福州新区马尾区土地集约利用研究

陈 蔷

(1.福建江夏学院工商管理学院，福建福州350108；2.福建师范大学地理科学学院，福建福州350007)

土地集约利用是指以和谐的人地关系和可持续发展思想为指导，通过合理布局、优化用地结构，增加存量土地投入、改善经营管理等途径，提高土地利用率，实现经济、社会和生态环境效益的统一。我国经济发展进入新常态，党中央、国务院，对土地集约利用也提出了新的要求。2015年，国家发展改革委发布我国首个《国家级新区发展报告(2015)》，肯定了新区在引领产业转型升级、优化区域开发格局、推动新型城镇化发展等方面的发展成效，也指出了发展短板，其中包括新区开发面临较大的资源环境约束，部分新区存在国土开发无序，产业园区和产业功能区布局相对分散，要素集约节约程度不高等问题。为引领新区更健康、理性的发展，2017年1月国家发布了《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，提出了新区建设“绿色、智慧、创新、宜居”的理念，要求新区建设要转变以往以土地换工业的模式，从单一功能主导转向区域融合下的复合功能成长，与自然环境相融合，与所在中心城市和区域相协调，增加土地开发的功能混合度，打造以人为本的综合性新区。由此可见，土地集约利用是国家新区发展的必然选择。

1 研究区概况

福州新区位于福州市滨海地区，控制总面积189200hm2，初期规划面积80000hm2，其中城镇建设用地规模23400hm2，农村居民点5400hm2。涉及马尾区、仓山区、连江县、罗源县、长乐市、福清市部分区域，涵盖7个国家级和3个省级经济开发区。新区按照“一核两翼两轴多组团”模式布局(图1、表1)，九个组团呈“串珠式”沿海布设。新区核心区80000hm2，规划“一心五组团”，一心即福州新区中心(也是整个福州的副中心)，五组团为三江口、闽江口、滨海新城、福清湾、江阴湾五个重要的城市功能组团。

马尾区位于闽江口金三角中心位置，下辖三镇一街：马尾镇、亭江镇、琅岐镇和罗星街道。除琅岐镇为北翼发展区外，马尾镇、罗星街道、亭江镇都纳入福州新区核心区。目前，马尾区内已形成以华映系列为龙头的电子信息产业集群，以上润精密仪器为龙头的机械制造产业集群，以统一、顶津、东盛等为引领的食品加工集群以及以中铝瑞闽、中日达等企业为龙头的金属加工产业集群，产业集聚日益凸显。但产业整体层次偏低，结构不优，传统产业比重偏大，先进制造业、现代服务业等新兴产业还不发达。根据福州新区的功能定位，中部地区要重点发展商务金融、经贸交流、科技研发、文化会展、总部经济等高端服务业，北部地区重点发展滨海休闲度假、临港产业、航运物流、特色都市农业等产业。马尾区在做强电子信息、机械装备制造这两大主导产业，提升食品加工、船舶及海工装备制造、金属压延这些传统产业的基础上，规划优先发展金融服务、电子商务、现代物流、服务外包、融资租赁、总部经济、文化创意等产业，培育发展大数据、云计算等“互联网+”产业，智能装备制造业和环保产业等战略性新兴产业。在推动主导产业智能化、传统产业高端化的同时，着力发展低能耗、高效益、高产出的新兴产业，培育新的增长点。

2 福州新区马尾区土地利用现状

在《福州市城市总体规划(2011-2020年)》中，马尾区是福州市向东延伸的主要阵地，是福建自贸区福州片区的核心区、21世纪海上丝绸之路建设核心区、福州新区核心区、生态文明先行示范区，“四区叠加”为马尾区发展带来众多机会窗口。城市建设、经济结构转型升级步伐不断加快，土地利用的性质、结构等也发生相应的变化。从表1可以看出，马尾区总面积为27558.13hm2，其中农用地17911.92hm2，占总面积的65.00%；建设用地3920.17hm2，占总面积的14.23%；未利用地5726.04hm2，占总面积的20.78%。从图2可以看出，农用地中主要是林地和耕地，林地面积13578.06hm2，超过农用地面积的75%，占马尾区总面积的49.27%，耕地面积2271.97hm2，占总面积的8.24%，两种地类比例合计超过总面积的50%，为马尾区的主要地类。建设用地中超过一半是城镇用地，面积为2247.54hm2，其次是农村居民点用地和交通水利用地，分别为771.75hm2和601.58hm2，占建设用地总面积的19.68%和15.35%。未利用地中滩涂沼泽3319.63hm2，占未利用地面积的57.97%，占马尾区总面积的12.05%。

表1 马尾区土地利用面积及比例

数据来源：福州经济技术开发区产业发展规划。

从空间分布来看，马尾区的土地利用主要是沿着闽江呈狭长状延伸。全区土地利用程度大部分处于中等水平，河流沿岸的土地利用程度较高[1]。随着经济的增长，城镇化水平的提高和政策导向，耕地、水域、林地等自然地表逐渐向建设用地转变，工业仓储、住宅、交通用地不断增加，靠近河流沿岸的未利用地陆续被开发利用。由于近几年马尾新城建设，大力发展亭江、琅岐区域，亭江镇和琅岐镇内的土地利用变化最为明显。亭江镇内大片的农田转为建设用地，坑塘湖泊被高楼大厦取代，建设用地的面积增加最多。琅岐镇的变化主要表现为交通用地的增加和居民点的向外扩张，这与马尾区启动自贸区琅岐片区基础设施建设，加快推进马尾大桥、东绕城高速公路、东部快速通道等重点项目建设有关。

3 福州新区马尾区土地利用存在的主要问题

新城新区建设需要大量的土地来承载。马尾区作为未来发展的核心地区，土地开发利用程度已相对较高。土地资源稀缺，后备资源有限。在严格的土地管理政策下，建设发展需求与土地资源稀缺的矛盾尤为突出，土地存量和增量调整处于“两难”境地。

3.1 地形狭长，土地分块难成片

马尾区位于闽江下游盆地区域，地貌类型多样，生态敏感性高。区内土地沿闽江两岸延伸，形成狭长状用地布局，河流沿岸、低丘缓坡地带综合开发度较高。受狭长地形，多山、少平原等自然条件的限制，地块形状规则性差，建设用地紧张，发展余地较小。以亭江镇为例，全镇面积10600hm2，104国道横贯东西，临江靠山，向江难以拓展，向山开发面积有限[2]。镇内土地90%是林地，仅有少量土地可用于建设，加之亭江镇是著名侨乡，早期建设多依靠华侨捐资，虽解决了资金问题，但缺乏统一的规划，发展散乱，现在几乎没有一个大而完整的地块可以用于产业集中规划。地理环境因素和历史因素决定了亭江镇必须向细节之处要发展。

3.2 增量土地资源少,可开发利用的土地资源分布不均

区内土地利用率接近80%，土地利用程度高。全区70%以上是开发成本高、环境影响大的山地、林地，从建设用地适宜性角度分析(一般坡度8度，高度200米)基本不可行[3]。由于地块规则性差，布局分散，必须利用区域交通网络提高联系紧密度，在马尾区规划中交通用地占总规划建设用地的12%，而实际作为工业、生活用途的建设用地仅占72%。现有耕地中有1886hm2是耕地保护区，可转用的农地指标只有约380hm2。增量土地资源少，马尾镇、罗星街道尤为突出，可开发建设用地60%集中在琅岐镇。琅岐镇三面环江，东面临海，是闽江口冲积岛屿，也是马尾开发时间最迟、开发强度最小的区域。岛内用地平坦、开阔，未开发土地面积较大，浅海滩涂面积大，且分布较为集中，是福州近郊唯一可供连片开发的区域，也是福州新区中最大的建设可利用土地。近几年围绕自贸区“国际生态旅游岛”的定位，基础配套、民生保障、交通体系有了很大发展，成为新区最具发展潜力的区域。

3.3 存量调整的任务艰巨

马尾区是我国首批设立的14个国家级经济技术开发区之一。早年为了鼓励企业增资扩产，在用地指标紧张的情况下，仍然为重点企业提前预留后几期发展建设用地。可有的企业占地却不用地，或占地多产出少。福州经济技术开发区内小企业288家，仅占工业总产值的0.55%[3]。从省国土厅发布的2016年度福建省国家级开发区土地集约利用程度综合得分排名来看(表2)，马尾区仅有福州台商投资区位列第一，其余均在十名外，产业园区土地利用集约程度有待提高。土地利用布局不尽合理，部分区域还出现工业区与居民区混杂建设的现象，工业区和居民区之间的防护距离未能达到要求，工业废气、废水、噪声排放对周边居民造成一定的影响。旧屋区改造拆迁量大，拆迁成本高，工作协调难度大，拆迁任务重。

表2 2016年度福建省国家级开发区土地集约利用程度综合得分排名

数据来源：福建省国土资源厅网站。

4 福州新区马尾区土地集约利用对策

为支持福州新区发展，福建省政府出台《福建省人民政府关于支持福州新区加快发展的若干意见》，提出了科学规划布局、强化用地用海用林保障的13项举措，从以下三个方面提供用地保障：对新区用地年度计划指标实行省级单列，只要是符合新区定位、真实可靠的建设项目，由省里统筹，应保尽保；暂时无法实现占补平衡的大型基础设施建设项目，可通过将建设用地、未利用地和废弃园地等整治成耕地来实施占补平衡，或申请从省级补充耕地指标储备库中先周转指标，2年内返还；对符合条件的经营性建设项目用地，支持新区增减挂钩指标的先用后补。马尾区在利用政策利好的同时，也应从自身实际出发，转变土地利用方式，促进节约集约用地，推动产业转型升级，经济持续发展。

4.1 依照定位，因地布局

针对地形狭长，土地分块难成片的实际，马尾区将探索采取以镇或片区为单元，以基础设施和公共服务设施辐射镇或片区，构建区域性路网，推动全区连体建设的方式[4]。以亭江镇为例，根据《福州市马尾新城闽江口组团亭江片区控制性详细规划》，亭江可充分利用临江靠山的自然环境，构建组团隔离式布局，打造山水城交融的景观带。沿江一侧布设娱乐、行政办公、商务办公等公建设施，强化亭江片滨江段的公共性、开放性，同时注重滨江城市景观和城市天际线的塑造，与福州东江滨等串联成闽江生态廊道，形成集产业、生活和生态为一体的景观带。依据集居住、先进制造业和高新产业、物流和公共服务配套为一体的城市综合区定位，对区内现有工业、仓储用地与居住区等进行整合。首先，将工业区和港口与居住区相对隔离，互不干扰。其次要求不符合区域定位的粗放型、污染性企业搬迁，对低效利用的产业用地要求予以整改，对企业闲置地块进行收储。完善区域性路网(由东部快速路、现104国道及琅亭大桥连接线构成)和组团路网(亭江内部集疏道路，承担区内主要交通)，规划时亦考虑与自然山体、水脉、视线通廊等景观系统结合，形成方格网加自由式的路网格局。

4.2 总量锁定，差别化用地

根据福州市土地利用总体规划(2006-2020年)，到2020年马尾区耕地保有量指标为1886hm2，基本农田保护面积276hm2，建设用地规模4978hm2，其中城乡建设用地规模3852hm2，城镇工矿用地规模3375hm2，用地指标有限。马尾区为兼顾生存与发展，必须将“底线约束”放在首位，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度。针对增量土地资源少且分布不均的情况，马尾区可进行分区规划布局。琅岐岛未开发土地面积较大且分布较为集中，未来将在岛屿的东部划出100～200hm2工业用地，设立专业园区，专门发展先进制造业。对于马尾镇、罗星街道、亭江镇用地比较紧张的区域，可在新区范围内建设“集控区”，与闽侯、闽清、莆田、宁德、三明、南平等地区进行“飞地合作”，构建“两小时经济圈”。“集控区”内保留符合新区产业发展导向的企业或企业总部，引导低效落后企业或企业的工业制造环节“飞出去”“腾笼换鸟”，引进金融服务业、文化创意产业、“互联网+”产业等新兴产业。不同产业园区应根据《福建省工业项目建设用地控制指标(2013年本)》《关于加快工业园区发展的意见》(榕委办[2014]2号)等文件结合自身定位和特点，从投资强度、税收贡献、容积率、建筑系数、绿地率、行政办公及生活服务设施用地比例等方面制定控制性指标，作为企业引进标准和用地依据，实行弹性差别地价政策。鼓励“租让结合、先租后让、长期租赁”的供应方式，制订差别化的土地租赁价格[5]。

4.3 动静结合，全要素全生命周期管理

土地利用集约程度不高，布局不合理与早期政府招商心切，对项目预审把关不严，注重企业取得土地时的静态管理，对项目建成后的土地利用情况缺乏动态监管有关。为发挥土地利用的经济、社会、环境等综合功效，必须实行土地全要素、全生命周期管理。全要素管理是指土地利用不仅看土地经济指标，还要看社会、环境、建设、运营等全要素指标，与城市发展大目标适应[6]。全生命周期管理是指从出让环节、项目开竣工、投产到土地使用权转让或退出的全过程管理。首先，在出让环节，将用途管制、物业持有、环境影响、土地使用权转让或退出等机制纳入出让合同。其次，在使用阶段，鼓励开发者长期持有物业，使开发者参与城市运营管理。对于工业用地，鼓励产业园区新建多层标准厂房并长期持有，出租用于支持小微企业、中小企业低成本发展，推广“大众创业、万众创新”，打造新型众创空间。对于经营性用地，让开发商持有部分或全部物业，促进开发商用好、经营好土地资源，从以土地开发、出售物业为主的投资建造商转变为城市运营服务商。最后，注重土地使用过程中的定期绩效评价以及土地使用权转让或退出时的环境影响评价，健全诚信管理体系和问责机制。将土地全要素、全生命周期管理从工业用地推广覆盖至所有经营性用地，实现土地管理的系统化、精细化、动态化。

4.4 存量优化，利益引导和政策保障结合

存量优化是马尾区土地利用的主要方式。存量优化不仅仅是就地盘活或重建，还包括对存量建设用地布局、结构、功能的优化，是资源空间的重构、产业结构的调整、城市功能的优化[6]。对于马尾区来说，存量优化包括了土地利用的合理布局，存量工业用地调整升级，旧屋区改造等内容。在《福州新区总体规划(2015-2030年)》中，马尾镇、罗星街道、亭江镇属于福州新区中部核心区，重点培育经贸交流、创新研发、文化会展等高端服务功能，强化和对台综合服务。琅岐镇属于北翼发展区，环罗源湾产业发展区，重点培育临港产业、能源、冶金、机械制造业，功能分区及定位已十分明确。针对区内现有的闲置土地或低效利用土地，马尾区近几年已加快整改和收储的步伐。在高新园区内，初期投资近亿元的星云电子项目正是借助原元斗电子项目收储用地落户园区。针对旧屋区拆迁难度大，拆迁任务重的实际情况，马尾区采取拆违建堵违建和依法拆迁相结合的举措，拟制定出台“先安置后拆迁”“就地安置”“就地按规划改造不拆迁”“补丁式拆迁”等拆迁补偿政策，探索拆迁安置新模式[4]。2016年罗星街道提前45天完成百日攻坚期间全市拆迁面积最大、户数最多的青洲棚户区改造项目征迁签约工作，马尾镇有效破解21个拆迁遗留问题，亭江镇率先完成东部快速通道14.75hm2征地工作，琅岐镇提前74天完成东南绕城高速公路征地任务[7]。在存量优化的过程中，马尾区政府注重利益引导，同时发挥市场决定性作用和政策保障作用，规范引导。

5 结语

马尾区是福州市东扩南进、沿江向海发展的主要阵地，闽江金三角经济圈的中心，福建自贸区、福州新区的发展重地。随着多重国家级政策利好，马尾区的交通、医疗、教育、基础设施建设正在日益成熟，发展潜力不言而喻。基于马尾区的地理条件和土地利用现状，在新区建设中应注意因地布局，引导新区开发与自然环境相融合，与中心城市和区域相融合，提高新区的支路网密度，增加土地开发的功能混合度，在土地、人口和经济管理制度方面进一步试水，在宜居环境和公共服务设施建设方面做好表率，在产业集群发展方面发挥带动示范作用。