情况下，它是否需要补偿合同持有人对原土地的改良。

历史上“一田二主”制度对当前的启示在于：

第一，城市政府拥有对土地的回赎权，对未来城市经济带来不稳定预期。《房地产管理法》规定了国有土地使用权期限：当为商业用途时，最高年限为40年，工业用地为50年，住宅用地为70年。如果政府到期对土地所有权变现是可置信威胁，利益相关人将相应调整投资决策和对未来的预期。因此，政府是否会将“回赎权”变现，以及何时变现，是关系当期和未来决策的最重要影响因素。

第二，土地所有者和使用者都不掌握稳定可预期的未来收益。产权双方，即政府和房产所有者，虽处于已知的产权协议框架下，但由于回赎权的不确定和不定期，房产所有者面临土地使用权到期后丧失房产所有权的担忧，土地所有者由于回赎权的不确定，也面临“地随房走”的可能性结果。

第三，回赎权体现了对土地所有人的权利保护倾向，但在当前政策环境下，尤其需要照顾土地使用人利益。黄宗智的研究认为，“典权”的这一倾向性规定在现代关于物权和物权法的讨论中未得到相应重视，而政府作为土地所有者事实上拥有了“典权”，从而在制度框架中居于“被保护”地位，增加了未来经济的不确定性。

四、破解“房地分离”方向

对于“房地分离”问题的解决，学者和业界提出了四种可行方案：

第一，续缴延期：是指由房屋产权人按照办理土地使用权的手续重新履行土地使用出让流程，也重新缴纳土地出让金，但问题在于金额多少，以什么时候为标准，以及若按现期为标准征收产权人是否还能承担；第二，重新购房：若根据规划需要，国家要实现其土地所有权，收回土地，则对原房屋产权人进行一定数额的补偿，原产权人则需重新购房；第三，国家安置：国家对收回土地上建筑物的产权人进行统一安置；第四，放弃续期：如果产权人未提出续期申请，国家即履行其土地所有权收回土地及其之上的建筑物。中国人民大学教授、房地产信息中心主任张占录预测有三种方式来实现上述的“法律安排”：一是在一定期限内自动无偿续期，如30年或者50年；二是采取年租制，使用权到期后以收取年费的方式进行续期；三是采取以税代费，如通过房地产税的方式体现土地使用费。

根据估算，1988年的第一批商品房将在2058年迎来大规模土地使用权到期。到时，国家以象征性收费作为续期费用的形式默许土地使用权无限期延长或可成为解决方案。在城市化建设已初步成型的21世纪中期，大规模重新收回土地所有权再重新进行产权划分无异于一场社会革命，而平稳过渡，允许土地使用权适度扩张，并作为所有权的代理人事实行使所有权权利，才能保证市场预期，确保法律条文和实践习惯和谐运行。