北京路侧停车收费政策完善及对“政策失灵”的思考

容 军

(北京市交通委员会， 北京 100073)

0 引言

制定公共政策的目标，通常是在特定的时间、空间或业务领域内实现要素最优化和公共利益最大化. 然而，在实践中，常常会出现政策效果偏离预定目标的“政策失灵”问题[1]. 究其原因，有政策设计方面的“先天不足”，例如有的决策是在数据不精确、信息不完全的情况下做出的；有落实能力和保障条件方面的“执行乏力”，例如有的政策缺乏必要的法律法规依据、技术支撑手段、人力资源条件、监督监管机制；有政策效应时滞性、社会公众接受度等方面的其他挑战[2].

本文以停车收费政策这一涉及停车人、停车服务管理企业、公众和政府等多元主体，不同主体利益诉求差异较大、甚至针锋相对的政策为例，对政策执行过程中的“政策失灵”问题成因及应对策略进行探析.

1 现行停车收费政策效果评估

1.1 现行政策简介

我市现行停车收费政策自2011年4月开始实施. 停车收费分区划为3类：一类分区为三环以内的区域及4个重点区域(CBD地区，燕莎地区，中关村地区和翠微地区)；二类分区为三环至五环之间的区域(重点区域除外)；三类分区为五环以外的地区. 其中，一类区域占道停车的收费标准为，白天(07：00—21：00)首小时内10元/h、首小时外15元/h，夜间(21:00—07:00)为1元/h；二类区域的收费标准较低，白天占道停车为首小时以内6元/h、首小时以外9元/h；三类区域的收费标准最低，白天占道停车为首小时内2元/h、首小时外3元/h. 停车换乘停车场收费标准为2元/次，但是需要有当天换乘地铁的乘车记录.

在国内大城市中，南京、广州、上海等城市的停车收费价格高于北京[3]. 其中，南京市核心区域停车收费标准为首小时内16元/h、首小时外20元/h；广州市一类地区停车收费标准为16元/h；上海市重点区域停车收费标准为首小时内15元/h、首小时外20元/h.

1.2 政策实施初期效果评估

在2011年停车收费政策实施后，北京交通发展研究中心于当年4月至6月对政策效果进行了监测[4]. 该政策的效果主要体现在以下几方面.

1) 对小客车交通流量有一定抑制作用. 政策实施后3个月的调查数据显示：一类区域停车场周边的35条监测路段中，有29条路段的小客车流量有所下降，平均降幅11%. 监测的6条城市主干路的总流量和小客车流量的下降幅度分别为14%和13%.

2) 车辆平均停放时间和车位利用率下降. 政策实施后，路外地上停车场每车位平均停放车辆数总体下降19%. 针对重点区域的监测结果显示，早高峰期间每车位平均停放车辆数降低12%，停车位利用率下降23%.

3) 小汽车出行者的出行方式有所转变. 政策实施3个月后的问卷调查统计结果显示，监测区域小汽车出行减少19%.

图1 2011年调价3个月后监测区域出行行为变化图

总体来看，2011年停车收费价格调整在实施初期有较为明显的效果，起到了减少小汽车出行、缓解交通拥堵的作用. 但是随着时间的推移，政策效果逐渐削弱，一方面是停车收费议价、违法停车等非价格因素明显削弱政策效果，另一方面是因为市民对价格的敏感程度逐渐降低.

2 停车收费“政策失灵”的表现和应对举措

2.1 政策长期执行后遇到的主要问题

违法停车问题. 国内外城市的实践表明，如果路侧停车的执法力度和频次不高，会造成路侧违法停车数量大大超过合法车位内的停放数量，大量违法、免费的停车不受收费价格调整的影响，严重削弱收费政策的实施效果[5]. 根据北京市第五次综合交通调查的数据分析结果显示，全部小汽车出行中，停放在路侧占道车位的比例为7.4%，在路侧违法停车的比例为15.9%，市民填报的违法停车是合法停车的2.1倍[6]. 另据专项调查，金融街区域内金城坊街的合法划线停车位为58个，而实际上利用道路空间违法停车的车辆数为42个，违法停车是合法停车72%；调查区域内合法车位总共196个，违法停车位231个，违法停车占合法停车的1.2倍. 在西单商业区的路侧占道停车调查结果显示，调查区域内合法车位总共395个，违法停车位295个，违法停车占合法停车的70%.

议价问题. 现状路侧占道停车的收费方式主要为人工现金收费形式，收费员和停车人之间存在寻租空间. 议价行为的存在相当于对现有的停车收费价格进行了变相折减，导致停车人实际承担的停车费用远小于应负担的费用，停车人对价格调整的敏感度大大降低. 调查结果显示，小汽车工作出行中使用路侧占道车位的车辆议价行为非常严重. 三环以内的议价比例超过90%，工作出行的平均停车费为33元/d(相当于4.1元/h)，应缴纳停车费为115元/d(相当于14.3元/h). 根据丰台方庄社区附近蒲芳路的路侧占道停车调查结果发现，实际缴费人群中存在大量议价行为. 停车时间越长，议价空间越大，停放时间在1 h以内(含1 h)的，实际缴费金额占应缴额度的55%，全天停放车辆(停车时间为24 h)的实际缴费金额仅为8.3%，议价空间在90%以上.

逃费问题. 由于停车逃费行为缺乏处罚的法律依据，存在大量的逃费行为. 以广外街道三义里社区周边的路侧占道停车调查结果为例，所调查收费道路(马连道南街)上逃费及无人收费的比例为37%. 逃费及不缴费人群不受价格调整的影响，因此也会使价格调整的实施效果受到一定程度的影响.

2.2 下一步的主要应对举措

加强停车收费管理. 建议采取非人工收费方式代替人工收费，以非人工收费手段杜绝停车议价、乱收费等行为的发生. 例如，可采用银行卡、市政交通一卡通、手机软件(APP)、手机近距离无线射频通信技术(NFC)等多种支付方式.

加强停车执法. 在停车供需矛盾突出、交通拥堵严重的重点区域，试点开展停车收费人员的身份转变，由公安交管部门授权停车收费人员开展停车执法取证，使收费人员成为执法队伍的补充，从而有效强化执法力量，推动实现“停车入位、停车付费、违停受罚”.

3 完善停车收费政策的方案及效果测试

3.1 工作背景

为落实国家发改委《关于放开部分服务价格意见的通知》，市发改委修订了政府定价目录(自2016年1月1日起执行). 其中关于停车收费，除路侧占道停车场和停车换乘停车场之外，其他停车收费均实行市场调节价. 因此，本次差别化停车收费政策完善方案的研究对象为路侧占道停车场和停车换乘停车场，研究范围为全市域范围.

3.2 政策目标

完善差别化停车收费政策的主要目标是缓解交通拥堵，治理汽车尾气污染，同时促进道路空间的合理使用. 缓堵、治污的目标可以进一步量化为通过停车收费政策抑制小汽车出行，减少车辆行驶. 为了实现这些政策目标，对应的具体措施为调整停车收费价格以减少小汽车出行；在交通供需矛盾突出的区域把车位利用率控制在85%以内；通过路内价格高于路外的原则，引导路内停车需求向路外转移.

在某些特定区域的道路，停车收费政策的侧重点各有不同. 对于重点办公区域或者主要服务于通勤及公务出行的道路，其收费目的为减少长时间(停车时间超过4 h)占用路侧车位的比例，提高车位的周转率. 对于重点商业区或者主要服务于购物、休闲、娱乐出行的道路，其收费目的为短时间停车，提高车位的周转率. 对于医院周边的收费道路，主要服务于就医或者陪同就医的群体，其主要收费目的为减少长时间停车，并通过价格杠杆引导长时间停车使用路外停车场.

3.3 收费分区方式

收费分区的划分涉及大区和重点区2个层面：一是根据土地价格、交通拥堵和停车供需，将全市划分为若干个大区；二是将停车供需矛盾突出、交通拥堵严重的办公区、商业区等区域定为重点区域，实行较高频率的价格动态调节.

大区划分方法1：基于市国土局统计的土地价格分布，将全市划分为6类停车分区，郊区新城暂定参考三类区域执行. 具体的停车分区方案见图2.

大区划分方法2：基于现状道路交通拥堵的分布情况，以二环、三环、四环及五环路为边界划分停车收费分区. 一类区为二环以内的区域；二类区为二环到三环之间的区域；三类区为三环到四环之间的区域，四类区为四环到五环之间的区域，五类区为五环以外的区域. 郊区新城参考三类区域执行.

大区划分方法3：沿用现有的收费分区，即以三环和五环为边界划分收费分区，一类区为三环以内的区域，二类区为三环至五环之间的区域，三类区为五环以外的区域.

大区划分方法比选：鉴于分区方法1中的边界不够规整，且构成其边界的北纬路等道路较三环路等快速路对城市空间的分隔不够明显，不便于政策宣贯和后续收费管理，不利于公众理解、接收，可操作性、可实施性略差. 因此，按照分区方法2和方案3，制定收费方案.

图2 参考土地价格拟定的停车收费分区图

3.4 收费价格水平及动态调整机制

纵观国内外城市在停车收费定价方面的研究与实践经验，其收费价格水平通常考虑的因素包括道路交通速度或交通拥堵程度、小汽车出行方式转移比例、停车位周转率、停车位使用率、汽油价格、公交票价、土地开发强度、土地价格等[7-8]. 在北京、伦敦、巴黎、新加坡市、香港等人口密集、交通运行压力较为突出的大城市，将停车收费作为交通需求管理措施之一，政策目标主要是调节小汽车使用，在制定收费价格时主要考虑道路交通拥堵程度、交通出行比例等因素；美国旧金山、比利时安特卫普等城市注重提高路侧停车位的使用率，其收费价格将停车位使用率、周转率作为重要参考因素[9].

在本文关于收费价格的研究中，经过测算，在没有违法停车和议价行为的前提下，基于现状收费价格，即一类区首小时10元/h，首小时后15元/h，小汽车出行转移比例为85%，可以起到缓解停车供需矛盾和道路交通拥堵的效果. 二类区、三类区等其他区域的停车收费价格，利用土地价格及交通指数与一类区的差异来确定.

若以二环、三环、四环及五环为边界划分停车收费分区，则二类区价格为8.8元/h，三类区价格为7.7元/h，四类区价格为6.5元/h.

若以三环、五环为边界划分停车收费分区，则二类区价格为7.2元/h.

大区停车价格是否调整，实行年度评估制. 以上一次价格调整年份为基准年，评估目标年相对于基准年的人均可支配收入、地价、交通拥堵、公交票价等各项指标变化情况.

重点区域的初始价格为周边区域路外停车场平均价格的1.2倍. 考虑到目前路外停车场的市场调节价格尚未形成，重点区域的价格暂定采用一类区的价格.

重点区域价格的动态调整机制参考美国旧金山等城市的经验，根据“车位利用率”进行动态调整，评估周期建议为半年[10]. 具体调整机制如下：当路侧占道车位使用率超过80%时，价格上涨1元/h；当路侧占道车位使用率在60%至80%之间时，价格不变；当路侧占道车位使用率小于60%时，减少路侧车位数量.

3.5 收费方案比选

综合考虑两种收费分区形式，两种收费价格与执法严格程度、收费手段等保障条件的组合，形成了4个收费方案(详见表1).

表1 4个路侧停车收费方案

鉴于高峰时段路网交通流量可以较好反映道路网在一定时间空间范围内承载的车辆数量情况，交通指数基于对车辆速度等数据的综合分析可以综合反映道路网畅通或拥堵的状态，因而选取高峰时段路网交通流量和交通指数作为评价指标，进而利用交通模型对4个收费方案的实施效果进行评价. 测试结果(详见表2)表明，方案1和3优于方案2和4，即：维持现有收费价格、严格执法、消除议价的方案效果明显优于价格提高一倍、保持现状的违法停车和议价水平. 以二环、三环、四环、五环为边界划分大区的效果略差于以三环、五环为边界划分大区.

表2 路侧停车收费方案效果预测

综合考虑社会公众容易接受、缓堵效果等因素，建议采用方案3，即严管违法停车、取消人工收费、收费价格不变、收费分区不变的方案. 预计采用方案后，五环路内高峰时段小汽车交通流量将会下降20%，五环路内交通指数将会从现状的6.0下降到4.9.

停车换乘出行方式本质上与公交出行类似，其长距离的出行还是由公交/轨道交通完成，在轨道站点与家之间的出行由小汽车完成[11]. 对停车换乘的定价原则是通过停车费用优惠的形式吸引其换乘轨道交通出行，发挥轨道交通长距离出行的时间可靠性. 通过具体案例的测算，目前停车换乘的出行成本和小汽车相比优势并不明显，在道路畅通的条件下，停车换乘的出行成本还略高于小汽车的出行成本. 基于此，建议对目前的停车换乘收费价格不做调整，鼓励小汽车通勤者充分利用停车换乘设施换乘公交出行.

综上，建议对路侧占道停车收费采取严管违法停车、取消人工收费、价格和分区不变的方案；对停车换乘收费方案不做调整.

4 结束语

本文以北京市停车收费“政策失灵”为研究对象，着重分析了收费方式、执法保障对政策效果的影响，在完善既有政策方面，分析多种收费分区、收费标准，测试多种收费方案后，将严格保障落实现行政策作为建议方案，充分揭示了保障条件对政策实现预定目标的重要性. 研究表明，面对涉及主体海量、利益诉求多元的交通问题，在制定公共政策时，应当特别关注政策落实的保障条件，做好事前预判、事中跟踪研判、事后评估，从而防范政策执行过程中偏离目标的“政策失灵”问题.