自然资源负债是一种法定义务

商思争 易爱军

【摘 要】 通过理论和实践两方面论证了自然资源负债是政府承担的法定义务，是红线内被损害的应由政府承担的自然资源资产损失金额，红线外可开发部分不存在自然资源负债。该观点与马克思人与自然关系理论、国家治理理论、相关法学观点是一致的，也是在实践中简单易行的一种自然资源负债确认和计量方法，体现了政府依法履行自然资源资产受托责任的要求，有利于发挥自然资源资产负债表编制和披露的生态文明建设作用。但是，应健全高层次立法以明确政府的法定义务，相关法律法规制定的红线、承载力和补偿标准等的测算也应科学合理，同时应建立健全自然资源资产产权及其交易制度，以便明确责任主体。

【关键词】 自然资源负债； 生态红线； 法定义务

【中图分类号】 F239.21 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）11-0018-05

2015年11月8日，国务院办公厅发布的《编制自然资源资产负债表试点方案》要求在呼伦贝尔市、湖州市、娄底市、赤水市、延安市开展编制自然资源资产负债表试点工作，要求“2018年底前编制出自然资源资产负债表”[ 1 ]。目前试点工作取得了进展，湖州市、呼伦贝尔市已经试编出了本地区自然资源资产负债表，“但是当前试点核算在内容上还比较有限。（1）核算范围仅限于土地、林木、水三种主要资源；（2）核算层次仅限于实物核算，只能提供各种资源的实物量数据，尚不涉及资源估价以及在此基础上的价值量核算；（3）核算内容主要集中在资产，有关自然资源负债的定义和核算尚处于空白”[ 2 ]。成功编制出自然资源资产负债表的关键问题可能就是自然资源负债的确认和计量问题，但这也是最具争议性、最值得研究的问题。

一、主要文献综述

自然资源资产负债表的编制是我国的一种理论和制度创新，国外尚无先例，当然也无负债要素研究。较早的资源环境核算是企业环境会计信息的报告和披露，如美国FASB（1975、1979）、SEC（1975）、AICPA（1996）和加拿大CICA（1994）都制定了相关准则；后来，一些国家在国家层面单独设置自然资源账户进行核算，如挪威、法国、英国、加拿大、瑞典、澳大利亚、捷克等国；最新的进展是，1993—2012年联合国统计署陆续推出了综合核算资源环境和经济发展的体系框架，即SEEA1993、SEEA2000、SEEA 2003与SEEA 2012四个版本，其最新的SEEA 2012仍然是账户形式，没有负债。

自从十八届三中全会提出编制自然资源资产负债表以来，相关研究逐年增加，但对自然资源负债的研究仍然存在分歧。耿建新等[ 3-4 ]、《编制自然资源资产负债表试点方案》等认为自然资源资产负债表不应包括负债，但是多数学者主张自然资源负债应该予以确认。关于如何确认负债，归纳起来大概有三种观点：第一种观点，多数人主张自然资源负债是资源环境受损应给予的补偿。如胡文龙和史丹[ 5 ]认为自然资源负债是不利于人类的环境出现后需要恢复而产生的现时责任，包括应付环境保护负债、应付资源管理负债和应付自然现象负债；湖州市编制出的自然资源资产负债表的负债部分包括资源耗减、环境损害和生态破坏需要恢复和补偿的部分；黄溶冰和赵谦[ 6 ]、封志明等[ 7 ]认为自然资源负债是资源耗减、环境损害和生态破坏责任；李金华[ 8 ]更明确主张将SEEA中对自然资源耗减、损失的定义作为自然资源的负债；高志辉[ 9 ]认为资源环境负债是政府维护、治理和补贴环境资源未来应付的现金；蔡春和毕铭悦[ 10 ]、胡婷婷[ 11 ]认为环境负债的定义是对已经损耗、破坏的自然资源或生态环境的一种补偿。第二种观点是从一国角度看待，认为自然资源负债是一国自然资源不能满足经济社会发展需要的缺口，如乔晓楠等[ 12 ]认为，资源环境负债是需要进口的资源和透支的环境。第三种观点认为，自然资源负债是自然资源与环境开采及利用超出红线部分。刘思旋和崔琳[ 13 ]认为，负债的确定可以资源环境管理的红线作为标准；姚霖[ 14 ]认为负债包括生态自然资源的损耗及因自然资源开发利用导致的环境代价与超出资源管理红线的过度“量”；高敏雪[ 2 ]认为应编制三个层次的自然资源资产负债表，其中对可开采资源要确认负债，其负债是超采部分；王涛和何广顺[ 15 ]认为，自然资源负债是过度消耗部分。

笔者认为，自然资源资产负债表应该确认和计量负债，但是不能笼统地说自然资源负债就是资源环境损耗和降等的部分，这种观点否定了人类对自然资源的任何开发权利。首先，自然资源资产负债表是一种时点报表，反映某个时点的自然资源资产、负债和净权益情况，而作为时点的自然资源资产实际上是资源环境损耗后的现状，在没有对资源环境损耗情况进行连续反映的情况下，资源环境的损耗情况是无法知道的。其次，即使知道资源环境的损耗情况（两个时点指标值的差额或者现实指标值与标准指标值的差额），也不能把所有资源环境损耗甚至把自然现象导致的资源环境损耗都当作政府的自然资源负债，这不符合常识，其中一部分正常损耗属于折耗，类似于固定资产折旧，自然原因造成的损耗属于损失，其他损耗才属于应予偿还的负债。另外，还存在虽然是人为造成的资源环境损害，但是侵害者和债务人并非政府的情况。最后，如果把资源环境所有损耗情况当作负债，实际上是取消自然资源负债，因为资源环境的所有损耗都可以用资源环境的减少代替，这样就把自然资源资产负债表替换成了“四柱清册”式的存货账户。该观点反映了抽象的人与自然的关系，是把人类当成了债务人，自然当成了债权人，把理想值当成了本底值，采取的是自然中心主义观；而以上文献的第二种观点是把自然资源资产负债表等同于自然资源供给需求表，把自然资源负债等同于自然资源供需缺口，实质上是把国家当成了会计主体，从国与国贸易和国家资产负债表角度看待自然资源负债，与生态文明建設无关。本文认为，自然资源负债是法定负债，应按照法定资源环境红线确认和计量，自然资源负债金额是红线内被侵害的自然资源资产的货币计量。

二、理论依据

（一）人与自然关系理论

人与自然关系理论可分为对立（自然中心主义、人类中心主义）、统一（道教的天人合一思想等）和人与自然既对立又统一三种。马克思人与自然辩证关系理论奠定了人化自然，自然化人，人与自然相互作用、相互影响的正确认知。马克思主义还认为，在阶级社会里，人与人之间对自然资源的权益是不平等的，人与自然的和谐或对立关系是人与人和谐或对立关系的反映。基于这种观点，笔者认为人对自然的负债实质上是人对人的负债，是自然资源受益者对受损者应付的恢复和补偿数额，既存在债权人，也存在债务人。世界上没有抽象的人，也没有抽象的自然，人化自然的现状是国家、阶级、阶层、经济部门利益博弈和斗争的结果。自然资源负债也是国家、阶级、阶层、经济部门利益博弈和斗争的结果，是博弈中占统治和主导地位的国家、阶级、阶层、经济部门意志的产物，表现为法定义务。在当代世界，占统治和主导地位的国家、阶级、阶层、经济部门的意志是通过国家和国际治理组织表达并实现的，不能脱离社会历史现状谈论自然资源负债，在法治社会也无法脱离法律确认自然资源负债[ 16 ]。

（二）国家治理理论

按照宪法，我国自然资源属于全民所有，亦即国家所有，国家设立自然资源治理系统实现其所有权，国家治理系统分为决策、执行、监督三个子系统，党委、人大属于决策系统，政府机关属于执行系统，国家审计、司法等机关属于监督系统（刘家义，2014）。本质上，人大决策系统是立法系统，监督系统就是执法系统，政府接受立法机构委托或授权行使自然资源资产的具体管理权，也承担向委托人报告的责任，是自然资源资产负债表的编制者。由政府统一行使自然资源资产的管理权既是自然资源资产公有制的必然逻辑，也考虑到了自然资源资产的公共产品属性，但政府又是按照所辖地域或海域层层分级的，上下级政府之间是管理和被管理关系，按照我国政府体制，地方政府既要执行当地人大的法令、条例，是当地人民的受托人，又要执行上级政府的行政命令，是上级政府的受托人，前者是不完全所有者与管理者的关系，后者是管理者内部的上下级关系，自然资源资产负债表的编制既是政府履行对当地人民的受托责任的需要，也是下级政府履行对上级政府受托责任的需要。同时，这些责任也是有限度的，是一定范围（红线）的责任。另外，按照社会契约理论，政府自然资源资产这种委托受托责任关系是一种契约关系，而且这种契约关系一般采取法律形式，如果政府没有按照这种契约履行受托责任，就会对委托人构成法定负债。按照国家治理理论，地方政府应执行人大制定的法规和上级政府制定的政策，自然资源资产负债表应该反映相关法规的实际执行情况和结果，负债应以是否侵犯相关法规规定的自然资源资产红线而定。作为报表编制者和自然资源资产责任人的政府是债务人，自然资源资产的所有者同时也是债权人，但是政府在很多情况下并不损害资源环境，真正的债务人是资源环境红线的侵害者，债权人也不是全部自然资源资产所有者，而是其中被侵害掉自然资源净权益的所有者。所以，自然资源是公共物品，作为自然资源管理者的政府承担受托依法管理责任，对因为决策失误、管理不善造成的自然资源损害依法承担补偿责任，对满足公民的需要承担改善和改良责任；地方政府违规占用自然资源资产进行公共设施建设造成资源环境损害由政府承担补偿责任；我国政府还是经济活动的参与者之一，对其在经济活动中造成的侵害承担补偿责任；自然资源资产的民事侵害案件中难以找到侵害人的情况下，政府也承担补偿受损者的责任；如果可以找到侵害人，则可以由政府通过对侵害者征收罚没款补偿受损者。以上情况，政府都属于债务人，受损者是债权人，债务偿还的形式可以是恢复自然资源资产原状，也可以是补偿受损者的人身和财产损失。这是相关法律（如《宪法》《中华人民共和国环境保护法》和有关资源法律等）赋予政府的职责。另外，在政府监督部门发现侵害者的情况下，也可以由司法部门直接判令侵害者承担补偿责任，那么，债务人是侵害者，债权人是受害者，政府自然资源资产负债表上的资产和负债都没有发生变化。总之，自然资源负债存在债权人和债务人，是真正的负债；政府是自然资源资产有关法律法规的执行者，审计是依法对执行情况进行监督的监督者，都应该在国家治理框架内依照法律对自然资源负债进行认定和再认定。

进一步分析，自然资源资产的使用和消耗除了要考虑不同利益集团之间的公平由人民公意决定功能区红线以外，更重要的是还应该考虑自然资源资产的可持续性以及代际公平。按照可持续发展理论，“可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”（WECD，1987）。也就是说，当代人对资源环境的消耗量和污染量不能超过资源环境的自净和自我修复能力，否则就成为对下代人的自然资源负债，利益集团之间公平线的划分可以通过公众表决形成法律，但是资源环境承载力的修复线却需要通过专业计算然后形成法律，所以要加强环境承载力和可持续性能力的研究。

（三）法学相关理论

负债首先是法学概念，法学上通常称之为债，既可指债权、债务，也可指债权债务关系，对其本质的看法主要有给付义务观和请求给付权力观，我国法学界多倾向于给付义务观，即债的本质或者本体是债务人的给付义务，是债务人自愿的意思表示。按照是否受到法律保护，债分为自然债（或者意定债）和法定债。债发生的原因主要有合同、侵权行为、不当得利、无因管理、单方的合法行为等[ 17 ]。对于全民所有的自然资源资产，人大机关应代表民意立法保护，如果政府对经济社会发展规划不当、决策失误，导致自然资源资产受到过度损害，政府就应依法承担责任，其产生的原因主要包括侵权行为、不当得利以及政府没有履行公共受托责任合同，当然也不排除有明确产权关系的自然资源资产私人交易合同产生的债务。但是作为有较强外部性的公共产品，自然资源资产总体上难以交易和分割，其过度损害范围、责任主体等都很难界定，很多时候债权人也难以明确，尤其是对没有明确产权的空气、水、野生动植物等自然资源资产，更是无法单独由某一个主体认定，只能由代表公意的法律制定，由政府这种自然资源资产的公共受托责任者承担债务；而且，按照马克思的观点，世界上没有抽象的人，也没有抽象的自然，人与自然的关系实质上是人与人之间的关系，人对自然的负债实质上是人对人的负债，人对自然浪漫的道义责任和人与人之间自然资源占有上的道德说教背后隐藏着的实际上是人与人之间自然资源资产占有上的实实在在的不平等及权责关系上的不均衡，这些只能由作为上层建筑的法律来界定，道德教化解决不了这些实实在在的問题。所以，作为政府编制的自然资源资产负债表的重要组成部分，自然资源负债只能是法定债务，不可能是自然债务，更不应是抽象的模糊的道德义务或所谓推定义务。

综上所述，按照马克思人与自然辩证关系观点，自然资源负债实际上是自然资源资产受益者对受损者的负债，负债的确认和计量取决于统治者的意志即法律；按照国家治理理论，政府是依法受托行使自然资源资产管理权的机构，其终极委托人是自然资源资产的所有者——全体人民，其对自然资源资产的责任应以法律规定（红线）为限；法学负债概念更清晰地推论出自然资源负债是一种法定负债，而不是道德义务或者推定负债，法定义务的范围当然是法律规定的红线范围。总之，自然资源负债是政府的一种法定义务，以法定生态红线作为确认和计量的标准，使其概念更清晰，更易执行，同时也是建立生态文明建设制度的应有之义。

三、实践应用

十八届三中全会确定的生态文明建设制度包括“必须建立系统完整的生态文明制度体系，划定生态保护红线”。2015年4月25日发布的《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出“严守资源环境生态红线”。十九大报告也提出“完成生态保护红线划定工作”。为了建立生态文明制度，应由人大或上级政府制定生态红线制度，地方政府执行，执行结果体现在自然资源资产负债表中，负债就应该确认为生态红线内被损耗部分的资源和环境。但是目前我国尚未出现由立法机关出台相关法律确定具体的红线制度和恢复生态制度的情况，更多地表现为由政府执行主流意志和相关法律文件自定红线及生态恢复的行政规范。以江苏海洋自然资源为例，在特定时期，政府规划以发展经济为主要责任，海洋捕捞业和沿海工业的发展会造成大范围海洋渔业资源储量减少、质量下降、岸线受到侵害。随着经济的进一步发展，人们对海洋生态文明的呼唤趋于主流，为有效推进海洋生态文明建设，保障江苏沿海地区经济社会可持续发展，2017年3月16日，江苏省政府公开发布《江苏省海洋生态红线保护规划（2016—2020年）》，划定海洋生态红线区面积9 676.07平方公里，划定大陆自然岸线335.63公里，划定海岛自然岸线49.69公里，到2020年，近岸海域水质优良（一、二类）比例不低于41%。红线区类型主要包括海洋自然保护区、海洋特别保护区、重要河口生态系统、重要滨海湿地、特别保护海岛、重要滨海旅游区、重要渔业海域、重要砂质岸线及邻近海域8类。其中，连云港海州湾国家级海洋公园属于禁止类红线保护区。规划要求对已遭受破坏和新发生破坏的海洋生态红线区，落实整治措施，恢复原有生态功能，负债根据恢复原状需要支付的金额确定，债务的承担者是政府及主管部门。截至2016年，连云港市政府先后投入资金5亿余元在海州湾实施了秦山岛、竹岛、连岛、羊山岛以及临洪河口岸线等修复示范工程，这5亿元是岸线资源负债的补偿，也可以作为推测未来岸线资源负债的依据。海水水质红线被突破，水质未达标，就需要治理海水水质，加强陆源污染物排海监管，海水水质治理和陆源污染物排海监管所需要的资金即为政府负债的金额。根据《连云港市近岸海域水污染防治方案》（2017），2014年开始，连云港近岸海域海水水质状况出现不同程度的恶化，2015年海水水质优良率降低为42.5%，远低于目标值70%。为恢复近岸海域海水水质，在未来5年，连云港市政府拟投资105亿元实施215项“治水工程”，那么，这105亿元即为海水水质当期负债；海洋渔业资源突破红线，则需要对渔业资源进行增殖放流、建设人工鱼礁，恢复鱼类种群数量，未来需要支付的增殖放流和人工鱼礁建设费用就是政府的当期负债；为了恢复岸线，需要对侵蚀性岸线等重点岸段整治修复和砂质性岸滩的保护，相关费用作为政府自然资源负债。连云港市编制的《江苏省海州湾海洋生物资源养护与生态环境修复规划（2015—2020）》规定从2015年开始到2020年，连云港市计划总投入11.72亿元，建成3个特色鲜明的生物资源修复区，实现渔业总产值35亿元，则自然资源负债额就是11.72亿元。由于海洋生物资源受海水水质、栖息地、海水水文、捕捞量等多方面因素影响，对资源的修复与破坏也是交替進行、动态变化的，所以海洋自然资源负债是一种估计负债、长期负债、递延负债。

按照法（规）定数字确认计量负债，然后加上自然资源净资产（自然资源资产的现实状态值）就是自然资源总资产，支持自然资源负债法定说，意味着就要承认自然资源总资产是一个抽象、需要计算的数字。理由如下：自然资源净资产属于所有者拥有的净权益，随着破坏程度的加深，资源逐渐减少，环境逐渐恶化，广大人民群众拥有的自然资源净资产逐步减少；自然资源负债并不是自然资源资产的来源，自然资源净资产减少时才产生负债。所以，自然资源总资产是抽象的、需要通过自然资源净资产与自然资源负债额加总计算才得出的数字。也就是说，红线区内被损害的资源环境的货币量度作为负债。目前时点的红线内自然资源状况即被损害后的状况属于自然资源净资产，二者之和才是自然资源总资产。红线外的部分是可以开发的，开发部分已经成为生产性资产，不必作为负债，而未开发部分既是自然资源总资产也是自然资源净资产，也不存在自然资源负债。所以，自然资源总资产包括两部分，一部分是红线内自然资源资产理论值，另外一部分是红线外开发后剩余资源价值；自然资源净资产也包括两部分，一部分是红线内开发后剩余资源价值，另外一部分是红线外开发后剩余资源价值。等式为：

自然资源总资产=自然资源净资产+自然资源负债

=（红线内+红线外）开发后剩余资源价值+自然资源负债

=红线内自然资源资产理论值+红线外开发后剩余资源价值

从法定责任角度看，并非所有红线内自然资源损害或降等并被法律判为侵害责任的都作为政府自然资源负债，还要考虑责任主体是不是政府以及能否找到确定的责任主体。如2015年12月3日，江苏省连云港市连云区法院对被告人李某等六人非法捕捞水产品一案做出判决，该院认为被告人李某等六人违反保护水资源法规，在禁渔区、禁渔期非法捕捞水产品，情节严重，构成非法捕捞水产品罪。在对被告人判处刑罚的同时，通过刑事附带民事诉讼的方法判决六被告人增殖放流一定数量中国对虾苗，修复海洋生态环境。2016年6月27日上午10点半，非法捕捞水产品案的被告人李某等人在法检两院及渔业专家的监督下，按照法院生效判决要求，乘船至海州湾海洋牧场示范区海域，增殖放流对虾苗1 365万尾。该事项造成自然资源损害，在法院判决日也形成了自然资源负债，但不是政府的债务，由侵害者依法补偿损失，所以不能计入也不影响政府自然资源资产负债表。

四、结论

自然资源负债是政府承担的法定义务，是红线内被损害的自然资源资产应予补偿的货币计量。这是马克思人与自然关系理论、国家治理理论和法学理论的必然要求，也是在实践中简单易行的一种自然资源负债确认和计量方法，体现了政府依法履行自然资源资产受托责任的要求，有利于发挥自然资源资产负债表编制和报告的生态文明建设作用。但是，根据以上研究，现有制度和体系存在一些问题，为此笔者建议，应健全高层次立法，加强生态红线和损害补偿科学测算的研究，并在人大层面上制定自然资源资产保护红线，明确政府的资源环境义务；同时，加紧进行自然资源资产产权制度、产权交易和管理体制改革，能确权的自然资源全部予以确权，以在产权制度层面明确界定侵害范围和权责主体。

本文通过理论和实践两方面论证自然资源负债是法定责任，需在科学测算基础上由法律决定，解决了自然资源资产负债表要不要以及如何确认、计量自然资源负债的问题，但是，法定负债金额的测定仍然是一个问题。由于自然资源负债确认问题的复杂性，本文的观点也许只是一种初步探索，但未尝不是一种思考问题的新视角、新观点。●

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