建立现代财政制度的逻辑起点与实现路径

杨骁

【摘要】本文探讨了现代财政制度建设的逻辑起点和核心，认为国家治理现代化是现代财政制度建设的逻辑起点，法治财政是现代财政制度建设的核心最后本文认为推进现代财政制度建设需要制定财政基本法，建立具有权威性的财政法律框架，以营改增为突破口，完善税收制度体系；加强预算制度建设，提高财政支出效率；建立事权和支出责任相适应的制度，优化政府间财政关系。

【关键词】现代财政制度 逻辑起点 实现路径

十八届三中全会强调“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，要求“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”由此可见，十八届三中全会《决定》指明了我国建设现代财政制度的方向。本文从我国财政制度演进的历史脉络人手，深入探讨现代财政制度的基本属性，进而分析现代财政制度建设的逻辑起点，最后讨论我国现代财政制度建设的具体实现路径，以作为学习十八届三中全会《决定》的心得体会，就教于大家。

1现代财政制度建设的逻辑起点

十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是实现完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化；强调财政是国家治理的基础和重要支柱。由此可见，现代财政制度建设必须以国家治理体系和治理能力的现代化为逻辑起点。唐亚林认为，治理现代化的内涵是制度十组织十能力，即以能力建设为导向，以组织优化为重点，以制度建设自我完善为落脚点。因此，现代财政制度建设，必须有利于完善和发展中国特色社会主义制度；有利于健全国家治理组织架构，促进政府、市场主体与社会组织的和谐共荣；有利于推进政府调控方式的现代化、市场机制的现代化和社会组织的现代化，进而实现国家治理能力的现代化。具体来说，现代财政制度建设必须服务于政府与市场关系、政府与社会关系、政府与纳税人关系及政府间财政关系的重新定位与优化。

1.1现代财政制度建设必须服务于政府与社会关系的重新定位

十八届三中全会指出，要“激发社会组织的活力，正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。社会组织建设是创新社会治理机制的重要内容，是国家治理体系建设的重要环节。现代财政制度建设必须服务于政府与社会组织关系的重新定位，大力支持社会组织的建设，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织及相关志愿服务组织。在财政支出方面，适合由社会组织提供的公共服务，交由社会组织承担，可安排一定的财政资金支持。在财政收入方面，要完善针对社会组织的捐助减免税收制度，减轻社会组织的运转成本，赋予其相关的筹资渠道及空间。

1.2现代财政制度建设必须服务于政府与纳税人关系的重新定位

政府与纳税人之间的关系在一定程度上是一种“互惠”关系，即政府承诺向社会公众提供公共产品和公共服务，纳税人则承诺依法向政府提供公共产品和公共服务的成本补偿，而成本补偿大多以税收的形式体现出来，故而形成了公共产品与税收价格间的组合关系。政府提供公共产品和公共服务，并依法征收相应的税收收入，或以其他形式组织财政收入；而纳税人则接受公共产品和公共服务，并依法缴纳相应的税收额度。现代财政制度建设从支出角度讲，要求公共产品和公共服务提供的种类、数量与质量必须满足纳税人的需求，否则会受到纳税人以脚投票的惩罚，从收入角度讲，要求税收制度的设置必须降低超额负担，尽量保持税收中性，要求税收收入的征管必须减少纳税人的纳税成本，提高征管效率，从而形成新型的政府与纳税人关系。

2我国现代财政制度建设的实现路径

2.1以营改增为突破口，完善税收制度体系

完善税收法律制度体系，重点是以营改增为突破口，完善地方税系；提高直接税的比重，有效发挥调控作用；规范税收优惠政策，改善企业生产条件，释放居民消费需求。一是要进一步扩大营改增的行业范围，加快弥合增值税的抵扣链条，并适当降低增值税的税率，将增值税改造为中央税，仅在生产和批发环节征收，允许地方在不超过原增值税分享额度内开征零售环节销售税，使之成为省级地方税系的核心税种。二是要改造和整合现有房产税费制度，形成以个人房产税为主要内容的新型房产税制度，使之成为市县级地方税系的核心税种；并根据国际经验、结合我国实际情况择机开征遗产税，特别是针对不动产的遗产税。三是要积极推进个人所得税的分类与综合制度改革，提高个人所得税在整个税收制度体系中的地位，积极发挥收入分配的功能。四是要完善消费税制度、资源税制度和环境税制度，调节消费和生产，提高资源使用效率，改善环境質量，增进可持续发展能力。

2.2制定财政基本法，建立具有权威性的财政法律框架

建立现代财政制度，必须制定财政基本法及相关法律，建立具有权威性的财政法律框架。一是要制定财政基本法，明确财政对于国家治理的重要作用，其核心在于明确政府与市场、政府与社会、政府与纳税人之间的关系。既要发挥市场在资源配中的决定性作用，又要更好地发挥政府的调控功能；既要强调政府依然是社会公共管理功能和责任的承担者，又要激发社会组织的活力；既要发挥政府在国家治理中的重要作用，又要保证纳税人积极参与国家治理。二是要制定政府间财政关系法，明确政府间财政体制及相互关系。其核心是适应国家治理体系的变化，建立相对扁平化的财政体制，形成中央、省和市县三级财政架构，减少财政层级，提高财政运行效率。三是要完善实体性和程序性的财税法律制度体系，提高财政制度的执行效力。财政法律方面主要是预算法、转移支付法、会计法、社会保障法（救助法）等，税收法律方面重点是将我国现有税收法规、条例升级为税收法律，提升其权威性和规范性。

2.3 科学编制预算，提高预算透明度

重点是实施全面规范、公开透明的预算制度，建立跨年度预算平衡机制，构建中期预算制度框架；建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。

2.4 完善立法，建立权威性和规范性的财政制度

财政立法的关键，一是要确立财政基本法，明确财政的宗旨和核心内容；二是要构筑财政事务的法律支撑体系，比如，预算法、转移支付法等；三是要构筑税收实务相关法律体系，重点是将国内主要税收法规升级为税收法律，比如增值税条例、消费税条例等。稳定税负，释放企业和居民活力尽管近期的部分稅收制度改革可能增加企业和居民的税收负担，比如新的房地产税出台、资源税从价计征、消费税扩围提率等，但需要从总体上稳定税收负担，改善企业的生产经营环境，释放居民的消费需求。重点是增值税要简化和降低税率，避免“营改增”后其进一步“一税独大”；同时要切实对中小企业实行结构性减税。

2.5 建立事权和支出责任相适应的制度，重构政府间财政关系

重构政府间财政关系，核心在于建立事权和支出责任相适应的制度。一是要合理划分政府间事权与支出责任，适度加强中央事权和支出责任，保证地方财力与其事权和支出责任基本匹配。二是要完善一般性转移支付制度，限制专项转移支付制度，合理解决纵向财力差异；部分事权支出责任可由中央通过转移支付委托地方承担，建立事权和支出责任相适应的财政制度框架。三是要根据主体功能区定位和地区间经济差异为基础，构建以生态补偿为主要指向的横向转移支付制度，

2.6 加强预算制度建设，提高财政支出效率

马骏认为，预算能力是国家能力的重要支撑，预算是推进国家治理的重要手段。因此，建设现代财政制度推进国家治理现代化，必须加强预算制度建设。一是要建设全面规范的预算制度，将全部财政性资金的收支活动纳入预算管理，消除预算监管财政性资金的死角，提高预算管理的刚性。二是要建设公开透明的预算制度，在扁平化的国家治理框架下，构建纳税人参与预算编制、执行和决算的有效机制，提高预算透明度，保证纳税人对预算的监督落到实处。三是要建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。四是要推进预算绩效管理，强化资金使用单位的绩效意识，实行绩效考核与次年预算挂钩的制度；提高预算资金管理的精细化程度，通过精细化管理提高预算资金运行的透明度和预算资金使用的效率。

结论：本文首先回顾了新中国财政制度演进的历史脉络，以便揭示财政制度与政治经济制度以及传统、文化等非正规制度之间的相互关联。其次本文认为现代财政制度建设必须以国家治理体系和治理能力的现代化为逻辑起点，服务于政府与市场、社会组织、纳税人及政府间关系的重新定位。

参考文献：

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