基于数据创新的无照游商治理模式

杨艳英 尹萌萌 郑建春

一、背景

（一）无照经营游商之定义

无照经营游商亦被称为无照商贩、小商贩、流动摊贩。国外对摊贩的研究始于上世纪60年代，从经济学、管理学和社会学等多个角度来认识和关注摊贩这一古老的社会现象，比如流动摊贩的经济活动对地区经济增长的作用，非正规经济与经济发展模型；摊贩人员的构成、生存状况、摊贩的权益、空间诉求等与政策制定实施；非正式就业、身份认同与社会层级的博弈，等等。

我國对城市流动摊贩的研究起步较晚，自2000年后学界才开始探讨这一问题，其研究的重点在于城市流动摊贩存在的必然性以及管理制度化等方面，目前的研究文献中尚无统一、明确的定义。刘玲玲（2014）认为，流动摊贩是指城市中无稳定职业者为获得经济收入以满足自身或其家庭的基本生活需要，利用城市公共空间所从事的小规模个体商品交易与服务的流通经营形式。张延吉（2014）认为，流动摊贩系指无固定场所和经营许可证件、在街头和其他公共场所摆摊设点、擅自无照交易的经营行为。尽管对流动摊贩没有统一、明确的定义，但是各种相关的描述主要指向两个特征：一是经营场所方面，无固定门店，挤街占道随意摆摊设点，或是走街串巷，流动经营；二是未依法向工商行政管理部门登记注册和领取营业执照，擅自从事经营活动的经营者。

在北京市网格化城市管理系统中，主要依据两个法规来界定无照经营游商的问题：《无照经营查处取缔办法》和《城乡个体工商户管理暂行条例》。2017年8月23日，国务院公布的新版《无照经营查处取缔办法》中明确指出，在县级以上地方人民政府指定的场所和时间，销售农副产品、日常生活用品，或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动，不属于无照经营。按照这一规定，无照经营游商的定义，重点在于经营地点和时间超出政府部门规范管理的范围。

（二）无照经营游商之现状

自2006年起，北京市网格化城市管理系统正式投入运行，无照经营游商的行为有了系统的数据记录。数据记录表明，无照经营游商的处理问题量始终处于城市管理问题的前五位。近三年来，北京市城区的无照经营游商类问题年均在25万件左右，日均700余件。

无照经营游商的经营类别五花八门。一方面，从业人员深入到城区的大街小巷，为市民百姓的生活带来了便利；另一方面，由于管理上的难度，无照经营游商又严重影响了城市的环境卫生，带来了交通拥堵、通行不便、噪音污染、安全隐患等问题。从12319热线、首都环境建设管理力公布的《首都城市环境社会公众满意度调查》，北京市统计局发布的《北京居民居住环境满意度调查报告》等信息来看，广大市民对无照经营游商的治理一直比较强烈。

（三）无照经营游商之问题

在城市管理中，无照经营游商的治理一直是全国大部分城市的老大难问题。主要表现在两个方面：

第一，管理效率提升遭遇“天花板”。

近年来，为了有效治理无照经营游商的问题，全国各级各地的政府部门采取了很多措施，持续加大治理力度。比如，开展多部门协同专项工作，提高治理效率；划分重点区域、加强日常巡查管控；加强社会宣传，联勤联动，突击整治。在上述一系列治理工作中，一些城市的管理部门通过先进的网格化城市管理系统发现问题，有效提高了无照经营游商治理中“发现问题”的能力，并在一定程度上提高了“中断问题”的比例，但是却难以“结束问题”。管理部门发现，在投入了大量的管理资源后，对无照经营游商的治理很快到达了管理的“天花板”，只能持续不断地进行管理资源的再投入来维持工作效果，管理效率无法再进一步提升。

第二，管理力度提升的社会风险。

治理无照经营游商在利益上是一种对立关系，从言语规劝到强制执行，极易引发社会关注，久之会上升到情绪上和心理上的持续对立。由于持续的对立情绪和对立心态，—个普通的工作处理任务就会极有可能瞬间出现一个激烈的对抗局面，导致难以控制的事态，从而造成不良的社会影响。

二、分析

无照经营游商不仅没有合法营业执照，没有固定的经营场所，其所经营的商品（特别是食品）卫生很难保证，就更别谈售后服务了。那么，无照经营游商为何仍有市场？究其原因，这一现象的背后既有表层方面的原因，也有更深层次的原因。

（一）表层原因

无照经营游商存在的表层原因在于市场。一方面，无照经营游商在某些方面具有正规渠道所不及的优势，比如商品的价格，经营的地域优势，部分游商的经营内容甚至还能起到覆盖正规经营空白点的作用，具有一定的不可替代性；另一方面，市民有提高生活效率、降低生活成本的需求，游商的经营方式适应快节奏、高成本的生活需求。正是这种供需关系的存在，给无照经营游商提供了生存空间。

（二）深层原因

无照经营游商屡禁不绝是一个国家在快速发展的过程中出现的不均衡的问题。

在一个城市内，不同收入水平的群体构成了一个经济序列，处于序列中不同位置的群体共享一个生活环境，但是又都有着各自的生活需求。当城市内经济序列的跨度相对较小时，不同群体对生活环境的需求和要求的差异相对较小，矛盾也会相对较少；反之，当城市内经济序列的跨度相对较大时，不同群体对生活环境的需求和要求就会出现较大的差异，由此引发更多的社会矛盾。这恰恰是城市内在的运行规律。

在我国当前经济快速发展、城镇化进程加快的大背景下，生活在同一空间内的群体，其经济能力差异很大。一方面，不同地区、不同行业之间的收入水平呈现出较大差异；另一方面，由于经济结构的不断调整，尚有一部分群体被暂时性地排斥在稳定的经济运行体系之外，在城市里为温饱而努力。处于不同经济状况的群体，形成了很长的一个经济序列。由于序列中不同位置群体的生活需求、生活要求和生活环境的差异较大，由此在彼此叠加的部分产生了社会矛盾，为城市管理带来了种种问题，比如治理与被治理的关系、对无照经营游商扰乱环境的不满等等，正是这种矛盾的具体表现。特别是大城市，其所容纳的是相当长的一个经济序列，也因此成为经济序列末端的群体寻求生存的首选。在这个很长的经济序列中，每个节点上的群体都有他们各自的生产和生活方面的实际需求，由此为城市管理带来了诸多问题。对无照经营游商的治理就是一个极具代表性的社会问题。

三、德国和日本的经验：许可证制度

在德国柏林的城市管理中，类似于我国城管执法部门的机构是秩序局。秩序局根据州法和城市地方法规的规定而成立，有独立的执法队伍，执法人员统一着装，配备先进的执法车辆。执法对象包括工业企业、商场店铺、街头摊贩，对违反相关规章条例的个人或法人进行行政处罚并扣押其物品。秩序局的内勤部门负责对商业摊贩和摊点进行管理，包括街道和路边的临时摊点。如果你要从事个体，必须到相关管理部门递交申请，写明内容，比如摊位地点、是否摆放桌椅等等，管理部门按照经营时间收取管理费。如果经营地点发生改变必须变更申请，便于管理部门加强管理。

日本的城市管理没有严格意义上的城管执法部门，大体上由三部分力量分工合作完成，一是由政府下设的多个部门，依据《轻犯罪法》执法警察和承担社会管理责任的民间组织。其中，食品摊贩管理由都市整备局负责。东京对摊贩管理的基本原则是疏堵结合，允许其经营，但是要求经营者遵纪守法，在有效利用的公共空间和方便市民生活的同时必须维护公共利益，以达到社会和谐稳定的目的。日本的法律及行政管理涉及摊贩管理的主要有三个法规，一个是《卫生食品法》，规定了营业许可，一个是《道路法》中涉及占用道路的许可，一个是《道路交通法》涉及道路使用方面的问题。在获得其他相关许可、不影响道路交通或影响交通但不得不许可时，道路所属警察会批准摊贩设立固定摊点。摊贩在经营过程中必须严格遵守一系列相关规定，比如经营地点限于东京市内的23个区，出售的食品种类只有8种，食品外包装必须标明经营者的姓名和住址，此外还有其他卫生方面的严格规定。经营者在申请营业许可时必须提供已参加相关培训讲座的证明以及其他的必要材料并作出遵守规定的承诺，违法被警告三次者将依法停止营業，严重危害食品卫生的行为将被处以6个月以下拘役和30万日元以下罚款。

四、北京市无照经营游商的治理情况

自2006年建立北京城市网格化管理系统以来，北京市对无照经营游商的管理力度明显提高并形成了详细的数据记录，包括经营位置、经营时间和所经营的商品等等。本文摘选了4万条无照经营游商的数据记录，通过文本挖掘方法，对无照经营游商的经营内容进行分析。

（一）经营范围分析

通过对4万条无照经营游商的数据记录分析，可以细分为销售类和非销售类游商，大约84%的无照游商从事销售类活动，其余属于提供服务或进行宣传类的游商（见表）。

无照经营游商主要销售食品类。分析表明，三分之一的无照经营游商销售水果、蔬菜和水产品等与市民餐桌相关的食品；30%的无照经营游商以销售早点为主；小吃和其他食品的销售占总体无照经营游商案件的大约7.5%；百货类销售占总量的10%。

在非销售类游商中，流动服务类的游商占比11%；设置摊位进行宣传的游商占比5%，以房地产、银行和保险推销摊点为主。

（二）环境影响力分析

无照经营游商通常对城市环境的影响比较大。公共区域、市民上下班高峰时段、交通要道或小区附近人流密集的区域，是无照经营游商销售蔬菜水果最看好的地段。由于占据了一定的公共空间，具有聚集效应，由此造成大面积的环境脏乱差。

此外，还有各种小吃类地摊式的无照销售，比如烤红薯、炸肠、麻辣烫、粽子玉米等，虽然占总体比例不大，但因其大多聚集在人流密集的过街天桥和地下通道，对城市环境的影响也很大。

服务类的游商具有比较强的流动性，宣传类的游商大多在小区摆设固定摊位。相比较而言，这两类游商对市容环境的影响相对较小（见图）。

五、基于数据创新的无照经营游商治理模式

从治理无照经营游商的实际效果来看，管理部门的资源有限，治理思路和模式已不适应实际工作需要，必须转变观念，创新治理模式，进一步发挥网格化城市管理的数据优势，借鉴国外许可证制度，进行精细化管理。一是对无照经营游商的位置、经营时段等进行数据挖掘，在此基础上针对不同类型、不同时段和不同地段的无照经营游商进行环境影响力评估，分级、分类发放有限经营许可，形成无照经营游商的精细化管理体系。这一体系的形成具体应包括以下几方面。

（一）客观影响力评估

首先，基于网格化城市管理系统的数据记录，对无照经营游商的内容、高峰时段和聚集情况进行数据挖掘。其次，结合区域分级管理的要求、标准、高峰时段人流等区域的具体特征，通过层级分析、专家打分等方法，针对环境卫生、道路交通和城市秩序三个方面，形成影响力评估的权重。最后，结合数据挖掘的结果和权重，按照经营内容、时段和区域，生成一系列影响力指数。

（二）客观需求度评估

基于区域的人、地、事物、组织等数据，结合区域调研，针对无照游商的经营内容进行替代渠道情况评估。

（三）主观接受度评估

实地走访、调查市民对无照经营内容在主观上的接受程度，比如因无照经营引起环境问题的容忍度进行调查等，综合调查结果，进行主观接受度评估并形成报告，供决策参考。

（四）智慧管理

综合以上三个评估维度，将无照经营游商的管理分为三类：坚决取缔、有限许可和认证许可。比如，对于客观需求度较低、客观影响力大、主观接受度较低的经营类型，管理部门要坚决予以打击取缔；对于客观影响力可控、同时存在一定需求的经营类型，予以限制性许可；对于客观影响力有限、替代成本较高的经营类型，建立登记、定期检查等管理制度，发放认证许可。

六、结语

一个城市，必将面对处于不同经济序列位置的流动人口，在一定程度上，社会阶层结构包容了经济序列的整体。各个阶层的利益点和需求点既有相辅相成的部分，也有矛盾纠纷之处，也因此对城市的精细化管理提出了更高的要求。目前，我国正在通过完善社会保障体系、调整收入分配结构等政策引导，解决发展不充分不平衡的问题，构建稳定的经济结构和社会结构，因此城市管理领域相关的研究和政策制定必须充分考虑城市管理问题背后的社会特点，通过转变管理理念，突出管理重点，集中管理资源，提高管理效率和水平。

本文认为，在调整管理理念方面，需要综合考虑以下三个方面。

一是动态调整。创新治理模式不能一蹴而就或一用到底，需要结合时间、空间、主观需求、客观基础，形成数据评估系统，及时进行智能化调整，以适应城市建设中的发展变化。

二是逐步推进。一套成熟的智慧管理系统需要一系列详细的调查和评估，综合各种数据，其中必然会遇到不少难点需要解决。但是以网格化数据、满意度调查数据为基础，初步开展“粗粒度”的有限许可管理是有可能也是有基础的。

三是以综合满意度为治理目标，建立城市环境问题的管理权重模型，以突破城市环境管理中以问题量定工作重点、评价工作结果的局限，引导城市环境管理向提高综合满意度方向发展。

通过上述分析过程，基于数据分析和实践，对于严重影响市容环境、道路交通，非市民生活所必须的经营项目，必须严加取缔；对于方便市民的经营项目，完全可以在规定的时段内存在并纳入相关的管理规章之内，形成治理无照经营游商新的模式，给城市中不同群体一定限度的需求满足，实现综合满意度提升的治理局面。