财政视阈下我国低收入群体住房保障水平的实证研究

袁 月

(山东财经大学,山东 济南 250014)

一、我国住房保障水平现状

住房不仅是人们得以生存、运行并发展的物理空间,也是全国人民和家庭在定居地生活的环境和社会交往的场所。所谓住房保障,是指政府在对低收入家庭实行分类保障过程中根据限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准,提供具有社会保障性质的住房。十九大报告提出了“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,让全体人民住有所居”。十九大后第一次中共中央政治局会议提出,加快住房制度改革和长效机制建设是2018年要着力抓好的一项重点工作。“经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位。”在此背景下继续推进我国住房保障改革、扩大政府对住房保障体系的财政供给成为时代赋予中央与地方政府的重大命题。

住房保障作为社会保障体系的重要组成部分,受到政府的高度关注。自2003年8月国务院在《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发〔2003〕18号)中首次以文件形式正式提出“加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度”开始,通过住房市场化,使得城市各阶层居民的住房状况得到极大的改善。随着城市住房价格飞速上涨,2008年，国务院颁布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》(国办发〔2008〕131号),我国政府开始强调住房保障工作的落实,为社会保障发展过程中的住房困难扫除障碍。经过多年的探索,在将国外住房保障经验与我国基本国情相结合的基础上,我国对低收入群体实施的住房保障政策初见成效,地方财政对住房保障的投入也逐年加大。2011—2017年,我国城镇保障安居工程建设已完成投资9.83万亿元。2018年12月21日发布的《中国住房保障发展报告》指出,我国已经建立多渠道、多元化的住房保障制度体系,住房保障工作取得了显著成果。2008—2017年十年间,我国已有累计1亿多棚户区居民“出棚进楼”。根据2018年《政府工作报告》,2018年中央财政不断加大地方转移支付力度,促进“新型城镇化上台阶”,但在住房等公共服务方面仍有进一步的提升空间。

截至2017年,我国中央和地方一般公共预算住房保障支出额均有所提升,中央住房保障支出额从2010年的386.48亿元增长到2017年的420.67亿元,增长了34.19亿元,增长率达108.85%;地方住房保障支出额从2010年的1 990.40亿元增长到2017年的6 131.82亿元,增长了4 141.42亿元,增长率高达308.07%。但住房保障支出占公共财政总支出的占比增长幅度却不容乐观,中央住房保障支出占比甚至出现整体下降的趋势,如表1所示。

表1 中国2010—2017年住房保障公共财政支出统计

然而,居民对住房的需求却加速增长,为剔除人口增长的影响,我们将居民的住房需求用商品房平均销售额表示。通过表2对比发现,中央和地方财政对住房保障的投入资金都极为不足,加之2017年地方财政对住房保障的支出比上一年有所下降,住房保障供给的增长已赶不上居民住房需求的增长,如图1所示。

表2 住房保障支出与居民住房需求的增长比率情况

图1 住房保障支出与住房需求的增长比率折线图

进入新时代以来,我国经济社会得到迅猛发展,城镇化水平得到显著提高。据国家统计局公布的数据显示,2018年全国进城落户2 390万人,城镇人口占总人口比重(城镇化率)为59.58%,比上年末提高1.06个百分点。而随着我国城市化的快速发展,住房市场的发展与调控不仅极大地影响着国民经济发展,而且直接关系到广大低收入群体的切身利益。房价大幅上涨、保障资金来源渠道单一等诸多问题日益凸显,住房保障水平停滞不前,导致社会上相当一部分低收入群体的基本住房需求得不到保障,社会不公平现象愈发明显,阻碍了新时代全国人民创造美好生活、实现共同富裕的步伐。2018年年底召开的中共中央政治会议明确提出，当前我国经济运行的主要矛盾仍然是供给侧结构性的,国家经济工作必然要体现高质量发展的根本要求，在此特殊背景下,低收入家庭难以依靠自己的力量解决住房困难问题,我国政府就难以满足人民日益增长的美好生活的需求,难以解决发展的不平衡不充分问题,未来住房保障任务面临更大挑战。

因此,现有住房保障体系在财政供给方面仍存在一些不容忽视的问题,政府财政介入城乡低收入居民保障房的建设与配置、对住房保障制度提供合理的资金渠道,被视为政府财政履行资源配置和收入再分配职能的具体表现,具有合理性和必要性。

二、相关文献综述

住房保障水平的调控旨在维护社会稳定,更好地促进社会经济发展。近年来,随着政府对住房保障水平的日益重视,国内学者对住房保障的研究文献开始大幅增加。纵观现有文献可以发现,早期的研究更多地只是对低收入群体住房进行定性的研究,借助于逻辑推理方法,基本采用从现状介绍到成因分析再到提出对策这种研究模式。在定性研究方面,分析目前我国住房保障现状及发展前景的文献较多。单克强(2018)提出,尽管20世纪末住房体制改革取得了巨大成就,住房领域仍然存在结构不合理、分配不合理、过度投资和金融风险积累等突出问题,导致住房建设快速发展与低收入群体住房难的严重矛盾。邓海峰(2016)认为,住房保障从根本上讲,不能完全依赖市场机制的自发调节,否则就会因市场失灵而出现严重的分配不公和结构性的社会矛盾。孙守纪、孙洁(2013)认为我国社会保障性住房普遍受到资金瓶颈、土地瓶颈制约,需进一步明确政府在住房社会保障制度中的职责,同时扩大社会保障性住房的覆盖面,提高住房保障的效率。对于十九大报告提出的要加快建立“多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”,李炜、刘彦希(2018)认为,要统筹各方面的力量,加快建立多主体供给、多渠道保障需要全社会的支持、理解和帮助。关于住房保障，国外文献则比较多,大多数围绕住房保障基础理论、制度改革和创新治理等进行分析。Scanlon、Whitehead(2007)认为，大多数国家对于住房政策的优先问题之一是改善现有的社会住房社区,以减少劣质住房和贫困家庭的集中。Rachelle(2000)在解决低收入人群住房问题上提出“财政资源最大化原则”,即必须努力发掘更多的资金资源,并且寻找有效使用这些资金的方式。Wood、Turnham、Mills (2008)以及Schwartz(2006)都提出住房补贴等住房支持是减少住房贫困及其相关社会问题的有效途径。

由于定性研究缺乏数据支撑,更多地还只是停留在理论分析上,因此学者们开始运用多种研究方法进行定量研究,试图发现影响低收入群体住房保障的因素之间的关联程度和作用机理。然而,针对财政支出对住房保障水平影响的定量研究,受相关数据统计限制,文献数量较少,国内现有文献关于住房保障相关实证分析仍占少数,主要集中在住房保障支出影响因素的研究。张超、黄燕芬、杨宜勇(2018)采用面板回归分析验证了住房保障支出与经济发展水平“倒U型”关系的假说,得出经济发展水平是政府住房保障支出水平的决定性因素,且福利模式选择对住房保障支出产生重要影响。孙聪、宋志达、郑思齐(2017)利用北京市“城中村”调研数据对农民工市场化的住房选择行为进行研究,在微观层面上分析农民工群体住房支出及其倾向性、住房需求的细分特征,得出政府可考虑引导农民工从享受城市住房保障逐渐过渡到通过城市正式住房市场自行解决住房问题和改善居住条件。褚超孚(2005)以浙江为例,对城镇住房保障规模的影响因素分别与住房保障量或应受保障家庭比例之间做实证相关分析或理想值的模拟分析,结果表明,人均财政收入、人均可支配收入、人均住房消费、房地产开发投资和恩格尔系数对住房保障规模具有负向影响,而住房自有率对住房保障规模具有显著的正向影响。程鸿群、袁宁、杨洁(2018)利用2010—2014年省际面板数据发现我国住房保障存在的问题并得出结论,GDP规模以及人均GDP的提高对住房保障财政投入有显著的正向影响,同时,保障性住房新增受惠群体占比与人均住房保障财政支出显著负相关,低保人数占比与人均住房保障财政支出显著正相关。

众多学者都对住房保障的影响因素进行了研究,但大多数仅对部分地区抽样调查而未扩大到全国,并且未涉及到财政支出视角下住房保障水平实证检验的效果。目前虽有实证进行宏观经济因素对住房保障支出的显著性研究,但未单独将地方财政支出与住房保障水平相联系,新时代背景下住房保障水平是否能与经济发展相适应,这也是本文将要论述的重点。这一相关分析的政策含义是,根据新时代社会经济发展的阶段性水平,政府可对相关指标做政策性的适度调控,使住房保障的财政支出供应量逐步满足广大低收入群体的切身利益。

三、住房保障水平的影响因素分析

(一)模型设定

经过分析,本文设定模型如下:

Xi,t=ɑlnFi,t+βiCi,t+ui,t

在模型中,被解释变量Xi,t代表第i省在第t年的住房保障水平(单位:‰),根据前人研究的理论分析,并结合我国住房保障的实际情况,用住房保障支出占国内生产总值的比率来表示,解释各省住房保障支出水平;自变量Fi,t代表第i省在第t年的财政支出(单位:亿元)；ɑ表明地区财政支出对住房保障水平的影响是否显著;Ci,t代表其他控制变量,包括地区最低生活保障人数占地区总人口的比率、城镇化率、城镇登记失业率、居民可支配收入(单位:万元)、居民消费水平(单位:万元)以及社会保障和就业支出(单位:亿元)，βi表明以上控制变量对住房保障水平的影响是否显著;ui,t代表随机误差项。

(二)实证分析

本研究采用2013—2017年31个省、自治区、直辖市的面板数据进行回归分析,具体结果见表3。

表3 住房保障水平影响程度回归分析

注:1.*、**、***分别表示在 10% 、5% 和 1% 的显著性水平时，拒绝估计系数为0的虚无假设
2.括号内数据为t统计量，最值、均值、标准差等指标对解释变量没有统计意义，故不在表3中列示
3.本文数据均来自国家统计局和《中国统计年鉴》

在处理本面板数据时，对于使用固定效应还是随机效应模型，我们进行了Hausman检验，由p值为0.0000，说明Hausman统计量等于0，拒绝随机效应模型满足条件的原假设，因此采用固定效应结果作为主要说明对象。由于ρ=0.99，故复合扰动项的方差主要来自个体效应ui,t的变动。

(三)结果分析

由图2可得，除东部地区的十一个省和直辖市外，中部和西部地区二十个省、自治区、直辖市的住房保障水平没有明显增长，有些省份甚至出现下降趋势，西藏自治区更是在五年之内下降了53.42%。改革开放以来，尤其是十八大以来的五年里，我国社会主义现代化建设取得了历史性的成就，随着城镇化水平的提高，低收入群体不断扩大，进而人们对于住房保障的需求也在持续上涨。住房保障体系建设的目的是从根本上解决住房问题，在新时代背景下，我国更需要继续推进住房制度的改革，建立具有新时代中国特色的住房保障制度。

图2 2013—2017年各省住房保障水平

注：从1到31依次为辽宁、北京、天津、河北、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、湖南、湖北、河南、广西、内蒙古、陕西、青海、宁夏、新疆、四川、云南、甘肃、重庆、贵州、西藏。

本文中,地区财政支出对住房保障水平的影响是研究重点,根据模型结果,31个省的面板数据估计结果均选用固定效应回归分析,结论为:在以全国为样本进行显著性检验时,地区财政支出对社会保障水平的影响是非常显著的,并且正向影响着住房保障水平。在控制其他变量的作用后,地区财政支出每增加1%,住房保障水平就会增加0.54个单位。虽然地区财政支出对住房保障水平的影响在1%的水平下十分显著,但住房保障水平增加的幅度与经济发展速度不相匹配,甚至远远落后于GDP增长速度。从表4可以看出,在2013—2017年间,我国GDP一直处于增长阶段,而住房保障水平却停滞不前甚至出现负增长。可见,为使我国低收入群体享有的住房保障水平适应国家经济发展的速度,亟待加强政府财政对我国住房保障的支持力度。

表4 我国住房保障水平与GDP的增长

十八大以来,我国的地方财政支出飞速增长,但实证分析结果表明,从全国范围看,各地方政府面对新时代经济中高速发展下居民更新更广的住房需求并没有改变住房保障的财政支出额,或者说,地方政府分拨给住房保障的财政支出远低于预期。究其原因,由新时代经济发展带来的GDP规模和政府财力快速增长并未有效支持财政对住房保障的投入,我国基本民生方面的投入占GDP的比例之低是长期以来一直存在的问题。同时,地方政府提供给住房保障的非财政供给比较多,地方财政对住房保障的财政资金提供不足;尤其是住房保障水平还要与特定的经济发展水平相适应,住房保障水平越高,政府在住房保障方面的支出就越多,在其他社会经济方面的投入就会减少,从而制约经济发展。因此,政府对于住房保障的财政支出占比偏低,进而解释了虽然地方财政支出对住房保障的影响非常显著,但变动幅度很小的原因。

此外,在2013—2017年31个省份住房保障水平相关数据的估计结果中,除了地区财政支出以外,城乡最低生活保障人数占地区总人口的比率、城镇登记失业率、居民消费水平以及社会保障和就业支出也具有统计显著性,且对住房保障水平具有正向影响。地区最低生活保障人数占地区总人口的比率变量系数为0.11,处于5%的显著水平,表明城乡最低生活保障人口占比越多,住房保障水平越高。原因可能在于,新时代我国新扶贫标准的实施使得低收入群体范围扩大,越来越多的低收入群体被政府纳入住房保障范围,最低生活保障人数增加,进而政府用于住房保障的投入增加,住房保障水平提高。城镇登记失业率变量系数为6.34,处于10%的显著水平,表明在其他因素不变时,城镇登记失业率每上升1%,住房保障水平就提高6.34‰。究其原因,失业人口增加,低收入群体范围会扩大,从而政府需要提供更多住房保障资金来满足更多生活困难居民的要求,提高住房保障水平。居民消费水平变量系数为0.21,处于1%的显著水平,表明住房保障水平随居民消费水平的增加而提高,这符合经济发展规律。社会保障和就业支出变量系数为0.000 251,处于10%的显著水平。从理论上说,社会保障和就业支出具有一定的强制性和必要性,是地方政府为了维系低收入群体的基本生活水平而不得不进行的支出,该支出越高,说明受到保障的群体范围越广,住房保障水平也相应提高,这一结果符合预期。

除以上四个显著正向影响住房保障水平的控制变量外,城镇化率和居民可支配收入对住房保障水平具有负向影响。城镇化率变量系数为-3.14,处于1%的显著水平,住房保障水平大大滞后于城镇化进程。究其原因在于，城镇化进程的加速产生了大量失地农民,加之新时代扶贫搬迁新政策还未全面落实,低收入群体的住房保障问题随着城镇化的加快日益突出。居民可支配收入变量系数为-0.33,处于1%的显著水平,表明随着居民可支配收入的提高,住房保障水平是降低的。

四、结论与政策建议

总体来看,我国低收入群体的住房保障水平与地方财政支出呈正相关,但地方财政支出增加对住房保障水平的带动作用是很小的;住房保障水平与最低生活保障人数占比、居民消费水平、城镇登记失业率以及社会保障和就业支出呈正相关,与城镇化水平和居民可支配收入呈负相关。这一结果表明,到目前为止,地方财政支出用于住房保障的比例是远远不够的,随着新时代经济水平的飞速发展,城镇化水平也显著提高,低收入群体的扩增导致更多居民迫切需要解决“住房难”的问题,我国住房保障水平已经明显跟不上经济发展速度。十九大报告提出“让全体人民住有所居”,解决居住问题对于维护社会稳定具有深远影响。为此,本文提出如下政策建议:

(一)扩大住房保障财政投入规模,加大地方政府财政用于保障房的比例

前文论述表明,地方政府住房保障水平与经济发展不相适应。为改变这一现状,必须扩大住房保障投入规模,加大地方政府财政用于保障房的比例。普遍认为,住房保障的出发点是解决低收入居民的住房问题,其本质符合新时代社会主义现代化建设的基本要求,这使得地方政府财政成为住房保障的主要载体。地方财政应直接出资建造保障性住房,制定有关融资、税收、土地等方面的支持政策,加大土地出让金计提比例,政府可研究开征新税种专门用于公共租赁房、共有产权房等保障房的建设,使经济发展成果更多地惠及困难和低收入群体;成立政府指导的保障性住房投资开发公司,专门负责资金的筹集和投资,公司可以通过发行债券、购买金融产品等方式从民间筹集资金,从而为保障房建设提供充足资金。同时,要完善住房公积金制度,增加住房公积金的用途,全面落实住房补贴金,按承租人的收入水平实行层次化的资金补贴,提高退出住房保障的中等收入居民对住房的购买能力以及低收入家庭的承租能力。

(二)创新保障方式,将财政机制作为住房保障的重要杠杆

目前在公共财政支出规模不断扩大的情况下,要继续加强地方财政支持力度,把住房保障支出纳入一个年度公共财政预算安排,多渠道保证资金来源,建立国家和省级住房保障基金,增强对低收入家庭住房支付的扶持力度,并保持在适度的水平,防止从一个极端走向另一个极端。由于保障性住房建设资金需求大,而售价与租金都比较低,一般开发商难以获取利润,为此,政府应将保障房资金纳入财政支出预算,并利用闲置公积金和其他来源资金支持保障性住房建设,拓宽廉租房建设的融资渠道;调整土地用途规划,重点向保障房用地倾斜,可以向符合条件的住房困难居民提供“先租后售”的公共租赁住房模式;采用新型融资模式,如BT、TOT、PPP、PFI、REITS等方式,引进国外或民间资本以减轻政府前期投资资金不足的压力,并分担投资风险;根据各省市的规模、经济发展程度、最低生活保障人口规模、城镇化水平、失业率、住房需求、居民消费水平及可支配收入等因素,保证一定的共有产权房、公共租赁房、廉租房等的供应在住房总数中所占的比例。

(三)建设多主体供给的住房制度,建立多渠道保障的住房制度

相对而言,拥有城镇户籍的老市民中,多数家庭已通过住房制度改革、动拆迁、住房保障或购买商品住房等,较早解决了基本住房问题。但新市民由于进城时间短、收入较低、工作不稳定等原因,毋庸置疑被列入低收入群体的范围中,绝大多数依然没有解决基本住房问题,尤其是我国正处于快速城镇化时期,这些低收入人群的住房难问题更加凸显出来。所以,地方政府应着力解决低收入群体的住房问题,积极建立“非营利机构与保障性住房建设和运营管理的体制机制”,明确非营利住房组织的角色定位和作用,建立权责清晰、分工明确的保障性住房管理机构以及专业化的管理小组,通过财政补贴、税收优惠等政策优惠促进非营利住房组织的形成与发展;拓宽融资渠道,解决保障房建设投资不足的难题;拓宽住房保障渠道,实现政府与社会资本共同投资建设合作型保障房、供给与需求补贴等多种方式并存的模式,采取多种途径建立一个多层次的住房保障体系。

(四)立足“住有所居”,健全住房保障准入退出机制

目前我国保障房总量不足,而低收入群体的范围却随着城镇化的加快不断扩大。考虑到现实条件的限制,我国政府必须立足于“让全体人民住有所居”,完善住房保障准入机制,严格限定享有不同程度住房保障福利的收入群体,如根据地区居民收入水平制定保障性住房的准入门槛,收入越低的居民应受益越多;完善住房保障退出机制,由专门的机构每年核定受保障居民的收入,根据收入的增加及时强制保障对象退出,或建立退出激励机制与逾期未退出的处罚机制,确保需要保障的低收入人群独享保障房。除此之外,由于经济适用房、限价房很容易引发严重的道德风险,因此建议政府逐步取消经济适用房和限价房的保障房地位,并严格控制保障房的建设标准,增加出租房的供给量,为低收入群体提供更多的公共租赁房和廉租住房,努力实现全体低收入家庭享受补贴,真正解决其住房困难问题。