财政分权视角下城乡居民养老保险财政补贴机制研究

崔紫荣

(山东财经大学，山东 济南 250014)

城乡居民养老保险(以下简称城乡居保)作为一种以政府财政补贴为主要筹资来源的老年收入保障机制，政府财政支持是其得以存在和发展的重要经济基础，而政府财政补贴的高低决定了居民对缴费档次的选择和无退休收入的老年群体的晚年生活保障水平。国家财政主要从以下两个方面对养老保险进行补贴：一是基于制度收支不平衡对养老基金的补贴，主要是在养老基金的现收现付制或累积制筹集方式下，财政基金缺口带来的政府“兜底”责任；二是基金从筹集环节就明确了政府责任，各级政府将养老保险财政补贴作为一项预算支出，承担“补缺”责任。随着人口老龄化的加重及财政用于养老基金补贴规模的增加，很多学者运用相关理论模型及数据测算就政府支持养老保险的重要性、养老保险央地责任划分及政府财政补贴养老保险的可持续性等相关问题进行研究，并提出了相关政策建议。但目前城乡居保财政补贴机制在运行过程中仍然存在许多需要研究解决的问题。

一、城乡居保财政补贴机制分析

(一)城乡居保财政补贴概述

自新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险合并以来，本着“全覆盖、保基本、有弹性、可持续”的实施原则，基本实现人员全覆盖，完成了制度“从无到有”并引导整个社会参与的社会保障任务。城乡居保制度设置了不同的缴费档次，参保人可自由选择。截至2017年底，城乡居保参保人数达到51 255万人，比上年末增加408万人，全年城乡居民基本养老保险基金收入3 304亿元，比上年增长12.6%，基金支出2 372亿元，比上年增长10.3%。

城乡居民基本养老保险的财政补贴体现在基金的筹集与偿付阶段。在资金筹集阶段，即资金的“入口”阶段，省、市、县各级政府负责对个人缴费进行财政补贴。在资金的偿付阶段，即养老资金的“出口”阶段，中央分地区对基本养老金进行补贴，各地区除按照中央规定对符合条件的居民进行补贴外，还可根据实际情况增加政府补贴。为满足参保人的参保需求，中央设定了100～2 000元不等的缴费档次，参保人可自由选择，各地方政府也可根据实际情况增减参保档次。选择最低缴费档次的，补贴标准每人每年至少30元，参保人选择较高档次则适度增加补贴金额；选择500元以上缴费档次的，财政补贴标准每人每年至少60元。

(二)城乡居保基金的筹集阶段

城乡居保基金的筹集阶段主要包括个人缴费和政府补贴两个环节。关于个人缴费部分，个人可自由选择缴费档次，其中15个省份与中央规定的12个缴费档次相同，6个省份低于中央规定，9个省份高于中央规定，北京市居民可在1 000～9 000元的区间内任意选择缴费档次。由表1可以看出，北京、安徽、江西、天津、广东和上海的最低缴费档次均高于中央规定的最低水平，北京高出最低缴费档次的9倍；有一半的省份最高缴费档次均高于中央规定的最高水平。

表1 全国各省、自治区、直辖市城乡居保缴费标准

数据来源：据各省人力资源与社会保障厅城乡居保政策整理所得

关于政府补贴部分，补贴形式可分为分段补贴(即对一个缴费区间给予相同的补贴)和分档递进补贴(即补贴随着档次提高而增加)。各省市根据中央对缴费补贴的标准要求形成了各自不同的财政补贴标准和分担机制。一方面，政府补贴大都依据“多缴多补”的激励政策来实施，鼓励居民选择高缴费档次，长时间参保。各省份之间的财政补贴差别较大，如缴费补贴较高的上海市，其最低缴费档次的补贴为200元，最高缴费档次的补贴为675元。另一方面，除了上海、浙江、山东等六个地区规定省级政府不负担这部分“入口补贴”，其余地区主要由省、市、县三级共同分担。

(三)城乡居保基金的偿付阶段

城乡居保基金的偿付阶段包括发放个人账户养老金和基础养老金。个人账户养老金包括参保人个人缴纳的参保金和地方政府给予的缴费补贴。2018年基础养老金最低标准由70元升至88元，中央财政负责对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府的补贴主要体现在基础养老金部分。一方面，各省市根据地方经济发展状况提高最低基础养老金的发放水平。各省市基础养老金发放水平不一，差别较大。一些省份按照中央规定的最低标准发放，而另一些省市如北京、上海，其基础养老金分别达到710元和930元的发放标准。另一方面，地方政府还以“长缴多得”的方式加发基础养老金，主要包括定额和定率两种形式。定率增发，如江苏省对于连续缴费超过15年的参保人，每超过1年可增发1%的基础养老金；定额增发，如云南省累计缴费年限超过15年的参保人，缴费每增加1年，州市、县财政每月增发不低于2元的基础养老金。就全国范围来看，绝大部分省份都选择定额增发的形式，增发额可由省、市、县三级财政负担也可由市、县两级财政负担，且增发额有限。如图1所示，参保人领取的养老金包括个人缴纳的部分和中央及地方政府的各种补贴。但参保人死亡后，其继承人只能领取个人账户中个人缴纳部分，地方政府的缴费补贴继续为其他参保人提供。

图1 个人领取的养老金构成

(四)对特定人群的相关财政补贴

特定群体包括重度残疾人、低保户、五保户、计生对象中独生子女死亡或残疾的人群等。国家规定，对重度残疾人等缴费困难群体，市、县(区)政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。全国31个省份都根据中央规定对特殊群体进行了相应的财政补贴和财政优惠，如山东省规定100元的最低缴费档次只适合重度残疾人等缴费困难群体，其他参保人除100元档以外可自由选择缴费档次。这部分缴费补贴主要由地方政府尤其是市、县两级政府承担。另外，特定群体基础养老金的发放也有相应优惠政策，如比一般参保人可多领十元到几十元不等的基础养老金，具体金额视实际情况而定，但这部分基础养老金也基本由市、县两级财政共同承担。

由此可见，基础养老金的提标补贴、“长缴多得”的补贴和对特殊群体增发的养老金等多项政策，县级政府要按照中央、省、市级政府规定对符合条件的人员进行养老金补贴，这对基层政府来说无疑是一项沉重的负担。

二、财政分权体制下财政补贴机制存在的问题

(一)基础养老金统筹层次低扭曲了政府间的财政责任

据统计，截至2017年已有31个省份实现养老保险省级统筹，但实际上只有北京、上海、天津、青海等少数省份实现了省级统筹。各省份除按照中央规定的政策落实养老保险的征缴与发放外，还根据当地经济状况对相关养老金的征缴和发放进行了调整，各地区间的基础养老金发放水平差别较大。虽然当前养老金由制度设计之初设想的基金部分积累制转变为收付实现制，但基础养老金的省级统筹甚至市级统筹使基础养老金呈现碎片式分割，发达地区的养老资金出现盈余并在其财政系统内闲置，而出现养老金缺口的地区只能求助于上级政府的财政补贴，省份经济越不发达，在层层政府累积的补贴缺口下，形成中央财政成为财政补贴的主力支撑的局面。另外，在省份之间养老金缺口与养老金结余并存的情况下，养老金运行的持续性差距较大，省级统筹难以实现社会共济性。

(二)央地责任分担失衡导致地方财政负担较重

1994年分税制改革形成了“财权上移、事权下移”的局面，并明确了各层级政府在税收等财政收入上的分配问题，但在财政支出责任划分方面依然是模糊的。根据法律规定，除了国防、外交等纯公共产品支出明确由中央负责外，其他领域的支出在中央与地方政府之间的划分是不确定的。地方政府承担了大部分的社保、教育等财政责任，地方政府的支出责任分权度也高于其收入分权度。

就城乡居保的财政补贴而言，一方面，地方政府对参保人承担的财政补贴责任有参保人的缴费补贴、高于中央规定的最低基础养老金补贴、对特殊群体的缴费补贴和增发的养老金待遇；此外，东部地区还要额外承担中央规定的最低基础养老金的50%，这无疑加大了农业人口大省如山东、河北的财政负担，地方财力差距较大。另一方面，县一级政府要承担潜在的压力巨大的“平均余命”个人账户养老金的发放。《2017年我国卫生健康职业发展统计公报》显示，2017年我国居民人均预期寿命为76.7岁，现行城乡居保的激发月数为139个月，按照60岁即可领取养老金计算，参保人至71.6岁就将个人账户的养老金全部领完，这意味着县级财政将承担大部分个人账户资金的不足部分。这不仅是县级财政的沉重负担，对养老保险制度的设计也提出了一定的挑战。

(三)“一刀切”的中央财政补贴政策违反了公平原则

东、中、西部地区经济发展不平衡和地方财政收入悬殊是中央对地方进行补贴以及补贴多少的重要依据。东部地区人均财政收入要高于中、西部地区，但这种划分没有充分考虑到地区内部各省份之间的人口结构及财政收支差别，混淆了一般转移性支付和专项转移支付的界限，违背了中央公共支出均等化和地区公平性的原则。城乡居保的参保人大部分都是农村人口，人均收入水平较低，选择的参保档次整体较低，不利于社保基金的持续性运行。如表2所示，东部地区的山东、河北、辽宁等地，人均财政收入水平一般，且农村人口较多，地方财政补贴负担较重且基本养老金水平较低，陷入恶性循环；而西部地区如内蒙古、重庆、宁夏等地，人均财政收入水平较高，农村人口占比较低，其基础养老金水平也较高。这样，财政给付压力较小的地区会选择降低费率的宽松征管政策，而财政负担较重的地区会强化征管措施来保障养老金的征缴，从而造成了发达地区养老金待遇高，财政负担较轻，而落后地区养老金待遇低且财政负担较重，不利于劳动要素的自由流动，马太效应凸显。

表2 2017年东、中、西部地区人均财政收入及农业人口比重

表2(续)

东部地区中部地区西部地区省份人均财政/元农业人口比重省份人均财政/元农业人口比重省份人均财政/元农业人口比重浙江10258.0932.00%江西4861.2145.40%贵州4507.3753.98%河北4299.8844.99%河南3130.0349.84%云南3929.0953.31%辽宁5470.9432.51%湖北5503.9640.70%西藏5511.7969.11%福建11771.5435.20%湖南6655.3541.96%陕西5231.2143.21%山东6094.9539.42%甘肃3106.2153.61%广东10130.9130.15%宁夏10496.6342.02%海南13202.5641.96%新疆5994.6750.62%

数据来源：据2017年各省统计局统计公报整理所得

(四)财政分权体制下的低参保率和资源浪费

城乡居民基本养老保险制度的运行(包括登记参保、征缴稽核、信息管理、待遇计发、财政补贴等)、参保人个人账户的管理、对特定人群的核定、各级财政补贴的分配等多个环节充分证明了城乡居保政策体系的复杂性和执行的困难性。首先，城乡居保的主体参保人员为农村人口，居住比较分散，相关部门信息收集较困难。其次，农村人口整体受教育水平偏低、人均收入水平不高和对城乡居保的短视导致城乡居保政策普及受阻。最后，农民工市民化和城乡二元结构使城乡居保变得更加复杂。为贯彻落实城乡居保的“广覆盖”原则，基层政府积极宣传动员，并制定“多缴多补”“多缴多得”“长缴多得”的激励措施，虽然覆盖面迅速扩大，但逆向选择较为严重，居民的缴费档次始终较低，且存在临近领取养老金时集中参保的情况，严重阻碍了养老基金的持续性运行和养老保险的健康发展。

三、城乡居保财政补贴政策建议

(一)逐步确立全民统一的城乡居保制度

城乡居民基本养老保险制度是保障城乡无工作居民基本生活的制度安排，应避免除参保主体缴费档次、缴费年限之外的导致城乡居保补贴不一致的情形。首先，逐步落实各省的城乡居保省级统筹情况，通过实现省内各级政府的转移支付来协调省内财政收入的差异，弥补养老基金缺口。其次，待制度成熟后，逐渐实现城乡居保国家统筹，在全国范围内实现城乡居民养老保险制度和待遇发放的统一，使中央财政在城乡居保养老金中起主导性作用，将各省份历年滚动结余的统筹基金和中央财政补助汇总，由中央在全国范围内统筹安排并负担兜底责任，打破省份之间财政状况悬殊的格局。将养老基金纳入预算体系，省、市、县各级养老经办机构为责任主体，编写本级养老保险基金预算，最终将数据层层汇总上报。中央根据各省份的财政情况、基金征缴情况来合理划分各省的财政补贴。

(二)明晰财政分权体制下的央地财政补贴责任

政府财政资金支持是城乡居保基金不可或缺的一部分，建立合理的财政补贴分担机制，对城乡居保的持续性发展具有重要作用。当前城乡居民养老保险尚未实现全国统筹的目标，对养老保险金的发放补贴及对基金缺口的补贴划分机制还不清晰。养老金缺口的形成，一方面是因为一部分“老人”没有缴纳保险金却领取了基础养老金，另一方面原因在于养老保险基金的低效运行使其贬值。根据现行养老政策，中央只承担基础养老金的最低标准，而在社保基金的征缴与发放过程中，养老金的缴纳补贴、发放补贴、特殊人群的补贴，都会涉及到县级政府的补贴，这也是县级政府负担过重的根本原因。因此，要强调中央对补贴的支持责任，如中央政府也应承担部分重度残疾人等特殊群体的补贴责任；对 “长缴多得”“多缴多得”增发的养老金和“平均余命”带来的养老金缺口，也不能由县区财政单独承担，省、市两级政府财政也应按比例分摊，缓解目前各级政府财政负担“上轻下重”的局面，减轻县级财政过重的养老负担。

(三)明确城乡居保的社会地位及性质

首先，城乡居民基本养老保险是惠及全民的基础养老保险，每个公民都应享有同等的养老待遇，不论居民是否参保，到达一定年龄都会领取基础养老金。应打破当前“一刀切”财政补贴政策的局面，在全国范围内实行规范的城乡居民养老保险财政补贴转移支付制度，建议中央对全国省份全额支付最低额的基础养老金，对河南、西藏等农业大省和经济欠发达地区提高补贴的标准，或者与地方政府共同分担参保人缴费补贴，分担地方政府的部分财政压力。其次，城乡居保需要保障被保险人的基本生存，当前基础养老金替代率较低，保障参保人的基本生存尚有困难，农村人口众多制约了最低基础养老金的给付水平，难以快速提高基础养老金的补贴水平，可逐步提高财政补贴标准来提高养老金的替代率。最后，应加快户籍制度改革的步伐，实现城乡居民的顺畅流动、劳动力要素的自由流动，让城乡居民有权利通过“用脚投票”的方式来督促地方政府提高养老保障待遇水平。

(四)逐步完善城乡居民养老保险征管体系

在重视城乡居保事权划分的同时，还应关注城乡居保基金财权的划分，逐步完善城乡居民养老保险征管体系。明确城乡居保保费征收主体和个人账户核对管理机构、基金运作机构的责任，由税务机关征收保费，社保经办机构做好个人账户的管理、享受待遇资格的认定等工作，明确分工，提高工作效率和社会保障服务水平，降低城乡居保公共服务成本，以此来降低“奥肯漏桶”效应的影响，使更多的利益向参保人倾斜。在制度设计上激励居民提高缴费档次和标准，增强居民对城乡居民基本养老保险制度的信任感、参与感，增加制度的可预测性和稳定性，加强政府财政责任的可控性。