国际体系视角下的太空安全治理：缘起、逻辑与策略

徐能武 刘杨钺

摘 要：人类太空探索利用是其社会实践活动的扩展与延伸，各国太空安全互动是内嵌于现行国际体系中的“新生成分”。国际社会过程中“技术-权力-觀念”的辩证互动蕴涵着太空安全进化冲突抑或进化合作的内在逻辑。具体来说，太空安全问题缘起于国际体系内复杂的矛盾运动。国际体系内“权力-利益”博弈的矛盾加深太空武器化和军备竞赛，而太空特定资源开发利用中的利益争夺引起国际体系内矛盾加剧，与此同时，国际体系内围绕太空利益争夺的负外部性导致太空环境安全问题。处于特定社会过程的国际体系内诸因素的复杂作用影响着太空安全进化合作抑或进化冲突。冷战时期，国际体系内两极抗衡的格局造就了弱纳什均衡的太空安全治理的总体框架。冷战后，国际体系内的权力失衡与观念错位不但使太空安全治理停滞，而且突显了利益争夺中原有太空安全治理机制的漏洞。后金融危机时代，国际体系加速分化、重组，孕育着平等化基础上太空安全再治理的契机。审时度势，积极推进全球化再平衡中太空安全治理，亟需锲而不舍地推进防止太空武器化和军备竞赛这一主体工程，同时循序渐进地推进太空特定资源开发利用制度的完善，以及并行不悖地推进太空活动行为准则的制订。

关键词：国际体系；太空安全治理；问题缘起；内在逻辑；策略思考

中图分类号：D51 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2018）06-0003-12

太空技术作为现代高科技综合集成典型代表之一，是人类征服自然改造自然能力飞速发展的重要标志。世界各国进入太空探索利用的过程中，必然在现行国际体系中衍生出国际关系的“新生段”。由于太空作为新战略空间的组成部分，其无疆域性和高远位置等特征，使得各国围绕太空开发利用而展开的国际安全互动尤为引人注目。太空安全互动作为内嵌于现行国际体系中国家安全互动的新生成分，各国太空力量发展与运用，必然带来非同寻常的太空安全问题。太空力量表现出太空系统功效“瞬间抵达全球”的特征，使得太空力量既可成倍放大国际政治权力，又可快速融合国际政治利益。国际体系并非静态的存在物，而是在多要素互动下不断演化的社会过程Tang Shiping， “International System， not International Structure： Against the AgentStructure Problématique in IR”， Chinese Journal of International Politics， Vol. 7， No. 4， 2014， pp. 483-506.。国际社会过程中“技术-权力-观念”的辩证互动蕴涵着太空安全进化冲突抑或进化合作的内在机理，推动着太空安全治理曲折前行。1957年人类进入太空时代，不仅意味着人类社会实践活动的空间大为扩展，更是世界各国全球化进程换挡提速的重要标志之一。国际社会过程中现代科学技术的突飞猛进，快速改变了各国在权力排列组合中的位置，而对国际体系权力结构的认知又深刻地影响着国家间交往实践中进化冲突抑或进化合作的决策选择。20世纪50-70年代，国际体系内两极权力抗衡造就了弱纳什均衡的太空安全治理的总体框架。80年代，新一轮全球化的大潮加快了国际权力分化变动，到90年代国际体系权力格局出现了严重失衡的状态，大国间利用太空力量放大的权力展开激烈的利益博弈，太空安全治理的漏洞日益突显，太空安全领域权力失衡加剧，甚至出现“单边主义”的失控。21世纪以来，美国利用太空绝对实力追求绝对安全，以维护其全球霸权，为此，大力推进太空军事化深度发展，使得太空武器化和军备竞赛成为当前太空安全中日益临近的最大威胁。以中国、俄罗斯为代表的国际社会为防止太空武器化和军备竞赛所做的不懈努力，遭到美国的屡次否决。美国学界和相关决策者，为了转移国际注意力和减轻自身面临的国际道德压力，将太空这样的新战略空间描述为现行国际体系之外的新兴高地，通过平行处理的手法将太空安全问题与现行国际体系实行切割，从而转移国际社会对缘起于国际体系内“权力-利益”博弈的太空首要安全问题——太空武器化和军备竞赛引起的太空战略安全的注意力。与此同时，以美国为首的西方势力有意强调和夸大太空碎片所引起的太空环境安全问题。由此，以美国史汀生研究中心为代表的智库，以及其盟友——欧盟等，先后提出太空活动行为准则等没有实际法律拘束力的倡议草案，使得太空安全治理在中心目标不明的情形下陷入踟蹰不前的困境。

习近平主席在2017年1月世界经济论坛年会上指出，实现全球化进程再平衡，应正确选择融入全球化的路径和节奏《历史是勇敢者创造的——记习近平主席出席世界经济论坛2017年年会并访问在瑞士的国际组织》，《人民日报》2017年1月20日。。后金融危机时代国际政治演变的碎片化趋向日益明显，国际体系权力格局分化重组则有利于平等化基础上的全球化进程再平衡，这种“再平衡”内含着大力推进太空安全的再治理。因此，如何理性分析内嵌于国际体系内的太空安全问题，把握主要矛盾，是破解当前太空安全治理困境的关键。就此分析，不难看到全球化进程再平衡中的太空安全治理必须以防止太空武器化和军备竞赛为“主体”，以推进太空特定资源协调开发机制完善和太空行为准则制订为“两翼”，并以太空透明和信任措施建立为起点，方能推进太空安全综合治理机制的顺利成长。

一、太空安全问题缘起于国际体系内复杂的矛盾运动

马克思指出，“世界史不是过去一直存在的；作为世界史的历史是结果”《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1995年版，第28页。。人类政治文明演进到今天，由主权国家构成的现行国际体系总体来说，仍然处于缺乏类似中央政府权威体系的“无政府”状态，当然，这里的无政府并不等同于无秩序，随着人类社会生产力，特别是现代科学技术的发展，这种秩序有波浪式加强的趋势。当人类实践活动拓展到太空这一全球公域后，不同太空主体（特别是国家）在国际互动中所产生的安全问题，显然是现行国际体系内复杂矛盾运动的衍生物。与此同时，从某种意义上说，太空因其自然环境特征和太空技术的特点，是唯一真真切切、完完全全的全球公域这主要基于以下理由：（1）海洋并不是整个海洋都是公海，各国领海基线12海里内是领海，此外，200海里内是专属经济区；（2）空中公域也只是大气层内空间的一部分，因为各国领土、领海之上是其领空；（3）网络空间严格地来说，只是虚拟空间，其与实体空间是迥然有别的，从物理学的角度来说，它是否是与海洋、太空并列的空间，也是高度存疑的。，使得这种缘起于国际体系内的太空安全问题又呈现出地缘政治与天文政治交错的景象，其实质是基于科技基础上权力和观念实践建构的产物。

（一）国际体系内“权力-利益”博弈的矛盾加深太空武器化和军备竞赛

人类政治文明的发展表现为一定生产力水平基礎上，人们利用“权力”这样一种建立在一定利益基础之上的内在化的强制性社会关系，确立和维护某个社会共同体秩序的社会实践活动过程历史地来看，这些政治共同体主要有城邦、王国、帝国等诸形式，在其间出现过联盟体系、朝贡体系等区域性国际体系。1648年在欧洲一隅出现了由主权国家所组成的现代国际体系，其后随着帝国主义的侵略扩张和20世纪亚非拉的民族解放运动，这一国际体系逐步扩展到全球。。时至今日，各国内部政治具有金字塔式权力结构调节各种利益矛盾，保持国家的秩序和稳定，而由主权国家组成的现行国际体系总体上仍然处在无政府状态。因此，在自助的国际体系中各国竞相发展自身实力来维护和拓展国家利益，而现代科学技术的进步恰恰是国家实力增长和国家利益拓展的重要来源。世界各国凭借太空技术进入到太空，是人类社会实践活动空间的拓展和延伸。太空技术作为现代高科技的主要代表之一，既是国家间权力迅速增长的支柱，也是国家利益拓展的重要动力。国际体系内“权力-利益”博弈的矛盾加深了各国对太空技术发展和运用的依赖，特别是其军事利用，往往意味着立竿见影的权力功放效应。太空探索利用所显示出来的战略地位和价值，使得各国很容易将其作为权力的倍增器，从而延伸和放大现行国际体系内的矛盾，不断加深太空军事化进程。正是由于各国对于太空开发利用的依赖性不断增强，太空逐渐成为国家赖以正常发展的命脉，凝聚着越来越大的国家利益，从而使太空成为军事活动新的前沿和斗争焦点陶平、王振国、陈小前：《论空间安全》，国防科技大学出版社2007年版，第1页。。由此可见，国际体系内“权力-利益”博弈的矛盾必然加深太空军事化。

太空军事化主要包括以下两个层面的内容：“首先它是指为军事目的增加利用人造地球卫星，以支持和增强以地球（包括陆地、海洋和大气层）为基地的武器系统和地面部队的效能；其次是指太空武器的发展，既包括发展以太空为基地的武器系统，打击或摧毁对方在陆地、海洋、大气层以及太空的目标，或损害其正常功能，也包括发展以陆地、海洋、大气层为基地的武器系统，打击或摧毁对方的太空物体或损害其正常功能”贺其治：《外层空间法》，法律出版社1992年版，第295页。。第二个层面的太空军事化又称为太空武器化，其结果必将加剧太空军备竞赛。太空武器化和军备竞赛是人为、故意的系统性伤害所引起的太空战略安全问题，属于典型的国家安全问题。太空不仅是获取、传输和发送信息的“高地”，未来还可能发展成为力量投送的“高地”，在战略、战役和战术等各个层次都可以发挥重要作用。太空还是部署各种武器的场所，可以直接从太空对敌方在空中或地上的目标进行军事打击，为己方的地面、海上和空中战斗提供火力支援。一旦失去太空优势，己方重要的战略、战役目标和陆、海、空等部队的作战行动将直接暴露在敌方太空侦察、监视和火力打击之下。对太空军事利用的不断增加必然会打破全球战略平衡与稳定，并加剧地面、海洋及空中的军备竞赛，破坏国际军控与裁军进程，损害各国相互信任，给地区和国际安全环境造成深远的消极影响黄惠康：《中国努力促进空间非武器化》，《中国航天》2001年第8期。。美、俄等国加大了反卫星武器技术研发力度，技术水平与实战能力不断提高。2008年2月美军从海上发射“标准-3”舰对空导弹，摧毁距地面200多千米的失控卫星，全面验证了美国的反卫作战能力，说明美国已具备太空攻防实力。由此可见，现行国际体系内个别国家追求和维持其全球霸权的野心和行动，是太空武器化和军备竞赛的第一推动力和真正的根源。

（二）太空特定资源开发利用中的利益争夺引起国际体系内矛盾加剧

国际体系内各国太空技术的发展，使得各种行为主体进入太空的门槛日渐降低。一方面，除发达国家外，譬如印度、巴西等发展中国家也逐步具备一定形式的进入太空的能力James Clay Moltz， Asias Space Race： National Motivations， Regional Rivalries and International Risks， Columbia University Press， 2011.；另一方面，在诸如美国这样的太空强国，除了美国政府直接支持的军方和国家航空航天局（NASA）以外，涌现了像SpaceX、蓝色起源等一批私营太空公司。随着太空主体的数量增加和多元化，国家间争夺太空资源的竞争日益激烈。这主要表现为各国在航天商业竞争、频轨资源争夺、月球资源开发等方面日益激烈的较量。太空由于其独特的环境和位置而具有巨大的开发利用价值，蕴含着丰富的资源，是人类未来赖以生存和发展的“富矿”。太空资源一方面可以作为地球资源的重要储备和支撑，另一方面也是人类深入太空所需要的能源和材料保障。商业航天领域的竞争日趋激烈，以商业发射市场为例，上个世纪90年代商业运载火箭迅速发展，多种火箭类别、型号大量出现，全球商业发射服务商数量逐渐增多，在商业发射服务市场上形成了运载火箭供过于求、发射服务竞争激烈的局面。太空无线电频谱和地球静止轨道位置对一个国家的政治、经济和国防建设具有重要的战略意义，各国对卫星发展日益重视使得对卫星频率/轨道的需求日益增长，而在一定的现实技术条件下，太空里可供利用的无线电频段、地球静止轨道上的位置等资源利用具有排他性，加上月球和其他天体的资源具有不可再生性，导致各太空主体间的争夺不断加剧。近期来看，各国对太空无线电频谱和静止轨道位置分配这些宝贵战略资源的争夺最为激烈和典型。深空的探索、开发和利用，正成为世界主要国家未来发展的战略取向，体现出“需求牵引面向地球，技术推动面向深空”孙来燕：《中国航天的发展战略和重点领域》，《中国工程科学》2006年第10期。的新的航天发展理念。各主要航天大国在制定未来10-20年航天发展规划时，纷纷将载人和不载人探测的目标从近地轨道转向月球和火星，并使载人和不载人的两大探索目标相互融合于月球和火星。

各种类型的太空资源利用属于典型的技术性级差空租徐能武：《论技术性级差空租与外空安全机制的成长》，《东南亚纵横》2008年第5期。，各国的实力特别是航天实力决定着有效获益，因此，太空特定资源开发利用中的权力关系是现行国际体系中权力关系的投射与放大。太空无线电频谱和静止轨道位置分配中的“先登先占”原则在国际社会中已经引发了广泛长久的争论。“先登先占”办法受到太空大国和发达国家的支持和维护。他们认为，这种办法有助于促进无线电频谱和地球静止轨道最有效和最经济的使用，并且符合“共同利益”原则。同时依据“自由利用太空”原则，对无线电频谱和地球静止轨道的利用不应加以限制，首先登记和使用有关无线电频谱和静止轨道的国家应有权获得最大的国际保护。但是，发展中国家则持相反意见，认为“先登先占”办法是不公平的，只能有利于技术先进的太空大国，要求国际电信联盟为自己预留频谱，遭到了发达国家的反对，理由是预留频谱不符合频谱资源经济有效地利用的原则，会使本来已十分紧张的频谱资源闲置浪费。围绕太空无线电频谱分配问题的争论，实质上是“公平”与“效率”之争，在当前的国际政治经济格局下，问题不可能很快得到公正合理的解决。由于太空资源利用蕴含着巨大的政治、经济、军事、科技价值，吸引着各国竞相参与太空资源争夺，以赢得国际体系内竞争所需的先机。美国由于太空力量与技术能力具有壓倒性优势，明确提出要全面控制太空、需要时阻止其他国家进入和利用太空，并为此投入巨资，研制开发各种先进的太空系统与武器陶平、王振国、陈小前：《论空间安全》，国防科技大学出版社2007年版，第14页。。根源于现行国际体系内的矛盾被投射与放大为太空特定资源开发中的安全问题，是人为的故意伤害所引起的安全问题，具体来说，是属于零星的还是属于系统性的，取决于人们的认定，不存在一般意义上的划分，有时属于公共安全问题，有时属于国家安全问题。由此可见，太空因其战略意义使得对其特定资源利益争夺引起的安全问题，反过来进一步加剧了现行国际体系内的矛盾。

（三）国际体系内围绕太空利益争夺的负外部性导致太空环境安全问题

科学技术作为第一生产力，在国际社会过程中，它自身的发展呈现出不断创新中的进步倾向，但其物理效应和社会影响则往往显现出“双刃剑”般的功能。国际体系内的各国进入太空这一新战略空间展开探索利用活动，在给自身以及相关利益、服务的购买方带来好处的同时，有可能会给予这一活动没有直接关系的其他国家、行为主体、社会整体造成消极或积极的影响，这是典型的外部性现象。积极的影响谓之正外部性，如美国的GPS、中国的北斗等在一定的范围内向国际用户免费开放使用；消极的影响则是负外部性，它会使他国或其他行为体的利益受损，如太空利用活动增加过程中出现的各种太空环境安全问题。太空环境安全是人为的非故意的（事故性）零星的、随机的伤害所引起的安全问题，大多情形下属于公共安全问题。但值得注意的是，因太空探索利用中的负外部性造成的太空环境安全问题与前述国际体系内争夺地球和太空资源导致的太空武器化和军备竞赛，以及太空特定资源争夺所引发的安全问题相互交织，往往放大、加剧国际体系内的利益矛盾。太空开发利用所具有的战略意义使得各国一方面利用太空作为国际体系内利益博弈中新的权力来源，从而导致太空军事化不断加深，太空武器化和军备竞赛的威胁日益临近；另一方面，对太空各种资源的争夺放大和加剧了各种国家间的利益矛盾。由此，国家间争夺地球和太空资源利益的权力较量，在太空这一新战略空间会造成负外部性的消极影响愈发严重，带来更多的殃及池鱼的太空环境安全问题。“太空的核污染及生物污染加剧，太空环境日益恶化，太空资源受到了严重的威胁，加剧了太空自然体系失衡。”仪名海、马丽丽：《外空非军事化的意义》，载《2009：国际军备控制与裁军报告》，世界知识出版社2009年版，第142页。由于太空具有典型的全球公域性质，各国在太空开发利用中对地球、环地球轨道以及行星际空间造成的环境污染问题，是以国际社会共同受损、难以追责为特征，如不加以限制或治理，往往会导致一发不可收拾的后果。

从人类利用开发太空的现实情况来看，当前国际社会较为关注的太空环境安全问题主要集中在太空碎片和太空核动力源问题上。太空碎片的主要来源是太空物体的爆炸和碰撞D. Mehrholz， L. Leushacke， W. Flury， R. Jehn，H.Klinkrad and M.Landgraf， “Detecting， Tracking and Imaging Space Debris”， 109ESA Bulletin at 128， February 2002.，两者都可以是意外的或有意的行为所造成意外的爆炸是由于推进系统的故障或卫星、火箭剩余燃料自爆产生；有意的爆炸则是由于空间的军事活动所制造的，如以自爆方式销毁完成任务后的军用卫星、反卫星武器试验等。有意的碰撞包括动能反卫星武器试验，无意的碰撞包括空间碎片之间的碰撞和空间碎片撞击运行中的航天器等。参见William J. Broad， “Orbiting Junk， Once a Nuisance， Is Now a Threat”， New York Times， February 6， 2007， http：//www.nytimes.com/2007/02/06/science/space/06orbi.html？ei=5070&en;=52e4fd924f69b8b9&ex;=1179374400&pagewanted;=print。。此外，近地轨道的太空碎片还来自弹道导弹防御系统或其他太空武器试验Jeremy Singer， “SpaceBased Missile Interceptors Could Pose Debris Threat”， Space News， September 13， 2004.。太空碎片数目的增多导致碰撞产生的碎片引起更多碰撞的级联过程，形成越来越多的太空碎片由于多数太空碎片的撞击速度极快，即使非常小的微粒也可产生相当大的动能，能够造成比这些微粒本身大得多的损害。例如，1998年，一个0.3毫米的漆粒在航天飞机的散热器上撞了一个直径1毫米的洞；在2000年的一次飞行中，一个0.1毫米铝微粒的撞击造成航天飞机玻璃上一个2毫米的弹坑。参见《各国对空间碎片、核动力源空间物体的安全以及这些物体与空间碎片的碰撞问题的研究》，联合国文件编号A/AC.105/770。。此外，太空碎片还能形成光污染和电磁污染，妨碍天文观测。在现有科技条件下，各国在深空探索活动中使用核能成为不可避免的选择。当前，许多带有核动力的卫星正在轨道运行尹玉海：《国际空间立法概览》，中国民主法制出版社2005年版，第45页。。核动力卫星因失事可能造成放射性物质泄漏，对地球及其大气层形成放射性污染。一旦地球生物圈被核动力卫星泄漏的放射性物质污染，人体将可能直接遭受外辐射或因呼吸而使人受到内辐射的危害贺其治：《外层空间法》，法律出版社1992年版，第178页。。由此可见，各国为了追求各种利益争先恐后地进入太空，在获得正外部性的同时，也引起属于负外部性的太空环境安全问题，既污染、破坏太空环境，危及太空活动安全，也会加剧现行国际体系内错综复杂的矛盾。

二、国际社会过程形塑太空安全进化合作抑或进化冲突

世界各国太空探索利用活动作为源于国际体系内的新生成分，主体间的安全互动实践既深受国际体系演变的社会过程的重大影响，也因太空作为新战略空间所具有的诸多新特征而打上鲜明的新烙印。国际体系“是由能动者或行为体（即个人和集体）、系统层面的‘突现属性（无论怎么定义都包括结构）以及物质环境（包括时间和空间）所组成的系统”。从社会过程来看，国际体系“包含了系统内所有可能的进程和结果（如观念、行为、互动、关系、机制化、社会化以及内化等）。此外，互动不仅指单元（包括其行为）之间以及能动者和结构之间的互动，单元与物质环境之间的互动也构成了系统内的关键进程。系统内的互动还进一步产生了系统内的突现趋势，而这些趋势都是至关重要的系统属性”唐世平：《国际系统的影响：六大渠道》，《世界经济与政治》2016年第8期。。处于社会过程中的国际体系通过不同的渠道和形式，形塑着太空安全进化合作抑或进化冲突；太空安全互动中出现的国际关系的“新生段”，进一步深化了国际体系内融合发展的社会过程。

（一）国际体系两极抗衡造就弱纳什均衡的太空安全總体框架

马克思指出，“一切历史冲突根源于生产力与交往形式之间的矛盾”《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2002年版，第83页。。因此，从生产方式中寻找国际关系冲突性与矛盾性的根源，是马克思主义观察、分析国际关系的主要理论精髓，也是历史唯物主义方法论的体现。第二次世界大战结束前后兴起的以核技术、太空技术和信息技术等为标志的第三次科技革命推动着战后生产力的飞速发展，也从根本上影响着战后国际关系的变动。现代科学技术推动的综合国力增长，助推了战后两极格局的到来。核技术运用于安全领域所产生的潜在破坏力，史无前例地改变了大国关系的状态。冷战时期，美国和苏联基于核武器相互确保摧毁的恐怖对峙，不断调整相关各方的军备格局，以维护国际安全层面的战略稳定性。与此同时，太空技术、信息技术（特别是网络技术）作为跨域技术的快速发展，一方面成为美苏核威慑体系的补充性力量，进一步固化了两极对峙的国际政治格局；另一方面推动生产的社会化程度不断提高，甚至越出国家的边界，从而使得世界经济全球化进入新一轮深化发展的阶段。涵括太空技术在内的现代科学技术发展从根本上推动着全球化的进程。“政治是经济的最集中的表现。”《列宁选集》第4卷，人民出版社1995年版，第416页。现代科学技术发展推动生产社会化达到临界点之际，全球融合发展的客观需求应运而生，由此与国际政治层面的两大阵营对峙形成了深刻的矛盾，推动着在此期间国际体系发展的社会过程。当时，内嵌于国际体系的太空安全互动同样折射出这一性质的矛盾关系，太空既是大国权力角逐的竞技场，也是大国利益合作新的试验田。在此背景下，太空安全治理的框架体系初步形成。

国际体系两极核恐怖对峙中太空技术起着重要而与日俱增的辅助作用。在美、苏两极争霸的大背景下，太空技术及其应用被两个超级大国看作现代战争的关键赋能器，因此，双方都将太空军事利用放在极端重要的位置。但从当时各自战略威慑体系来看，军事航天远未达到独立威慑的功效，在很大程度上是为了监视、核查对方的核力量和核部署。加之，航天器遵循天体动力学规律运行，太空是无国界的全球公域。在太空探索利用中保持自由进入太空的权利是各国日趋重要的国家利益，同时，维护不给他方带来任何威胁前提下自由发展太空技术的权利也是各国的合法权益。因此，国际社会过程中太空安全治理的关键就是既要鼓励和保护各国自由、和平、公正地开发利用太空，又必须预防、制止、惩罚任何给他国主体或自然环境带来损害的行为。在太空安全领域的利益博弈中，美苏双方都认识到，基于空间技术并不能保证自己的绝对安全，但双方都担心对方的技术突破有可能损害自己的安全利益。因此，双方最好的选择是停止发展空间军备，实行军备控制，从而推动了一系列太空安全治理机制的建构。这些包含、涉及太空安全治理机制的国际条约与国际法律文件，主要有《部分禁试条约》、《太空原则宣言》、《外层空间条约》、《月球协定》、《关于登记射入太空物体的公约》（即《登记公约》）、《反弹道导弹条约》、《禁止为军事目的或其他敌对目的使用改变环境技术公约》等，其中有关条款不同程度对各国的太空军事利用行为进行了直接的法律规制。但由于这个博弈的均衡是弱纳什均衡，如果任意一方对空间技术可行性的认识有所改变，其平衡就容易被破坏李彬：《军备控制理论与分析》，国防工业出版社2006年版，第64页。。

（二）国际体系内权力失衡和观念错位突显利益争夺中原有太空安全治理机制的漏洞

在国际社会过程中，“技术-权力-观念”的辩证互动具体来说，是通过六大各具特色且相互作用的渠道影响其内部主体——国家。“这六个渠道分别是：纯物质力量的约束与帮助、学习、物质和观念双重作用下的约束与帮助、人为选择、构建或建构、反社会化。”唐世平：《国际系统的影响：六大渠道》，《世界经济与政治》2016年第8期。当然，在不同的具体情势下，这些渠道影响特定行为主体的方式和程度是不一样的。各国太空安全互动实践作为国际体系内的新生成分，在社会过程的不同阶段，作为其主体的国家受到这些渠道的影响程度是明显不同的。这些不同渠道中影响因素的复杂组合构成了太空安全领域国际交往实践中进化冲突抑或进化合作的关键性社会条件。冷战后太空国际安全领域出现了严重的权力失衡，再加之美国在空间技术方面取得某些突破，尤其表现在弹道导弹防御技术方面，由此导致太空安全治理的理想局面不但没有出现，反而急转直下。美国试图凭借其空间技术优势追求太空安全领域的绝对霸权，自认为美国通过太空攻防对抗准备，可以避免其臆想的所谓“太空珍珠港事件”的发生。为此，美国按照其咄咄逼人的太空战略规划，积极发展太空武器，试图在国际条约签署之前掌握各项太空武器技术，特别是美国大力发展各种太空武器和地基弹道导弹防御系统，引起国际社会高度关注。针对后冷战时期国际体系演变中太空安全形势恶化，太空武器化和军备竞赛威胁日益临近，国际太空安全治理出现了停滞乃至倒退的现象。与此同时，现有太空安全治理机制作为冷战时期太空大国相互妥协的产物，在内容规定和条款设计上就存在“牛栏关猫”的不足，加之太空利益争夺的加剧使得其漏洞和缺陷更为突显。

国际体系内的利益矛盾是引起太空安全问题最根本的缘由，原有的太空安全治理框架体系则是由冷战时期物质技术条件和社会关系所共同框定的，现在看来，国际体系内权力失衡和观念错位所突显的利益争夺中太空安全的漏洞主要包括以下方面：一是《外层空间条约》作为太空安全治理中一个宪法性文件，明确规定了“为和平目的探索利用太空”，其他国际太空法也不同程度地强调了这一原则，但没有对“和平目的”进行明确的界定。以美国为代表的少数国家则认为，“和平目的”仅禁止侵略性的太空军事利用，而非侵略性的太空军事利用是允许的，并因此大力研发和实验太空武器。二是《外层空间条约》只禁止在太空部署核武器和其他大规模毁灭性武器，其他武器并不在明文禁止之列，美国依此大钻法律空子，研发HTV-2、X-37B等太空武器。三是现有太空安全治理机制并没有禁止各国经过太空向打击目标发射武器，更没有对使用卫星、导弹拦截或激光武器攻击他国太空物体加以限制，美国趁此大力发展弹道导弹防御系统和其他太空武器。四是《登记公约》虽规定了强制性的太空物体登记要求，但只登记航天器的“一般性功能”，因此，登记信息中并没有区分军用卫星、太空武器和其他航天器，导致无法监控和限制太空武器。五是现有关于太空频率轨道资源分配管理的规定主要是“先申请先使用”的原则，导致“纸面卫星”、技术封锁、特定頻轨资源争夺激烈、太空后发国家机会短缺等系列问题。此外，由于现有规定不足，对于国际上个别国家购买商业或民用航天资源运用于战争，也缺乏必要和有效的规制。六是国际社会对太空环境安全的治理也亟需加强其可操作性和有效性。随着太空碎片和核动力源污染危害的加剧，现有的《缓解太空碎片问题指导方针》、《关于在外层空间使用核动力源的原则》、《外层空间核动力源应用安全框架》等文件不具有法律拘束力，也不适用于非通过国际太空法实施的国家活动。

（三）国际体系加速分化重组孕育平等化基础上太空安全再治理的契机

处于一定社会过程阶段的国际体系内多种影响因素组合决定着太空安全治理状况。当前，“世界经济正处在动能转换的换挡期，传统增长引擎对经济的拉动作用减弱，人工智能、3D打印等新技术虽然不断涌现，但新的经济增长点尚未形成。世界经济仍然未能开辟出一条新路”习近平：《共担时代责任 共促全球发展——在世界经济论坛2017年年会开幕式上的主旨演讲》，新华社2017年1月18日。。加之，冷战结束到2008年国际金融危机爆发，国际体系内的权力失衡和观念错位等多重因素的复杂影响，使得原有太空安全治理机制的缺陷和漏洞暴露无遗，其根本无法有效遏制太空武器化和军备竞赛。国际社会推动太空安全治理的诸多努力受到美国的一再阻扰，各国对太空武力冲突的担忧与日俱增。美国为了其不可告人的目的，往往借口太空现有国际条约完全足够，而屡屡反对任何建构新的太空安全治理机制的动议。在2000年、2001年联合国裁军谈判会议上，中国政府提出防止太空军备竞赛法律文书的要点草案，就受到来自美国政府对太空武器化问题谈判的抵触和反对牛姗姗：《外层空间非军事化法律制度构建思考》，《江苏警官学院学报》2009年第6期。。后金融危机时代的今天，“一方面，物质财富不断积累，科技进步日新月异，人类文明发展到历史最高水平。另一方面，地区冲突频繁发生，恐怖主义、难民潮等全球性挑战此起彼伏，贫困、失业、收入差距拉大，世界面临的不确定性上升”习近平：《共担时代责任 共促全球发展——在世界经济论坛2017年年会开幕式上的主旨演讲》，新华社2017年1月18日。。国际体系现阶段呈现出的复杂矛盾并不是经济全球化所造成的，经济全球化作为一柄“双刃剑”，当遇到全球增长动能不足、全球经济治理滞后和全球发展失衡等问题时，正意味着国际体系处于“转危为机”的关键时期。一方面国际体系内部裂解和碎片化趋向日益明显，英国“退欧”、地区经济一体化受阻、国际贸易中保护主义抬头、美国新政府上台的不确定性，国际秩序加速分化重组；另一方面，在全球化和网络化的巨大推力下，有些国家出现“身份或民族认同”危机，这特别表现在裂解和碎片化最痛苦的中东地区，以及危机继续发酵的乌克兰等，从而给全球稳定带来严峻的挑战和难题。

现代科学技术发展推动生产社会化达到新的高度，国际关系的分化、组合日益复杂深刻，国际体系内部裂解和碎片化意味着平等化基础上的全球再融合的时机正在来临。面对全球化带来的负面因素影响，国际经济政治秩序出现裂缝，民族/民粹主义倾向上升，国际体系权力格局分化重组亟需平等化基础上的全球再融合。内嵌于国际体系的各国在太空这一新战略空间展开的安全互动呈现出空间的无疆域性、特定资源的相对有限性、天缘和地缘关系的相互交织性、主要功能载体信息流的虚拟性等新特征，亟需各国主动作为、适度管理，在平等化基础上实现全球再融合的大背景下，大力推进太空安全再治理的进程。鉴于现行太空安全治理机制只是限制在太空部署核武器和其他大规模杀伤性武器，而太空开发利用的特殊战略意义，又使得太空军事利用难以避免，并且从人类一开始进入太空便带着浓浓的军事意蕴而成为至今的现实，因此，太空安全治理并不可能完全去军事化，而主要是防止太空武器化和军备竞赛，以维护太空战略安全与各国的合法权益。随着太空技术的不断发展，太空安全威胁日益多元化，太空冲突或安全事故隐患增加。由于太空设施的重要性及其固有的脆弱性，使其越来越成为未来敌对双方攻防对抗的目标，解决太空安全问题的紧迫性更加突出。为此，各国纷纷加快太空技术发展，出台太空政策，调整太空安全战略，太空利益国际竞争面临的战略压力和安全风险持续增大。顺应现阶段国际体系深刻调整变化的态势，针对太空安全领域利益博弈加剧的现实，积极推进太空安全的再治理，必须审时度势，高扬实现人类共同利益的大旗，确保各国对太空和平自由开发利用的权益，反对一切形式的强权政治，推动包容、普惠、和谐的太空探索利用，促进人类社会未来融合发展进程。

三、积极推进全球化再平衡中“一体两翼”太空安全治理

在国际社会过程中，各国总体科技水平、经济实力和组织大科学工程能力等诸多要素决定着其太空技术水平。人类太空探索利用活动作为最为雄心勃勃的伟大事业之一，至今体现为各国太空技术水平的纯物质力量的约束与帮助仍然是最为根本性的影响因素，它决定了一定时期太空安全领域的物质权力结构。除此之外，“学习、物质力量与观念力量相互作用下的约束/帮助、人为选择以及构成/构建，这四个渠道组成了我们通常所指的广义上的‘社会化”唐世平：《国际系统的影响：六大渠道》，《世界经济与政治》2016年第8期。，加上与之对应的“反社会化”渠道，“都需要观念力量和物质力量的输入，因此也就需要能动者以观念、行为以及互动的形式进行输入”唐世平：《国际系统的影响：六大渠道》，《世界经济与政治》2016年第8期。。因此，国际体系内各国太空安全领域的交往实践中，影响进化冲突与进化合作的关键性社会条件大致可以概括为：权力与观念耦合中控制体系暴力、社会化进程中增强政治认同、“反社会化”中新权威规范的内化和遵循，抓住重点、顺势而为，就应积极推进现阶段国际体系内“一体两翼”太空安全的再治理。

（一）锲而不舍推进防止太空武器化和军备竞赛的主体工程

在现行国际体系仍然主要由主权国家组成的政治层面，各国太空安全战略必然是使本国太空力量得以充分发挥其潜力，最终达到自身政治目标。因此，世界各国若要真正摆脱源于现有国际体系内的太空安全困境，就需要摆脱“地球中心论思维，不再将太空作为解决现在地球上各类问题时所考虑的因素，这种转变对于当下的航天活动、太空力量发展，具有特别重要的影响”聂春明、王志波、毛翔、吴志丹编译：《太空力量与国家安全》，航空工业出版社2016年版，第154-155页。。各国太空力量的发展应有利于维护和巩固国际体系内国家间的安全与稳定，并最终促进人类共同利益的实现。要达此目标，就需努力推进太空安全领域包容、普惠、和谐的国际秩序的构建。显然，各国围绕太空展开互动所需的国际秩序的建立和维持的首要条件，必然是对太空安全领域体系暴力的有效控制，即防止太空武器化和军备竞赛可能引起的太空冲突乃至太空战。面对太空武器化和军备竞赛威胁的日益临近，任何国家或集团都不可能单独有效地承担和应对其严重后果。因此，防止太空武器化和军备竞赛，就需要国际社会确立共同的太空安全理念。太空安全是人类的共同安全，其一旦遭受破坏，受害的将是全人类，没有任何一国可以独享太空安全，也没有任何一国可以逃避太空安全受损的后果。因此，加强相关国家之间的合作，共同应对太空武器化和军备竞赛威胁将成为一个重要趋势。国际裁军的实践表明，主要太空大国的共同努力，将对太空非武器化目标的实现起到决定性作用。所以，国际社会应在“构建人类命运共同体”的目标牵引下，积极促进太空多边安全对话与合作共赢，共同努力防止太空武器化和军备竞赛，促进人类和平与发展事业。

从现阶段国际体系内太空安全互动的态势来看，其最大的威胁来自于个别国家妄图利用太空力量优势追求太空绝对权力，肆意推进太空武器化和军备竞赛蒋建忠：《太空武器化与中国国家安全突围》，《世界知识》2015年第18期。。为此，对国际社会而言，一是加强国际沟通协调，力争使推进太空武器化和军备竞赛的一方认识到，太空武器效应逆序，不符合对太空技术依赖的该国国家利益。重新审查现行《外层空间条约》等防止太空武器化相关条约适用的充分性与明确性，进一步完善太空安全治理机制的相关内容和规定，修改完善在太空中禁止研发、实验、部署哪些太空武器。二是通过非对称性制衡，改变国际政治权力格局，迫使其坐下来谈判，实行军备控制。发展太空技术制衡太空军事霸权，遏止太空武器化和军备竞赛，霸权国之外的其他国家必须先拥有强大的太空技术实力，形成一定的均势，这样才有可能制衡个别太空强国的霸权企图，才有可能使之坐到谈判桌上来。同时也应注意到，此种制衡必须是兼顾已有太空安全治理机制现实作用的基础上，强调以太空军事实力为后盾，兼顾国际体系内各种力量的综合制衡。三是中俄应继续联手，以各种形式磋商、讨论、汇集有关完善PPWT的意见，推进有效法律文书的达成。国际社会应就禁止对太空物体使用武力或威胁使用武力问题进行谈判，最终达成一项关于禁止对太空物体使用武力或威胁使用武力的国际公约。四是应更旗帜鲜明地主张利用联合国等集体安全机制来推进太空安全治理。进一步加强太空物体的登记制度，增加发射国对太空物体的登记内容，应明确规定如果太空物体载有任何类型的太空武器，必须立即通知联合国。在联合国框架下，国际社会应该就禁止在太空部署一切太空武器进行国际协商，争取通过一项关于禁止在太空部署任何类型武器的国际法律文书。

（二）循序渐进推进太空特定资源开发利用制度的完善

人类对高远浩渺太空的向往和敬畏可谓由来已久，从各个民族不约而同地将最权威的力量认定为来自头顶的上天，到古代历法源于天象的观测。只是囿于生产力的限制，直到最近60来年，人类征服自然改造自然的能力才最终克服地球的引力，展开史无前例、蓬勃发展的太空开发利用。现行国际体系内各国进入太空的首要推动力正是来自于对太空军事、政治、经济和科技等资源的探索利用。“太空是战略资产，其重要性从技术与安全方面来说怎么讲都不过分。”“Space and Security Policy in Europe”， Occasional Papers， No. 48， December 2003， http：//www.isseu.org/occasion/occ48.pdf.任何资源利益虽然都有其客观存在的一面，但其价值意义也都源于一定主体的自我需要。总体来说，由主权国家组成的现行国际体系仍然是一个自助为主的体系，因此，生存和发展利益是各国向太空拓展所追求的主要国家利益。时至今日，太空既是大国安全利益博弈的战略枢纽，也是一国经济实力的集中展示与主要来源之一，又是国家软实力体现与大国地位的象征。在现有太空技术条件下，各国在太空开发利用中对特定资源利益博弈，主要集中在频轨资源争夺、航天商业竞争、月球资源开发等方面。在太空特定资源国际管理方面，国际社会已经达成一系列多边条约，既是指导各国太空特定资源和平开发利用的依据，也是太空安全治理框架体系的重要组成部分滕建群：《2008年国际军控与裁军形势综述》，载《2009：国际军备控制与裁军报告》，世界知识出版社2009年版，第11页。。因此，对于太空主体在一定技术条件下，对某些特定有限资源争夺中出现的安全问题进行管控，各国应该立足现有制度基础，在逐步培育各国太空活动透明和信任措施（TCBM）的基础上，通过循序渐进推进太空特定资源开发利用制度的完善，引导选择性社会化、优化施动者-结构-进程，不断加强这一太空安全领域的契约合作。

这就要求首先应根据太空技术发展的实际情况，区分各国在不同太空资源竞争中的冲突程度，依照轻重缓急来循序渐进推进太空特定资源开发利用制度的完善。当前，人类对太空资源开发利用还主要集中于近地空间，深空探测更多地属于科学探索领域，尚谈不上竞争性的资源开发利用。其次，对于日益突显的频轨资源争夺问题，应在国际电信联盟的主导下，本着公平正义、合理高效的原則，通过完善频轨资源分配机制的形式解决。国际电信联盟应该回归正义轨道上，理应向所有国家均等地提供频轨资源。同时，考虑发展中国家的特定需要和特定国家的地理位置。国际社会应严惩未向联合国登记、未向国际电信联盟申请频轨资源，擅自发射卫星的行为。第三，对于商业航天市场进行适度规范，制止恶性竞争和不公平竞争带来的安全隐患。对于太空技术飞速发展、巨大资本推动和市场开发竞争合力下，商业航天井喷式的发展，可能创造空前利益的同时，也可能带来难以承受的太空安全压力。如诸多以“千”为量级的庞大星座计划，一旦无序实施，很容易导致发射窗口压缩与冲突、太空碰撞事故增加、基础科学研究卫星受冲击等。此外，国际政治领域利益可能影响商业航天市场的公平竞争。如自上个世纪90年代末，美国抛出“考克斯报告”以来，肆意对中国航天进入国际市场进行多方打压，甚至连美国私营商业航天公司发射卫星，也只能选择发射技术处于“二流”的印度这类所谓“盟国”，而不能与中国航天接触合作。诚然，这也需要从国际体系内部通过协调合作解决问题。第四，对于月球等近地天体资源开发利用，也要未雨绸缪，通过国际谈判建立和完善有关机制，并设法增强《月球协定》的实际有效性。

（三）并行不悖推进太空活动行为准则的制订

在太空武器化和军备竞赛，以及太空特定资源争夺得到约束和规范的同时，对于太空主体单方面制造或国家间冲突或战争引起的太空环境安全问题，应把其视作太空活动引起的负外部性，并行不悖地推进太空活动行为准则的制订，将相关国家纳入太空安全治理机制中来。太空活动行为准则主要涉及的是太空环境和太空秩序。国际体系内围绕太空利益争夺的负外部性导致太空环境安全问题，要求相关国家确保在其管辖范围内或在其控制下的太空活动，不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境和资源。由于现有的太空安全治理机制往往只有原则性规定，缺乏实施细则和监督执行机制，需要进一步制定、完善太空活动行为准则。根据目前太空活动的形势，各国应特别注重积极支持有关各方推进太空活动行为准则的制订李彬、吴日强主编：《国际战略与国家安全——科学技术的视角》，中国传媒大学出版社2008年版，第70页。。欧盟于2008年12月主导制订并在2010年对其进行了修改的《太空活动行为准则草案》，旨在通过解决太空交通管理和太空碎片等问题，“增强所有太空活动的安全、平安和可持续性”。该准则中确立的原则、目的及相关措施，直接反映了欧盟对太空活动及太空资产安全的关注，提升了欧盟在国际太空领域的影响力，但对于太空安全治理中最紧迫的防止武器化问题没有起到应有的作用。美国曾一度准备接受太空活动行为准则，既有太空探索利用活动增加导致的太空碎片风险对自身安全威胁方面的考虑，同时也隐含着美国希望和其盟友通过共推太空活动行为准则制订的手法，转移国际社会对防止太空武器化和军备竞赛这一太空安全领域的焦点问题的注意力，减轻来自中俄联推PPWT所带来的国际压力。可惜的是，美国原打算将欧洲版改造成美式版《太空活动行为准则》的短暂考量，后也竟因美国国会保守势力反对而未果。

针对当前国际体系内美国借用其盟友，为转移国际社会对防止太空武器化和军备竞赛这一重点问题的注意力，在向所有国家开放但没有实际法律约束力的太空活动行为准则制订方面做出的“华而不实”的举措，中国应继续表明推进太空活动行为准则的制订与防止太空武器化和军备竞赛并行不悖的立场，同时，从以下方面大力推动太空环境安全的综合施策。一是强调由联合国和平利用太空委员会制定统一的减缓太空碎片的标准和要求，以及由相关国际组织规范核动力源使用标准和审核流程。为此，联合国有关机构应在2002年由主要太空国家（机构）共同完成的《IADC空间碎片减缓指南》的基础上，吸收美国《国家宇航局限制太空碎片的技术标准过程》、《太空大国示范行为规范》、欧盟通过的《太空活动行为准则草案》、中国颁布的《太空碎片减缓要求》等相关内容，结合科学技术发展与太空探索利用实际，制订综合、统一、实用的标准和要求，并实质性地考虑在太空设置国际空中交通管制，以避免绕地球运行的卫星和其他飞行器受到碰撞。在1992年《关于在外层空间使用核动力源的原则》和2009年《外层空间核动力源应用安全框架》等软法基础上，由各国将其纳入国内法律及执法体制中，逐步形成统一的太空核动力源国际规则。二是由联合国和平利用太空委员会向所有太空主体建议集资收缴类似于“太空环境税”的费用，以备维护太空环境安全之所需。具体来说，相关费用应主要用于太空碎片清理技术研发、国际合作协调、太空可持续利用建设等实际需要。三是由联合国和平利用太空委员会牵头制订太空透明和信任措施，条件成熟时，制订太空活动行为准则，形成有约束力的法律文书。四是由联合国和平利用太空委员会在加拿大等国建议的基础上，加快组织和平卫星（PAXSAT）体系建设，对太空环境和相关太空安全治理机制执行进行有效监控和核查，以便实行追责，维护和巩固太空安全治理机制的权威性与有效性。

结 论

“随着新生产力的获得，人们改变自己的生产方式，随着生产方式即谋生的方式的改变，人们也就会改变自己的一切社会关系。”《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第142页。当相关国家征服自然改造自然的能力达到太空时，也必然在现行国际体系内衍生出国际关系的“新生段”，其中就包含着内嵌于国际体系的太空安全互动的“新生成分”。从这一视角，不难理解，太空安全问题源于国际体系内复杂的矛盾运动。处于特定社会过程的国际体系内“技术-权力-观念”诸因素的复杂作用影响着太空安全进化合作抑或进化冲突。当前，国际体系加速分化、重组，孕育着平等化基础上太空安全再治理的契机。积极推进全球化再平衡中的太空安全治理，需要从国际体系演变的社会过程中把握所面临的太空安全问题的原因与实质，从总体安全观的战略高度寻找解决问题的路径和方法。

分析现阶段国际体系内太空安全治理面临的最紧迫的任务就是防止太空武器化和军备竞赛。为此，国际社会应确保各国和平自由探索利用太空的权利，鼓励各国在不给他方带来任何威胁前提下的太空技术发展，逐步改变太空安全领域权力失衡的状态。国际社会应在联合国框架内，通过与美国在太空安全领域各种形式的互動，使其更充分地考虑到太空武器效应逆序的后果，争取美国可能转而支持用合作的方式解决其安全关切。中俄等国应继续加强在太空国际安全方面的战略协作，旗帜鲜明、坚持不懈地推进反对太空武器化和军备竞赛的各项努力。相关国家应积极参与联合国和平利用太空委员会政府专家组和科学技术小组中有关透明和信任措施建立的讨论；继续参与推进国际开发制度构建，支持频率轨道资源的获取不能完全机械地执行“先到者先接受服务原则”的主张，强调必须考虑发展中国家的利益。国际社会应更加旗帜鲜明地主张在联合国框架下推进《太空活动行为准则》的讨论和制订，综合考虑包括太空碎片、核动力源污染以及其他可能影响太空环境安全的问题。国际社会应继续倡导太空是“人类共同利益”的理念，强调和则共赢，合则同安，以协商化解矛盾，以合作谋求稳定，充实、完善太空安全治理机制，推动国际社会努力构建“太空命运共同体”，维护国际体系的和平稳定，促进未来世界的融合发展。

（责任编辑：潇湘子）