制度创新视角下城市应急避难场所管理探讨

唐波

一、引言

应急避难场所作为城市防灾和公共安全建设的一项重要内容，随着城市化进程的不断加快，城市内部和外部风险不断提升，对应急避难场所的需求、建设和管理有了新的审视和反思。国内外研究学者对应急避难场所的概念内涵、空间布局、研究方法等方面做了很多工作，有力地推动了城市应急避难场所的建设。我国应急避难场所普遍存在“重建轻管”的现象，城市应急避难场所大多停留在建设与布局层面，忽视了应急避难场所运行和管理。

国外在应急避难场所管理方面做了较多的尝试，形成了一套有机、创新、规范的管理体系，实现“硬件”建设和“软件”管理有机结合，为我国应急避难场所管理提供了很多启示。如美国建立了应急管理的信息网络，加强了政府、媒体、社区、公众的新型应急救灾合作关系。特别是社区民众可以通过应急信息平台快速找到距离最近的应急避难场所，实现了应急信息全民共享。同时，国外应急避难场所管理注重应急“法制化”和管理“日常化”。如日本的《灾害对策基本法》对灾害预防、灾害对应、灾后重建和灾害管理等方面都有明确的规定，确保了救灾工作得以有条不紊地开展，提高了救灾效率。国外很多国家专门设立了分级和职能明确的应急管理机构，如美国应急建立了联邦、州、市（县）、地方四个层级的管理和响应的应急管理机构，在共同制定救援计划，协同救灾中发挥了重要的作用。学校、社区、企业的应急演习已成为每个城市的“日常化”，国外救灾管理将民众的主动性和积极性摆在重要的位置。

近几年，我国在城镇应急避难场所运行管理成果也较多，杨国斌等总结了我国应急避难场所管理的现状、内容与问题，从平时准备和灾时运行两方面提出应急避难场所管理建议；钱洪伟将熵和耗散结构理论介入城镇应急避难场所管理机制研究，提出城镇应急避难场所运营管理机制设计逻辑关系，并进行实证研究，为应急避难场所管理提供了一种新思路；杨桂英提出灾民参与对应急避难场所管理的可行性、必要性和合理性，从灾民分类的视角提高应急避难场所运行效率。这些研究为应急避难场所的管理提供了很多经验，然而在制度层面上特别是从制度创新的角度探讨应急避难场所的管理较少。

本文尝试利用制度创新理论，从强制性制度创新和诱致性制度创新两方面，从技术、体制、文化、法律等角度探讨新时期城市应急避难场所管理框架体系，完善应急避难场所管理模式，提高城市韧性。

二、制度创新与区域公共管理

制度创新理论的形成和发展开始于20世纪70年代，是区域经济发展最重要的动因。传统的经济学家认为技术进步和劳动分工是经济增长的原因，忽视了制度因素。20世纪80年代以来，制度创新经济学家开始重视社会制度、文化环境，提出了备受各国政府和企业重视的制度创新理论。其中最具有代表性的是诺思的制度变迁理论，指出制度创新是指制度创新主体为获得潜在收益而进行的制度安排，有效地推动了区域经济发展与区域公共管理。

近几年制度创新理论广泛应用于创新产业发展、经济增长和区域发展。在制度创新理论的发展过程中，创新制度环境、实现治理机制多元化和规范治理主体等成为区域管理的重要思路。其中著名经济学家林毅夫将制度创新具体划分为强制性制度创新和诱致性制度创新。强制性制度创新的主体是政府，这类制度创新通过政府的强制力短期内快速完成，可以降低创新的成本，具有强制性、规范性，制度化水平高；而诱致性制度创新的主体是个人、社会团体或者组织、基层地方政府，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行，其特点是利益性、自发性、渐进性。但这两种制度创新各自存在不足，强制性制度创新过分强调政府的主导型，忽视了公众参与，诱致性制度创新具有自身的自发性和不规范性，制度化水平不高。但诱致性制度创新是强制性制度创新的基础和前提，强制性制度创新是诱致性制度创新的完善和保证，所以在区域发展和区域公共管理的过程中，应该把强制性与诱致性的制度创新结合起来，形成自上而下与自下而上相统一，通过这种渐进性制度创新制定相应的区域管理政策促进协调区域发展。应急避难场所作为城市公共基础设施之一，其管理也是城市公共管理的重要组成部分，制度创新将在一定程度上为应急避难场所管理提供新思路。

三、制度创新视角下城市应急避难场所管理

（一）体制路径创新——应急避难场所管理的中心

我国应急避难场所管理体制存在“重应急，轻预防”的问题，针对应急避难场所事务的复杂性，我国已形成以“一案三制”（即应急预案和应急体制、机制与法制）为基础的多层次、多部门、多灾种的应急管理体系，可以整合各部门资源，参考国外经验建立多部门、分级管理的应急响应体系，如“四委员会（防灾减灾委员会、安全生产委员会、食品安全委员会、社会管理综合治理委员会），一应急办”的应急管理网络结构。应急避难场所体制创新还需要结合自身在不同阶段的功能适时地有重点地进行转变和调整，形成弹性和灵活的体制框架。

根據对灾害危机事件的应对，应急避难场所大致具备预防、准备、救援、善后四大功能。预防功能需要应急避难场所做好风险防范机制和区域脆弱性评价，做好重要基础设施的保护；准备功能主要指应急避难场所要做好资源整备，有日常化的培训演练机制，有较为完善的预警机制；救援是应急避难场所最重要功能和核心，需要有条不紊地运营组织管理机制和人力资源（救助、医疗、卫生人员、志愿者）管理机制，这些都需要地方政府主管部门主导下加强与完善应急反应所需的各项机制；善后功能则主要包括应急避难场所心理救援机制和风险管理反思机制，如成立心理疏导小组、举办心理健康教育培训，关注弱势群体的灾后生活。灾后管理反思机制则客观评价应急管理制度的绩效，实施官员问责和风险问责，促进后期应急管理的良性循环。

（二）法律路径创新——应急避难场所管理的保障

20世纪80年代以来，我国相继出台了一系列防灾减灾的法律法规，《中华人民共和国城市规划法》、《关于推进地震应急避难场所建设的意见》等对应急避难场所的规划和建设工作提出了要求。但在应急避难场所管理方面较少有法律或者法规约束，导致现有的一些应急避难场所配套设备的不完善和功能利用不合理。

我国应急避难场所主要依托学校、公园绿地、体育场所等资源，但因为这些资源在平时和灾时的功能不一样，导致应急避难场所平时和灾时管理内容模糊，管理责任人不明确，维护经费来源未知，使应急避难场所后期维护和管理遇到了较大的阻碍。所以在法律途径创新方面，首先建议实行“以政府牵头，以社区或街道为单位”明确应急避难场所的维护和管理义务；其次根据“谁投资谁管理维护”的原则，明确管理责任人；最后要明确应急避难场所维护资金来源，将这部分经费纳入地方财政预算。通过“义务划分、责任归属、资金预算”三个层面进行创新，同时后期也需要各自的法规、规章、规范性文件，为应急避难场所应急管理提供法制保障。

（三）技术路径创新——应急避难场所管理的手段

应急避难场所是为了人们在灾害发生时能在最快的时间内找到避难的安全场所，可是在现实的调研过程中发现，人们并不知道自己身边是否有应急避难场所，或应急避难场所标识不清晰，或不知道应急避难场所的最佳疏散路径等。这些都凸显出应急避难场所管理在技术路径创新方面还存在很多问题。

在技术路径创新方面，首先应该建立应急避难场所信息数据库并实现信息共享，将各类应急避难场所的类型、规模、分布、功能和状态，进行信息公开并动态更新，实现应急避难场所的网络化管理，让居民清楚知道周边应急避难场所的信息；其次采取地理信息空间技术分析，做好应急避难场所功能分区和疏散路径设计；最后加强应急避难场所标识系统的设计，提高应急避难标识推广应用。

（四）文化路径创新——应急避难场所管理的内核

国外非常重视应急管理文化建设，注重安全减灾文化素养和应急管理知识教育。我国在应急管理文化方面存在应急教育和应急意识缺乏、主动性较差，这些都不利于应急避难场所管理。所以在文化途径创新方面，建议把应急管理培训纳入政府机关教育培训体系，组织举办不同层级的应急管理专题培训班，采取多种形式进行应急宣教，推动应急知识进企业、进学校、进社区、进农村、进家庭；在应急避难场所定期举办应急知识的宣传普及活动，建立创新应急管理宣教模式，加强应急避难场所的信息公开宣传报道，提高公众应急避难意识；发挥社会应急志愿者的作用，通过对志愿者组织的培训、演练，使之熟悉防灾、避难、救灾程序；尝试建立示范性的应急避难场所，发挥示范带动作用，将文化建设贯穿到整个应急管理工作中。

以下基于制度创新的视角，从管理路径、法律路径、技术路径和文化路径4个角度，总结和探讨城市应急避难场所管理框架（见表）。

四、结语

针对我国应急避难场所管理存在较多问题，本文引入经济学中的制度创新理论，从强制性制度创新和诱致性制度创新两个层面，從机制路径、法律路径、技术路径、文化路径四大方面建立应急避难场所管理框架。其中机制路径和法律路径属于强制性制度创新，需要政府主导；技术路径和文化路径则属于诱致性制度创新，需要社会组织或团体、公众的参与，实现强制性制度创新和诱致性制度创新互补结合。

制度创新理论尽管为应急避难场所管理提供了一种新的思路，但应急避难场所的管理是一个社会系统工程，参与的主体众多，涉及的内容繁多，该框架很难完整地囊括所有内容。今后城市应急避难场所管理可以结合实际情况，紧抓管理重点内容，实时转变管理思维，提高运行效率，为城市在应对灾害或者突发事件时提供一个安全有保证的“避风港”。