农村集体公共用地概念探析

余敬 梁亚荣

摘      要：在城乡二元结构体制下，农村集体公共用地长期被忽视，导致了农村基础设施和公共服务等供给的不足。除了理论界对农村集体公共用地制度缺乏深层次研究外，尚缺乏对农村集体公共用地概念的研究，造成该问题的一个重要原因就是对农村集体公共用地概念、性质等界定的模糊。因此，本文结合农村集体公共用地的法律实践考察结果，分析了农村集体公共用地的公物属性与内涵以及“农村+集体所有”的外延，以期对农村集体公共用地概念有一个准确的理解。

关  键  词：公共用地;农村集体公共用地：公共用地制度

中图分类号：F301        文献标识码：A         文章编号：1007-8207（2018）07-0018-10

在种类繁多的农村土地类型中，除承包地、宅基地、经营性建设用地等具有竞争性、排他性的私产性质的土地外，还有一种集体所有、用于公益与公共基础设施建设的农村集體公共用地。公共用地是一个兼具古老与时代性的概念，自人类基本社会形态成型后，公共用地便在满足人类基本生存发展需求、社会稳定等方面发挥着不可或缺的作用。如公路、庙宇等用于承载人造公物性质的公共用地;族田、学田等公田类的自然公物。[1]随着社会的进步，公众对于生活的追求逐渐向多维度方向发展，公共用地更是扮演着越来越重要的角色，成为衡量一个地区文明、发达程度的基础指标。目前，我国城市已形成了以划拨地为主、以公共利益为核心的相对完备的公共用地制度。然而，在城乡二元结构体制下，农村集体公共用地则呈现出供应不足、利用率低、管理失序等问题。除了农村集体公共用地制度本身理论研究不够深入以及农村集体公共用地利用制度与管理制度缺乏外，农村集体公共用地概念不明、性质不清、外延模糊也是一个重要原因。因此，需要从理论上对农村集体公共用地的概念加以界定。

一、农村集体公共用地相关概念的梳理与界定

概念是反映思维对象类的本质属性及其分子的思维形式，概念的内涵和外延是概念的两个基本逻辑特征。[2]概念的内涵是反映在概念中的对象的特有属性，概念的外延是具有概念所反映的特有属性的对象，即概念的适用范围。[3]而界定农村集体公共用地概念就需要厘清其内涵以及外延。

当前，学界对公共用地的概念并没有直接给出定义，为此，笔者对与其相关的概念进行了梳理：第一种，公益用地或城市公益（公共）用地，即以公共利益为目的，建造建筑物或构筑物的公益事业用地和公共设施用地;[4]第二种，公共用地，指的是中世纪荒地的残留遗迹，即那些没有用于生产庄稼，而是用来提供广泛的其他资源的区域;[5]第三种，公共设施用地，即居住区及居住区级以上的行政、科教文卫用地，不包括居住用地中的公共服务设施用地;[6]第四种，公共管理与公共服务用地，此概念与国外公共服务的意义基本相同，指由政府部门直接或间接提供，并供其全体国民享用的服务或设施用地;[7]第五种，城市基础设施用地，即为企业生产和居民生活提供基本条件、保障城市存在和发展的各种工程及其服务的用地的总称;第六种，公共事务用地，指为了满足社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同利益，让他们共同受益的各类事务的用地。[8]

综上，与公共用地相关的概念呈现如下几个特点：第一，多数是以城市土地空间为界定对象，较少涉及到农村。第二，各个概念之间的出发点不同。公共设施用地、城市基础设施用地侧重于城市用地的商业性与公益性，来源于城市规划学;公益用地、公益事业用地侧重于非经营性与非营利性，来源于土地管理学;公共土地侧重于土地产权的排他性、非竞争性，来源于经济学;公共管理与公共服务用地主要侧重于土地分类管理与土地行政管理，其设置通常由政府主导，来源于行政管理学。

上述概念在具体外延上存在一定的差异，但在内涵上均是为解决私人社会供给不足与公共物品需求之间的矛盾问题，也是社会发展到一定阶段，由私人产品阶段进入公共物品阶段的演变。[9]而承载这些公共物品、公共服务、公共设施等的用地即为公共用地。美国将该类土地称为“公共空间”，其用地都拥有公共产品或准公共产品的本质属性，在这一点上无论发达国家还是发展中国家都是一致的。[10]

（一）相关概念的比较

上述概念区分的难点在于公共用地与公益用地、公益用地与基础设施用地、农村集体公共用地与城市公共用地概念的混同。

第一对概念是公共用地与公益用地。公共用地属于一个范围较广的概念，包括公共管理和服务用地、城市基础设施用地、公共设施用地以及具有全民福利性质的设施用地。公益性是相对于经营性的一个概念，是指一个团体的行为（服务或产品）使公共整体获得利益。[11]因而公共用地与公益用地的相同点在于均为公众提供福利性用地，但公共用地概念包含了公共设施用地，较之公益用地概念更为宽泛。

第二对概念是公益用地与基础设施用地。二者区别在于：一是在功能上，公益用地并不属于生活生产所不可或缺用地，而基础设施用地是为生产、生活提供基础条件的永久性设施、设备用地，[12]属于社会生活必需品，基础设施用地与人们生产活动密不可分、不可或缺。二是在设立主体上，公益设施用地及其上面的公共设施主要是由行政机构或公共机构投资、设立、管理，而基础设施用地随着市场经济发展，在性质上出现了“公益性”和“营利性”的进一步分化，[13]在设立主体上，出现了公共机构设立和市场主体设立的双重路径。三是市场化程度不同。公益性用地市场通常具有非竞争性、非营利性，因而相关市场主体不能或者不愿意进入，通常采用划拨方式取得其使用权，而基础设施用地市场通常具有一定的竞争性、营利性，因而在具体项目建设中相当一部分会采取出让的市场化方式取得其使用权。

第三对概念是农村集体公共用地与城市公共用地。二者区别主要在于所有权与区位的不同。我国城市公共用地均属于国有，位于城市。农村集体公共用地在所有权上属于集体所有，位于农村。值得注意的是，并不是所有位于农村地区的公共用地就必然属于农村集体公共用地，农村集体公共用地的前提就是土地所有权属于农民集体。当国家因道路、博物馆、国家公园等公益设施建设需要而将农民集体所有的土地征收为国有土地后，该公共用地虽然位于农村地区，但土地所有权已经变为国有，因而不属于农村集体公共用地的范畴。

（二）农村集体公共用地的概念

根据学界对农村集体公共用地及相关概念的表述可以发现，其必须满足以下几个条件：一是必须符合公物的属性，以满足农村集体成员基本福利为目的。二是必须位于农村集体所有土地的范围内。三是在内容上包含农村集体公益用地和农村集体非营利性公共设施用地。综上，笔者认为农村集体公共用地可定义为：国家或农民集体在村集体所有的土地上确立的公用的土地自然资源，或基于集体成员的生存和发展的公共福利需要，主要供集体成员使用，设立的公益性用途及非营利性公共设施所占用的土地。

二、农村集体公共用地立法现状与法律实践考察的分析

目前，我国在立法上仍未直接使用公共用地一词，但笔者认为公共用地应包括公益事业用地和基础设施用地中的公益部分。

（一）农村集体公共用地立法现状

我国现有立法中关于公共用地的概念并没有直接定义，不同的法律法规根据自身所规范的对象采用不同名称进行表述，与公共用地相关的法律规定散见于《土地管理法》《城市规划法》《农业法》等（见下表），这些概念之间相互重叠但也有所区别，主要是缺乏统一的分类标准。

通过以上相关立法可以看出：一是我国对于公益用地、公共设施用地已经出台了相关法律，对公共用地的权属与管理、利用进行了一定程度上的制度性安排，但只有原则性规定。二是我国目前没有对公共用地进行专门立法，缺乏公法规制。三是公共用地立法呈现城乡严重失衡的现象。现有立法对城市公共用地规定相对较为规范，对于城市公益用地、公共设施用地及其上的公共设施利用、管理规定得较为详细。如《划拨地目录》中就明确了对非营利性的邮政、教育、文化、体育等机构采用国有划拨供给方式，但鲜有对农村公共用地的特别规定。

（二）农村集体公共用地的法律实践考察

笔者通过北大法宝案例库进行搜集整理（检索时间截止2017年6月3日），以“集体公益用地”“集体公共用地”为关键词得出相关判例42个，进一步剔除同案二审判决、不符合条件案例后，共计得出符合条件的案例30个。其中，产生纠纷原因最多的为征收集体公共用地产生的分配不公平（9个），集体经济组织成员违规侵占公共用地（6个）和村民违规侵占公共道路妨害他人通行纠纷（6个），另有村集体之间、成员之间关于公共用地权属纠纷（4个），村集体成员与村集体关于集体公益用地属性及使用纠纷（2个），改变承包合同、违规使用集体公益用地（1个），违法将公益用地发包、流转给第三方（2个）。

通过梳理案件发现，在司法裁判实践中，集体公共用地表现出来的一般状况为：一是就司法判例中使用的术语上看，“集体公共用地”概念较为常见（23个），在具体判决中涉及的“公共用地”包含范围较广，如邻里之间的通道、晒谷场、村小学占地等。二是就纠纷原因而言，最多的是集体公共用地征收收益分配纠纷，多数判决结果为村集体违规、违法占用集体公共用地收益，判决退还给集体成员补偿费，然后是村民违规占用村集体公共用地或村民之间因公共通道使用纠纷;就判决结果而言，多数认定为侵占公共用地違法行为成立，这也反映出对农村集体公共用地管理制度的缺失，侵占行为难以得到有效的监管等问题。三是集体公共用地权属纠纷，从判决过程可以看出，在集体公共用地认定上因缺少对应事前详细规划，导致认定上多以历史利用证据为主。四是从裁判利用的法律法规依据上看，引用频率较高的是《土地管理法》《合同法》《物权法》《民法通则》等属于调整私法关系的法律，罕有从公法方面进行规范。且这些法律对于农村集体公共用地只有原则性规定，相应的司法解释（《最高人民法院关于村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物行为如何定性问题的批复》等）也缺乏有针对性的可操作的措施。对农村集体公共用地所有权主体、使用主体、使用限制等，司法实践上均参照一般集体建设用地规则来处理，存在法律依据不足的问题。

（三）对农村集体公共用地法律实践考察的分析

综合上述立法考察与司法判例梳理结果，笔者认为，从宏观角度而言，一方面，由于农村集体公共用地制度尚未建立，导致实践中农村集体公共用地的权利缺乏导向性依据，立法上将公有性质的农村集体公共用地与私有性质的宅基地、承包地、经营性建设用地的性质相混淆;另一方面，理论上缺乏对相关概念进行的深入研究，各个概念之间侧重学科有所不同，使用的法律术语表达存在混乱现象，导致不同概念的内涵与外延存在交叉、重叠问题。从微观角度而言，导致对于农村集体公共用地的权属关系、管理关系立法缺少明确的判定依据和专门的法条，实践中难以操作，如现实中大量存在集体公共用地与其上承载公物的权属不一致情形;同时农村集体及其成员缺乏对农村公共用地及其上的用于公益事业的公共基础设施建设的重视，也没有系统的组织体系和相应规定。农村集体公共用地是用以实现公共利益的，因此必须厘清农村集体公共用地的概念、性质以及权属关系。

三、农村集体公共用地性质分析

农村集体公共用地以“公共”和“集体”为出发点，以农村公共利益和集体所有为核心，既包含用于建设球场、停车场、卫生院等集体公益用地，也包括用于给排水设施、村道、晒谷场等非营利性基础设施用地。而农村集体公共用地其土地属性如何定位，关系到农村集体公共用地权属主体、管理主体、利用主体等诸多问题，因而必须对农村集体公共用地性质进行剖析。

（一）农村集体公共用地属性认识上的不同观点

学术界对于农村集体公共用地的属性认识存在不同的观点，经济界学者多认为公共用地属于公共物品，具有排他性与非竞争性的特征，[14]农村公共用地是相对于农民“私人物品”而言，可由集体内部非排他性供给。[15]管理界学者认为公共用地是一种以公益为目的的特殊建设用地，[16]法学界少数学者从公私财产角度认为此类土地属于公有财产（不动产公产），集体公共用地之类的不动产属于集体公产范畴。[17]从上述学界对于农村集体公共用地属性的探讨可以看出，对于公共用地尤其是农村集体公共用地的属性判定仍缺乏一个清晰的结论。

要厘清农村集体公共用地的本质属性，对其有一个清晰的认识，则必对其内涵进行理论上的剖析。“农村集体公共用地”，无论是从经济学的公共物品还是从法学的公产或是从土地管理学的公益性建设用地等角度来说，均体现出一个“公”字。根据《牛津高级英汉双解词典》对“公共”的解释是：“Pubic”意指“公众的、与公众有关的”或“为公众的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。[18]因此，公共用地本质上属于公共性物品或公共财产，与私人财产相对。作为私人财产，是对私人权利与个体自由的保障，保障个人排他地、自由甚至是恣意地支配和处分财产，这是财产权最基本的规范目标。[19]但个体与私有财产的自由与行使是有局限性的：“私”是以个体利益为中心，以个人权益为本位的个体活动或者对于私有财产行使所有权，这种权力的行使以不妨害公共或者他人权益为界线。人类群体性表现在社会性上，人类的活动需要既定的社会秩序来维持，“生活在一起的人们一定会在某种程度上使他们的行为协调或统合成一个整体，以避免产生紊乱和混淆”。[20]而公共财产本质上是政府基于 “公共性”而代替公众持有的 “集合化的私有财产”，[21]协调不同私人财产权行使中的边界冲突，支持其私有财产不愿涉及的非营利基础设施、公益事业领域，对私有财产的行使与保护起到必要的基础支撑作用，为公众提供基本公共福利。

公共用地及其上承载的公共物品作为公共财产的一种类型，直接体现着社会公共利益，但其代表主体也呈现出多元性特征，除政府外，还包括各种社会自治组织、自愿者组织、非营利性组织等。从公共物品的类型而言，有全国性公共物品和地方性公共物品，并且地方性公共物品也具有多层级表现。同样，在我国复杂的乡村社会环境中，不同的村社具有不同的共享公益范围，如家族祠堂可能为附近几个同族姓村共用，而村篮球场则仅为本村共用。农村集体公共用地所承载的农村公益事业和公共设施，其存在的目的是为了保障人们最低限度的自由和自主，确保每个人不会被限制使用某物或从某物中获益，[22]集体成员或者其他公众使用上述设施或物品是其应有的权利，这也是农村集体公共用地的本质所在。

（二）农村集体公共用地的内涵：回归公物的本质

公共用地及其上的公共物品的供給是公共财产所有权人的一项重要职能，[23]国家或农民集体也因此拥有了土地、河流、公园等自然财产的合法所有权，作为所有权人有义务承担其上公共物品建造并为公众创造便利的使用条件。

公共物品的概念最早由经济学界提出，对应的是法学上的公物的概念。根据公物的使用目的，公物可分为行政用公物或公众用公物，行政用公物主要指的是行政主体执行公务并有行政主体自行利用之财务，[24]而公众用公物，也称公共公物，指的是直接提供公众使用的物品，即共有物。[25]公物尤其是公共公物对于实现社会分配公平，提高公众的生活质量，确保公众尤其是社会生活中的弱势群体能够过上有尊严的生活具有重要的意义。[26]如公路、公园、公厕等基础性公物是公众日常生活不可或缺的物质条件。对于公物尤其是公共公物是否能够纳入公物的范畴，主要取决于两个基本特征：第一，满足公共福利的需要;第二，适用公法规制。而法国学者从财产权的属性角度将国有财产分为公产与私产，①公产分为公众直接使用的财产和公务作用的财产，我国多数学者认为这同“公物”的界定基本相同，公物又称为公产。尤其是公众直接使用的公产，通常体现为公众自由使用、免费使用、平等使用的原则，适用公法调整。与之相关的公营造物是某些人与物共同组成，用以持续达到特定公共目的之公法机构，[27]相当于公共设施。[28]同我国常用的公共事业、公共设施类似，只不过公营造物是一种特殊的公物，通常与公共用地结合，性质上具有复合性。

在法、德、日等国家，公园、河流、湖泊等自然资源被作为公物来对待，视为国家公共财产，②对土地资源而言，并不是所有的土地天然属于公物（公产）范畴，只有那些用于公共利益的土地才能进入公物范畴。使用这部分用于保障公众基本生存权、发展权的土地属于公众自然权利，通过对于附着其上的公营造物等公物如教育设施、医疗设施、公园、图书馆的利用，就可以在事实上平等地享有了教育权、医疗保障权、娱乐休闲权等。农村集体公共用地为农村集体组织成员提供公共福利，受到相关公法规制，如《城乡规划法》《土地管理法》明确提出了“乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地”的分类与规划原则要求，这符合公物的基本属性与特征。

农村集体公共用地从形态上而言，可分为供公众直接利用自然形态公共用地与需要通过人工加工再利用两种类型，即自然公物与人工公物。第一种是为集体成员甚至全体社会公众提供生存所需要的环境、风景、空间等，如农村集体所有的湿地、公共草原、山林等自然形态的公共用地，其对于人类日常生活水平的提高具有重要意义，属于自然公物。第二种是承载公共设施的土地，如水库、村道、墓地等属于人工公物。农村集体公共用地所体现出来的公共物福利性是其核心内容，而这些集体所属的公共用地在设定目的上不可偏离其公益性目标。如《担保法》第37条规定了公益性土地设施不得设定担保;《草原法》第9条规定了草原不得随意侵占、转移占有;《殡葬管理条例》第9条规定“农村的公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地。”类似公法对于农村集体公共用地的规划、利用、流转等均作出了一定的限制，主要目的在于：一方面是要充分保障集体成员对于农村集体公共用地的自由、自主利用，另一方面是通过公法规范相关利用人的利用行为。

综上，农村集体公共用地在性质上是以集体成员公共福利为内涵，是为满足集体成员生存、发展甚至是风俗习惯、宗教习俗等需要而设立的公物。值得注意的是，农村集体公共用地并不包含以营利性为目的而对土地的利用和在其上设立的其他公共设施。

（三）农村集体公共用地的外延：“农村+集体所有”的限定

农村集体公共用地在外延上有两个显著的限制特征：即从区域上属于农村，从权属关系上属于集体所有。首先，从区域上而言，顾名思义，农村集体公共用地首要条件就是位于农村地区，与城市公共用地相对应，相对于较为完善的城市公共用地制度，限定在农村区域，突出了本制度的重点。其次，从权属关系上而言，以公物所有权的归属为标准，公物可分为国有公物（即全民公物）和集体公物，[29]而农村集体公共用地所包含的一个重要属性即“集体所有”。从性质上讲，集体所有权属于公有，是一种特殊的共同所有，[30]即农村集体公共用地属于集体成员共同所有。严格来说，“农民集体”是其成员利益的代表，保护农民的利益是农村基层经济组织的功能，[31]而农村集体公共用地集中体现了集体所有权主体对其成员的福利。这种福利本身就是协调“个体”与“公权”、公物与私物的共生关系所必不可少的，这种关系无论是在封建社会时期还是在当今的农村社会，均以各种形式存在。具体而言，长久以来，我国农村集体公共用地在维护以血缘与姓氏为纽带的农村社区的基本生活秩序方面一直发挥着重要作用。如宋代的学田（用于奖励清寒学生，支持其学业而设）、北宋范仲淹所创设的义田（为救济同族，使其免于饥寒之苦）、晋朝所设的墓田（又称葬田，主要用于家族葬地）、隋唐时期的公廨田（充当公共费用之田）等，[32]大多是农村基层社会自发设立的公益设施。新中国成立后，利用集体所有的公共用地建设了宗教祭祀用地、乡村公共道路用地、自治机构（村委会）办公用地等。农村集体根据成员自身生活、发展需要，利用集体所有的公共用地，投资兴办公益事业、公共设施等，是利用自有土地供给成员基本福利的行为。①

根据公物一般分类理论，可分为行政用公物与公众用公物，对应到农村集体公共用地，村委会（村集体经济组织）实质上是在履行公权力，故其办公用地属于行政用公物，以提供公共服务为目的，其上的办公设施属于行政机构内部使用。而农村集体公共用地中如村道、水源地、晒谷场等属于公众用公物。但无论是村集体行政公物用地还是村集体公众用公物用地均在农村区域范围、集体所有土地的范畴。虽然农村集体公共用地上承载的公物设立主体既可以为集体，也可以为国家，但判定农村集体公共用地范围的核心在于土地属于集体所有、位于农村地区。

总之，农村集体公共用地具有特殊性，与普惠性、全国性的公物不同，主要属于地方性公物，对于农村集体内部基本社会秩序与成员生存发展具有重要的意义。我国是一个地域辽阔的国家，风俗习惯、人文地理、经济体量、民族宗教等各不相同，农村集体公共用地应根据其公物性质特征，合理地确定对应的所有权主体，明晰其权属关系，构建合理的农村公共用地管理制度并作出相应的制度安排，这样才能确保农村集体公共用地制度真正实现为农村服务、为农民服务的公共福利目标。

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An Analysis on the Concept of Rural Collective Public Land

Yu Jing，Liang Yarong

Abstract：Under the dual structure of urban and rural division，rural collective public land has been neglected for a long time，which has caused serious supply of rural infrastructure and public service.The cause of the problem in present theoretical circles on the collective public land system lack of deep research，the concept of fuzzy nature positioning is an important reason.This requires a redefinition of the concept，and combined with the practice of rural collective public land investigation situation，through tracing the public with legal origin the clear collective public use of public service attributes and the connotation of the farmers' welfare，and “rural collective” extension for rural collective public use the concept of an accurate understanding.

Key words：public land;rural collective public land;public land use system