环境行政解纷机制的公众偏好与功能分析

张培

摘      要：当前，我国环境纠纷的解决虽有多种途径可供选择，但实践中绝大多数环境纠纷都是通过行政解纷方式来处理的，其他方式极度弱化，没有形成多元解纷机制的协调互补。对此，本文认为，目前的环境行政解纷机制在功能上存在天然短板，在內部程序上也有缺陷，应建立一个兼容多种纠纷解决模式的综合性环境解纷体系，以此达成环境纠纷解决的多元目标。

关  键  词：环境纠纷;行政解纷机制;公众偏好

中图分类号：D912        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2018）07-0093-10

纠纷是特定主体间因利益冲突而引发的一种对抗行为，其往往会破坏既有秩序的稳定和均衡，故需要建立有效的解纷机制来化解冲突，调和矛盾，维护社会秩序。现代社会中，随着社会主体和利益日趋多元化，各种新型矛盾冲突不断涌现，建立多元化的解纷机制已是大势所趋。对此，有学者认为，在法治国家，包含自我解决、社会协助解决和司法解决等多元渠道的解纷机制，才能称之为完整的社会纠纷解决机制。[1]

长期以来，我国以高投入、高消耗为代价，在实现经济粗放型增长的同时也带来了严重的环境污染。公众越来越关注环境问题，环境信访和环境纠纷数量逐年上升，甚至出现了因环境问题引发的群体性事件。从制度供给角度来看，目前在我国，解决环境纠纷有多种途径可供选择：协商和解、环境保护纠纷人民调解委员会调解、环保部门行政处理、环境信访、环境诉讼等。①然而在现实中，环境纠纷主体对各种纠纷解决方式的需求和选择比例却极不均衡，与多元化解纷机制协调共建的目标存在明显偏差。

一、环境解纷机制的公众选择偏好

纠纷金字塔理论是费尔斯丁勒等人于20世纪80年代提出的一种关于纠纷解决的基本范式，[2]该理论对纠纷解决提出两个假设：⑴将各种纠纷解决方式按照人们选择的比例从低到高分为不同层级——忍受、协商、第三方调解、行政解决、司法解决。⑵生活中的大部分纠纷会在较低层次（忍受或双方协商）来解决，仅有极少数纠纷会上升到顶层（司法和行政程序）解决。纠纷金字塔理论从社会纠纷整体图景出发，为纠纷解决构画出一个下宽上窄的塔状结构模型（见图1），各层级的纠纷解决方式同时并存且相互影响。

依照纠纷金字塔理论，容忍和协商是“金字塔”的最低层级，也是人们选择比例最高的纠纷解决方式。由于纠纷金字塔理论是社会学研究民间纠纷解决适用的分析工具，采用的样本是社会层面意义的纠纷，当环境领域被容忍的“纠纷”没有外化为现实的对抗行为而仅停留在社会意义层面时，并不是法律意义上的环境纠纷。环境纠纷协商解决由于不具有公开性而缺乏统计数据，但多数学者认为，环境纠纷主体间实力差距悬殊和利益冲突尖锐，协商解决环境纠纷的作用非常有限。[3]有学者在农村调研的数据也显示，农村居民选择容忍或协商解决环境纠纷的比例明显低于诉诸权威第三方解决。[4]

第三方调解是“金字塔”的第三层级。其中，人民调解曾经是我国纠纷解决的首选机制，但自20世纪90年代初开始其解纷功能已大为弱化，尤其在应对复杂的、涉及专业性的问题时更显力不从心。尽管自2011年起全国加快了推行行业性、专业性人民调解委员会建设的步伐，但环境纠纷的人民调解数量仍非常有限。据司法部统计，2015年，全国人民调解组织调解纠纷总数9331047件，其中调解环境污染纠纷66304件，仅占调解纠纷总数的0.71%。[5]

行政解决是“金字塔”的第四层级。环境纠纷行政解决包括环境行政处理和环境信访，具体表现为环保行政部门根据当事人的请求或环境信访请求对环境纠纷进行环境行政调解和环境行政执法。从2011—2015年全国环保行政部门处理的环境信访和投诉数据来看，环境信访和投诉数量极多且逐年攀升（见表1）。

司法解决是“金字塔”的最高层级。环境诉讼案件在法院收案数量中一直占比极低。据统计，自2002—2011年，全国法院受理一审环境民事案件19744件，占同期民事一审案件的0.04%;受理一审环境行政案件15749件，占同期行政一审案件的1.49%;受理一审环境刑事案件81844件，占同期刑事一审案件的1.16%。总计全部环境一审案件仅占同期一审案件总数的0.2%。[6]

当前，我国环境解纷机制的现实选择情况与纠纷金字塔的理论预设并不相符。以2015年全国环境纠纷解决数据为例，当年全国法院审结环境污染损害赔偿案件2370件;[7]环境人民调解66304件;而环保部门处理环境信访和投诉总计1772259件，占环境纠纷解决总量比例的96%以上（见图2），远超其他方式。由此可见，在纠纷解决机制的底层，民间救济方式解决环境纠纷的功能不显著，解纷比率很低，而以诉讼方式解决环境纠纷的数量更少，解纷比率最低，仅有行政机构解决的环境纠纷数量显著居多，解纷比率极高。环境纠纷解决整体结构并不呈“下宽上窄”，而是高度集中于上层，由环保行政部门解决，即环境行政解纷机制成为当前社会公众最偏好的选择。

二、环境行政解纷机制公众选择偏好成因

（一）非对等博弈中的弱者策略

纠纷主体间力量对比关系是影响纠纷解决的重要因素，当谈判双方力量对等且任何一方不占有足以压服对方的强势地位或资源时，双方更易于接受以和解、合作的方式处理纠纷从而实现双赢的处理结果。而环境纠纷主体间进行的则是一场非对等博弈，一方多为污染企业，另一方多是广大社会公众，双方经济实力和信息获取能力差距悬殊，力量严重不对等，缺乏平等谈判的基础条件，处于强势地位的污染企业在巨大经济利益驱动下很难自愿做出让步，这使得和解成功的几率锐减。即便双方达成和解协议，该协议也通常会使弱势的受害方受到不公平的待遇。因此，在纠纷双方力量不对等的条件下，由代表公正的权威第三方解决纠纷往往会得到弱势方更多的认同。同时，除力量对比关系外，纠纷主体的数量也会对纠纷解决产生影响，这一点突出体现在公域环境纠纷方面。环境公害纠纷通常涉及面广，受害者人数众多。对权威性纠纷解决者而言，纠纷人数增多会明显增加其解纷压力，考虑到纠纷的社会影响，其在解决纠纷时就会对处于强势的污染企业施加严格的义务和责任分配，而使弱势方能够借此平衡自己在权利向度上的不利地位，继而增进了弱势方依靠权威第三方解决纠纷的倾向性。

（二）公众对解纷效力和成本的理性选择

根据现行法律规定，和解协议和人民调解协议只具有普通的民事契约效力，非经司法确认不具有强制执行效力，而由国家公权力机关作出的行政执法处理结果，可以直接由行政机关予以执行，在权威性和执行力上显然更具优势。司法救济虽然具有最高的解纷效力，但司法救济高度规范的程序使其具有启动严格、耗时长、成本高等特点，很大程度上抑制了纠纷主体对其选择的积极性。在环境民事诉讼中，受侵害者因专业知识和信息掌握的局限往往难以证明损害事实和因果关系甚至难以确定侵权人。如果没有环境侵权基本事实的证明，法院就无法受理当事人的诉讼请求，环境纠纷只能被阻隔于司法救济门外。即便是法院能受理的环境纠纷案件，也因原告方需先行垫付诉讼费用、鉴定费用等巨大支出以及漫长的诉讼程序所耗费的时间、精力投入而使当事人在经济理性思想下放弃选择司法救济。相比之下，环境行政救济渠道就非常简单容易，受害方利用电话、网络等通讯工具就可极为方便地进行投诉，投诉内容也只需指出被诉人（污染企业）的名称、地址及简单的污染事实即可，投诉人只需“动动嘴”，并不用承担事实证明义务。对污染事实调查和处理过程都可由环保行政部门独立完成，通常不要求投诉人参加。环保部门从接到投诉，到展开现场调查，再到对污染企业做出处理，最后将处理结果回复投诉人，很多纠纷可以在3天内得到迅速及时的处理。[8]程序解纷效率远高于诉讼，经济成本也很低，当事人除可能涉及的监测和鉴定费用外，几乎不需支付其他费用。

（三）专业解纷资源分布不均

环境纠纷涉及大量专业技术问题，与生态学、化学、物理学、医学、生物等各种精专领域知识密切相关，有关污染物的致害机理、污染事实的认定、损害责任的划定等问题均需有专业监测数据佐证或借助专业的环境检测结果统计和分析，否则难以得出结论。作为环境污染的监管主体，环保行政部门掌握当地环境信息数据和环境状况，环保部门解纷人员不仅具有纠纷解决经验，熟悉环保法律法规，还具备环保专业知识及相关专业资质，在应对环境专业问题方面拥有显著的信息优势和专家优势。这些优势目前几乎为环保行政部门独有，而其他解纷机制或需依附于行政权力才能开展活动，或面临专业资源闲置的窘境，如人民调解。由于传统的人民调解组织难以应对复杂的环境问题，近年来各地尝试设立专门性环境纠纷人民调解组织，这种人民调解组织不设于乡镇、街道或社区，而主要设置在环保行政主管部门，并在其领导下工作，①实际调解工作由环保部门发挥核心作用，以环境行政解纷程序为主，民间调解为辅，②本质上已经不是纯粹的民间自治组织调解，而是一种准行政性调解。再如：环境诉讼。很多环保法庭审判人员是从传统审判庭抽调上来的，[9]其掌握的环境法律知识严重不足，环境科学领域的专业知识更为欠缺，审判中遇到专业问题时只能依赖由环境领域专家组成的专家库。尽管如此，由于无案可审，环保法庭的专业资源实际上还是被闲置浪费。据统计，截止2014年7月，全国已有150个环境资源审判机构，但多数陷于无案可审的困境，[10]许多环保法庭只得承办与环境纠纷无关的案件，以致“逐渐异化为非专业性的审判机构”。[11]

（四）公众传统意识上的路径依赖

社会对行政解纷方式的特别偏好与公众对行政权威一贯的依赖意识密切相关。自古以来，在中央集权的政权体制下，我国一直呈现典型的“强国家、弱社会”格局，[12]国家充当社会的管理者和控制者，垄断几乎一切资源和权力，政府权威是最高权威，社会没有独立的权威和地位，完全依附和服从于国家，而公众也理所当然地认可行政权力解决社会纠纷的正当性和权威性，并对“青天大老爷”主持公道报以极大期待。时至今日，我国实行改革开放已近40年，虽然国家与社会的关系已发生明显改变，国家开始适度放权，社会获得独立存在的地位，自主性得到一定增强，但由于社会自身的发展尚未稳固，影响力有限，加之国内的社会自治性组织数量少且力量薄弱，因此参与公共事务的能力和作用都不尽如人意，特别是在当前社会利益日益多元化的状况下，结构松散的民间组织在社会利益协调功能上明显不足，以至于像人民调解这样的社会救济方式日渐衰微，反而使国家权力更有了介入社会纠纷的必要性，于是，公众对倚靠行政权力解决纠纷这一路径依赖延续至今，信访、投诉等人治型纠纷处理方式成为颇受公众欢迎的陈情诉苦的专门渠道。

（五）国家治理需求的满足

当前，我国正处于社会转型期，各种矛盾冲突多发、对抗性强、处理困难，而现阶段法律制度仍不完善，法律自身的滞后性使其在面对各种矛盾冲突時应变性和调和性不强。相反，行政性解纷机制在维护社会秩序上的高效灵活性优势却得以凸显。在现代公共管理理念下，政府行使权力的目的是为公众提供更好的服务，政府职能正从“管理型”向“服务型”过渡，政府行使行政权已经演化成为一种以服务社会为宗旨的社会治理方式。在处理社会纠纷时，政府要综合考虑社会安定团结、地方经济发展、资源环境和文化保护等诸多公共要素，以行政性手段解决纠纷不仅是为了化解矛盾、平息冲突，实际上也是在发挥着社会治理的重要功能，环境纠纷行政解决就是国家发挥环境管理职能的具体表现。概言之，从宏观社会形势和国家政策角度来看，行政性解纷机制是满足社会治理需要和国家治理理念转变的结果，其已成为目前最广泛适用的纠纷解决途径。

三、环境行政解纷机制的功能及程序分析

虽然适用行政解纷机制处理环境纠纷有其内在合理性和外在适应性，但过度倚重行政解纷方式的现状却与理论界认可的多元化纠纷解决机制构建理想之间存在矛盾。在社会分化加剧的转型时期，应以多元化作为制度设计的价值和目标，利用各种传统解纷方式和民间社群力量，以适应各种主体多层次的实际需求。[13]然而，目前环境纠纷解决体系却只行政解纷方式一家独大，其他解纷方式极度弱化，没有形成多元纠纷解决机制协调互补的理想状态。困惑于现状与理想之间的矛盾，我们有必要重新审视和思考环境解纷机制的内在功能和程序特点。

（一）强决定性特征的环境行政解纷机制存在功能短板

日本学者棚濑孝雄以纠纷解决是由第三人决定还是由当事人间合意作出为标准，将纠纷解决过程划分为决定性和合意性两类。[14]决定性纠纷解决具有权威性、直接性和高效性优势，能适应迅速化解矛盾冲突的社会需求，但其也具有可能无法实现当事人利益最大化并增加纠纷解决结果的执行费用的劣势;合意性纠纷解决的优点在于能够最大化地实现当事人的利益，合意达成的纠纷解决结果更易于被当事人接受，从而降低了执行纠纷解决结果的费用。理论上说，环境纠纷行政解决机制兼具决定性和合意性双重特性，环保行政部门对环境纠纷的解决方式既包括决定性解决（行政命令或处罚），也包括合意性解决（行政调解）。但是，受机制产生的基础——行政权力属性的影响，環境纠纷行政解纷机制的决定性特征最为突出和显著。实践中，环保部门决定性解决适用比例之多，以至于遮蔽了居于从属地位的合意性解决，行政调解甚至没有被当作一种环境纠纷解决方式来运用。[15]环保部门执法人员出于解决工作量与时间分配上的冲突以及降低纠纷解决成本等考虑，几乎全部采用行政命令和处罚手段解决环境纠纷。

在纠纷解决通行理论中，纠纷解决模式分为三类：以利益为基础模式、以权力为基础模式和以权利为基础模式。[16]利益型解纷模式是当事人自己或在第三人协助下谈判，自愿达成能满足双方利益的解决协议，以协商和调解为典型;权力型解纷模式是依靠国家权力即政府机构的行政执法或处罚来解决纠纷，如行政执法处理;权利型解纷模式是由中立裁判者依据国家法律或社会规范对纠纷作出裁决（包括诉讼和仲裁），环保行政部门采用命令、处罚等决定性解决方式处理环境纠纷就属于典型的权力型解纷模式。权力型解纷模式的功能在于惩罚，通过强制性手段惩处违法行为，达到维护社会秩序之目的。然而，环境纠纷解决的目的不单是为了惩罚，还包括化解矛盾、保护生态环境、保护公共和私人环境利益等多元目的，因此需要构建一套完整的环境纠纷解决体系来承载调和、惩罚和补偿等多种功能。单一模式的解纷机制受自身内在功能所限，不可能凭一己之力实现纠纷解决的全部目标，即使是以强大的国家权力为基础的行政解纷机制也不例外。在法治国家分权制衡的权力模式下，行政权力传统上是不能设定权利的，只有法律才能将利益上升为法定权利，法定权利是否遭受侵害也由法律予以确认，并通过规范、正式的司法程序使权利恢复为法律认可的合理状态，故对权利的确认和补偿功能要由以权利为导向的司法救济方式来承担。行政权力基于国家意志的强制性力量，虽然在利益关系协调上具有直接性、高效性的优势，但同时也一定程度上舍弃了形式理性和程序规范性的要求，无法承担给社会提供最终正义的任务。由是观之，权力型解纷机制显然不是全能型纠纷解决方式，至于以权力为导向的环境纠纷行政解决机制，由于受行政权力的限度和内生特点制约，功能上存在天然的短板，加之机制本身应当具有的调和功能又因其偏向于决定性解决的特点而基本虚化，更决定了其无法实现环境纠纷解决的全部目的。

（二）环境行政解纷机制的程序缺陷

一是环境纠纷行政解决程序不规范。虽然理论上我国环境行政解纷机制中包括环境行政调解、环境行政执法和环境信访等解纷方式，但实际情况是三种纠纷解决方式往往互相交织，混同操作。如环境行政调解通常不作为独立的解纷方式，而是环境行政执法的“前置程序”，或者在行政执法制止污染的同时，并用行政调解方式对当事人进行情绪安抚，所以环保部门作出的行政处罚结果中经常含有纠纷调解内容。再如环保部门对环境信访与对其他环境投诉在处理程序和手段上没有差异，对公众而言，是通过信访还是电话网络投诉反映环境污染问题，只是申诉手段的差异而已，环保部门都是登记后适用同一流程处理，解决方式同样是或行政处罚或行政处罚与行政调解并用，环境信访与其说是一种独立的环境纠纷解决方式，不如说是一种单独的申诉渠道。三种理论上的环境纠纷解决方式实际上最终混同为一种程序，即环境行政执法，因其与环保行政部门日常行政管理活动的界限不分明，被当作是一项附带性工作而受到轻视。此外，在整个环境纠纷解纷机制中，环境纠纷行政解纷机制程序本应担当解决绝大多数环境纠纷的任务，然而相较于其他弱势解纷机制，程序既不清晰，也不规范，与其在环境纠纷解决机制“排头兵”的现实地位实难相称。实践中，环保工作人员为不至引起当事人的异议，在执法中习惯采用随意性较强的行政命令解决纠纷，使得行政性解纷程序的不规范性更加凸显。

二是环境解纷机构的非专门性和非独立性。我国环保行政主管部门内很少设置专门负责解决环境纠纷的机构，环境纠纷解决通常作为附带职能与环保部门的行政管理工作联系在一起，由环保部门下设的环境稽查大队、环境政策法规处或环境监察大队来负责，工作人员多为兼职。这些机构的工作重心是环境行政管理或执法，视解决纠纷为附带工作，甚至认为解决纠纷会占用环保行政工作大量的时间和精力，因而对其持轻视和排斥态度。[17]同时，环保行政主管部门隶属于各级地方人民政府，经费预算和人员编制等都受到地方政府的直接控制，自身缺乏独立性。而地方政府由于与当地企业存在利益上的紧密联系，面对地方经济利益与环境保护之间的矛盾，往往以追求经济利益为先，偏袒企业一方，对环保部门施加压力。在地方政府的干预下，环保部门很难独立地行使权力，环境纠纷处理的过程和结果会受到一定程度的影响。

四、环境解纷机制体系建构：“一枝独秀”向多元化共建转型

多元化的解纷机制构建并不只是一种法治理想，从客观层面上看，也是实现纠纷解决目的之现实需要。实际生活中，纠纷解决的目的并非单纯就是解决纠纷当事人之间的矛盾冲突而已，按照顾培东教授的观点，纠纷解决具有不同层次的多元目的，首先要求化解冲突，其次要求实现合法权益，再次是恢复法律或统治秩序的尊严与权威，最后要求纠纷主体放弃或改变对抗法律制度或社會统治秩序的心理态度。[18]纠纷解决目的的多元性决定了纠纷解决方式也必然不能完全固化为单一的模式，而需要由不同功能的解纷模式对应解决各层次纠纷的目的。根据纠纷解决通行理论的划分，三种解纷模式分别对应着不同的纠纷解决目的：利益型解纷模式对应纠纷解决的基本目的，即调和矛盾、化解冲突;权力型解纷模式对应的纠纷解决目的为惩罚，即通过惩处需受谴责的不当行为，恢复和维持社会秩序;权利型解纷模式则以救济受损害权益、实现公平为目标。总之，解纷机制与纠纷解决目的取向直接相关，构建多元化的解纷机制是为实现纠纷解决多元目的所必需。

环境纠纷的产生通常都会与自然、社会、经济和历史等多方问题交织，涉及利益关系极具复杂性、多元性，除了对纠纷主体的私人利益产生影响，还会牵涉社会公共利益、自然生态平衡和国家经济发展等重大问题。从现实角度来看，对于通过多种纠纷解决途径化解多元利益冲突，环境纠纷相较于其他社会纠纷有着更为迫切的需求。就环境纠纷解决的目的而言，不仅与其他所有纠纷解决一样要化解矛盾、定分止争，并且由于环境纠纷涉及的利益关系特别重大，与民众生存、社会发展密不可分，因而其不可能只停留在消除矛盾冲突的浅层目标，更要与国家环境立法的目的相统一，与社会发展进步的目标相一致。可见，环境纠纷解决必须包括不同层次的多种目的：一是调和矛盾、消除环境利益冲突。此为环境纠纷解决最基础的目的，是环境纠纷解决要实现的初步任务。二是保护环境、惩处环境违法行为。这是环境纠纷解决要达到的更高层次的目标，同样也是我国环境立法的直接目的。[19]三是保护公共和私人环境利益，维护社会秩序稳定。这是环境纠纷解决的最高目标，为实现环境立法的最高目标——“推进生态文明建设、促进经济社会的可持续性发展”①保驾护航。与之对应，我国环境纠纷解决机制应当包容多种纠纷解决模式：一是利益型环境解纷模式，主要是环境协商和环境调解（包括人民调解委员会调解、环保部门行政调解以及信访调解），对应环境纠纷解决的基础目的，即调和矛盾、减少纠纷双方的对抗性，化解环境利益冲突。二是权力型环境解纷模式，即环保部门以国家权力为后盾进行行政执法，实现环境纠纷解决的第二层目标，惩处环境污染和破坏生态等违法行为，保护环境。三是权利型环境解纷模式，即环境仲裁和环境诉讼，通过对公私环境权益予以法律确认和保护实现环境保护的最高目标，给生态文明建设提供法治化保障，实现社会正义和可持续发展。概言之，一个承载完整功能的综合性的环境纠纷解决体系（见图3），需要多种纠纷解决模式相互协调、互为补充，共同实现环境纠纷解决的多元目标。

当前，我国环境纠纷解决之所以倚重于行政性纠纷解决机制，依靠国家权力对经济发展与环境保护之间的矛盾冲突进行干预和处理，并不是因为环境纠纷行政解决机制是最理想的解纷模式，而是由于目前法律制度尚不完善、社会自治力量薄弱，行政权向司法和社会自治领域扩张，致使权利型和利益型解纷模式功能弱化的结果。由于法律发展滞后，社会诸多利益因尚未得到法律确认而无法受到司法保护，现代行政权以公共管理为由干预利益关系协调，进而衍生了行政自由裁量权的扩增，替代司法进行利益保护。在社会领域，传统的社会自治力量萎缩瓦解，新的社会组织刚刚诞生，远未发达到足以承担社会治理重任的程度，使行政权有了介入社会自治领域的必要性。然而，法律不完善和社会自治薄弱正是法治社会进程中力图改变和解决的问题，随着国家法治建设的推进，法律制度不断完善，“小政府大社会”格局的建立以及在人们对行政权不合理增长和滥用始终怀有的担忧和警惕，对行政权的控制和必要限缩是必然的发展趋向，行政解纷机制适用范围相应也必然要退归合理限度，给司法救济和社会救济让出应有空间。从长远来看，环境纠纷解决的重心最终要向权利型纠纷解决机制转移，确立环境保护的国家义务，强化对公众环境权益的法律保护，实现环境立法和环境纠纷解决共同的最高目标——建设生态文明，促进经济与环境保护协调发展。

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On Public Preference and Function Analysis of Environmental

Administrative Dispute Resolution Mechanism

Zhang Pei

Abstract：For the multiple purpose of environmental dispute resolution，it requires a variety of environmental dispute resolution mechanisms to work together.There are many ways to resolve the environmental disputes in China，but the Environmental dispute administrative mechanism，with attributes of both power mode and interest mode，is the most popular mechanism than other.However，due to the insufficient and defects of this mechanism，it is impossible to make true all purposes of environmental dispute settlement.So it should be coordinated with other environmental dispute resolution mechanisms to settle environmental disputes.

Key words：environmental disputes;administrative dispute resolution mechanism;public preference