PPP项目建设“321”安全管理模式

中建钢构有限公司 王仪斌 许进 卢俊嶙丨文、图

PPP（Public-Private Partnership）模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。近年来，随着PPP模式在各地区各行业广为应用，PPP项目数量和投资额持续增长。截至2017年12月末，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台收录管理库和储备清单PPP项目共1万4 424个，总投资额18.2万亿元，同比上年度末分别增加3 164个项目、4.7万亿元，增幅分别为28.1%、34.8%。

为了抓住机遇、适应时代潮流，保证企业在建筑行业经济下滑的形势下保持核心竞争力，越来越多的建筑施工企业加入了承接PPP项目的大军行列。PPP项目建设“321”安全管理是落实“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”的安全生产格局的延伸，是确保PPP项目建设安全生产的有力举措。

当前，大量的PPP项目被承接，项目管理过程中的新问题接踵而来，特别是施工阶段的安全管理，因相关参与方众多，安全责任分工不明，导致现场安全隐患得不到及时消除和治理，亟需参与各方转变项目管理思路。针对当前越来越多的PPP项目开发和甲方安全监管的薄弱环节，本文重点阐述了PPP项目建设“321”安全管理新模式，重点构建了项目建设各方“三联防二预警一监管”的安全运行机制，提出了甲方安全风险评估预警体系，加强了PPP项目建设的安全过程管控，供读者借鉴参考。

PPP项目特点及安全管理现状

项目特点

PPP是政府与私人之间基于提供产品和服务为出发点，达成特许权协议，形成“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴合作关系。PPP模式主要有6个优点：一是更高的经济效率和时间效率；二是可以增加基础设施项目的投资；三是提高公共部门和私营机构的财务稳健性；四是基础设施/公共服务的品质得到改善，实现长远规划；五是树立公共部门的新形象；六是私营机构得到稳定发展等。

PPP项目安全管理现状

1.管理不规范

PPP项目运作不规范，前期商务条件和设计不合理，该做的前期工作未做，导致后期项目施工进度安排过紧。

2.监管不到位

政府因财政紧缩，无法进行大规模融资，但为了地方公共事业的发展和GDP政绩考核，地方政府通过PPP模式重点提供资产负债表外融资化解地方政府性债务风险和压力，对项目的建设过程安全监管往往不够重视，导致监管不到位、社会主体存在不诚信行为等问题；例如，有的社会主体降低建设标准，有的社会主体做大项目投资，以减少实际投资和压缩安全文明施工措施费用等。

3.中介组织未发挥安全监管作用

地方政府多采取委托中介组织代表政府管理PPP项目等措施，但在咨询公司的选择上往往主要看价格，结果很难聘请到经验丰富的咨询公司。加之咨询公司团队实力不强，缺乏相关项目运作经验，PPP项目的安全管理经验未能被有效推广应用，难以保证项目建设安全质量。

4.盲目追求高效益，压缩合理工期，安全投入不足

现代工程项目本身的体量增大、结构复杂、建设周期长，引入社会资本的PPP项目以追求高效率、高效益为项目管理目标；特别是政府方发起的PPP项目，基于地方政府在政治、经济、社会反响等方面的影响下，施工企业迫于政治任务，工期一压再压，安全管理跟不上，安全投入不足，给PPP项目施工安全管理提出更高要求。

“321”安全管理模式

“321”安全管理模式以保障PPP项目相关方人员生命财产安全为目标，保障施工现场作业人员安全为根基，充分认识分包、总包、监理、甲方及其投资公司和政府监管部门6方的关系，理清6方安全管理责任，做好项目安全联防联控和分级预警工作。本文阐述的PPP项目建设“321”安全管理模式，旨在建立“分包+总包+监理”3方的联防联控安全管理体系、“甲方+甲方投资公司”双重评价预警安全管理体系和政府监管，简称三联防二预警一监管的“321”安全管理模式。

“321”安全管理体系

1.建立健全“分包+总包+监理”三方联防联控安全管理体系

分包、总包、监理3方各自建立健全以各专业分包单位为责任主体的班组安全管理基础，依托总承包为责任主体的统一管理。同时，甲方委托独立第三方，即工程建设监理单位为现场安全质量监管主体，代表甲方监督现场安全生产，落实国家、行业标准和合同有关安全生产标准及要求，构建“分包+总包+监理”三重联防联控安全管理体系。

2.构建“甲方+甲方投资公司”双重安全风险预警管理体系

甲方和甲方投资公司制定PPP项目安全管理制度和安全管理考核评价标准，通过定期安全检查和考核评价，建立以PPP项目为甲方责任主体督导、甲方投资公司协同管理督导的双重安全评价预警监管系统。

3.构建PPP项目政府安全专项监管体系

针对PPP项目，地方政府应构建安全专项监管组织，对重大、民生工程领导要带头管，安排专人重点监督，定期检查和突击检查相结合的安全执法行为。

通过“分包+总包+监理”三重联防联控安全管理体系、“甲方+甲方投资公司”评价预警安全管理体系和政府安全监管，构建“321”分级联防联控和评价预警安全监管的工作机制，形成6方协同合作的共同体，共同做好PPP项目安全管理工作。

“321”安全管理体系运行

1.健全分包班组安全管理，做好“五到位”

分包班组应建立和完善其管理体系，保障分包安全人员配置到位，专项施工方案审批和交底到位，日常安全教育到位，每日安全巡查到位，安全防护措施到位。

2.强化总承包安全管理主体责任，做好“五确保”

总承包方应明确安全责任目标，强化主体责任，贯彻落实国家法律法规，确保安全监督机构高效运行，确保安全教育培训全覆盖，确保技术方案有效执行，确保安全费用足额投入，确保防护措施规范有效。

3.发挥监理单位安全监管作用，做到“五必须”

工程监理是受建设单位委托，依照法律法规和建设工程监理规定履行监理职责的单位。要充分发挥其安全监管作用，一是必须设置专职安全监理工程师，开展安全监督检查工作；二是必须依法和依照工程建设强制性标准检查施工现场；三是必须做好对专项施工方案和安全技术措施的审查，无方案不得施工；四是必须做好安全检查和事故隐患的处理，其中，一般隐患要求限期整改，情况严重的，要求施工单位暂停施工，并报告建设单位；五是对事故隐患拒不整改又不停止施工的，必须及时向建设单位和有关主管部门报告。

4、组建甲方安全风险预警管理机构，督促现场管理

由甲方专职安全工程师牵头，从各专业工程师中选拔4～5人组成安全风险预警评估小组，每日开展现场巡查，对现场发现的安全隐患分类管理。一般隐患应及时反馈给监理工程师，督促总包单位限期整改；重大安全隐患应通知监理和相关方，要求施工方制定整改措施，挂牌限期督办，直至隐患消除为止。全风险预警评估小组成员协同监理和总包单位人员应每周开展一次现场集中巡查，并依据JGJ 59—2011《建筑施工安全检查标准》开展安全风险评估、预警。

另外，甲方投资公司成立SPV（Special Purpose Vehicle，指特殊目的的载体或机构）项目安全风险预警管理组织，一般由投资公司主管生产副总任组长，SPV项目管理职能部门人员为组员，定期开展安全综合检查和评估预警。工期短的项目，建议一月一检查评估；工程长的项目，建议一季度一检查一评估。同时，SPV项目公司和甲方投资公司安全风险预警管理组织依据JGJ 59—2011《建筑施工安全检查标准》评分标准打分，划分优良、合格和不合格3个等级，对应绿、黄、红色预警。当SPV项目公司评估小组评定为不合格时，给予项目红色预警，将评估结果抄送上级投资公司主要领导，引起领导关注。此外，还要要求项目建设相关方必须立即采取针对措施限期整改，经SPV项目公司安全风险预警管理组织复查，复评达到合格标准后方可继续施工。一旦甲方投资公司安全评估小组检查评定为不合格，要将评定报告抄送甲方最高领导，启动甲方公司级督导预警，挂牌督导直至风险消除、预警解除。

5.转变工作作风，深化政府监管

地方政府要切实转变工作作风，狠抓工作措施落实，牢固树立宗旨意识。重点PPP项目领导要定专人负责：一是要深入项目现场，做到第一时间发现问题、解决问题，防止推诿扯皮、久拖不决；二是突出重点领域，加强安全监督检查，加大执法力度，突出重点工程，关键环节，务求实效。同时，执法部门不要因为所谓的市重点工程、省重点工程而降低监管标准，或者因为领导“发话”而开“绿灯”。全监管部门对地方PPP项目要一视同仁，一个标准，一个原则，绝不允许开“绿灯”，必要时要亮“红牌”，踩“刹车”。