党支持和保证人大依法履职的方式和途径

孙大雄，罗　燕

按照十九大报告的精神，党支持和保证人民代表大会(以下简称“人大”)依法履职，集中表现为支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，其目的是使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。探索党支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权的具体方式和途径，是新时代理顺党与人大关系的时代课题。

一、 党支持和保证人大行使立法权的方式和途径

立法权是立法机关以人民名义制定社会规则的权力。 立法权是一种国家权能*蔡定剑.中国人民代表大会制度[M].北京:法律出版社,2003:262.。人大作为国家立法机关，立法权是其首要职权，也是最经常行使的职权。宪法第58条规定，全国人大和全国人民代表大会常务委员会(以下简称“全国人大常委会”)行使国家立法权。《宪法》和《立法法》还对省级人大、民族自治区、地方人大、较大的市以及设区的市的人大立法权限作出了规定。坚持党对立法工作的领导是人大行使国家立法权的根本保障，同时要支持和保证人大充分有效行使立法权，党内法规对此有专门规定。1991年，《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》指出：“中央对立法工作主要实行政治领导即方针政策的领导。中央领导国家立法工作，不超越法律程序，不取代宪法赋予全国人大及其常委会的立法权。中央充分尊重和支持人大及其常委会依据宪法有效行使立法权，积极解决立法工作中遇到的问题，保证国家立法工作的顺利进行。”*刘政，程湘清.人民代表大会制度讲话[M].北京：中国民主法制出版社，1995:48.2016年2月中共中央印发的《关于加强党领导立法工作的意见》重申党对立法工作“主要实行政治领导，即方针政策领导”。上述规定从原则上明确了人大立法中自觉接受党的领导与党支持人大立法的关系。一方面人大立法要自觉接受党的领导，善于将执政党关于政治、经济、文化和社会管理等方面的路线、方针、政策及时通过人大立法程序将党的意志上升为国家意志；另一方面党必须不断加强和改善领导，充分支持和保证人大行使立法权，将经过实践检验的正确方针政策依照法律程序转变为对全社会具有普遍效力的行为规范。

根据现行党内法规的规定，党支持和保证人大行使立法权主要有以下几种方式和途径：

(一) 立法规划和计划批准环节的支持和保证

立法规划和计划是立法前的准备阶段和立法活动的重要环节。编制科学规范的立法规划，也是提高立法质量的重要手段。党支持和保证人大做好立法规划编制与实施工作，有利于确保人大立法有效贯彻和落实党的路线、方针、政策。首先，党要督促人大重视立法规划和计划的地位和作用，支持人大提高自身规划编制水平；其次，人大要将立法规划和计划及时呈交党委批准，党审查时应确保规划回应社会经济发展需求的同时保有一定的历史延续性和稳定性，以确保和维护法的权威；另外，党支持人大做好对立法规划与计划实施情况的监督检查工作，人大党组及时将规划编制实施的相关经验汇集报告党委，作为党立法决策的参考。

(二) 法律起草决定或者批准环节的支持和保证

法律草案的起草是立法过程中最基础和最重要的环节，但也是当前立法的薄弱环节。法律草案奠定了整部法律的基本价值取向和基本结构。一般而言，全国人大通过的基本法律由人大常委会的立法机构或者人大专门委员会起草，其他法律大部分由国务院相关业务主管部门起草。部门起草有专业化的优势也存在部门利益法律化的风险。立法实践中有时会出现国务院职能部门起草与自己部门相关的法律草案的情况，甚至会出现“有些法律本来是要限制和规范有关部门权力，可是仍然将该法律草案交给该部门起草”的尴尬局面。为避免法律起草中出现部门利益法律化的风险，党要支持人大不断加强人大法制工作委员会、专门委员会的工作，提高人大起草法律的水平和能力；同时，在决定或批准人大法律起草时，执政党要做人大的坚强后盾，对于应由人大起草的法律坚定支持人大起草，保证法律草案的客观性、公正性。

(三) 法律议案审议环节的支持和保证

法律草案的审议是立法程序的关键环节，法律议案的审议结果关系到法律草案的命运。为保证法律能体现党的意志与人民意志的统一，法律草案的审议阶段，立法机关要主动提请党中央对法律草案的支持。2005年中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》(中发[2005]9号文件，以下简称《若干意见》)，规定法律审议中重大的分歧意见由全国人大常委会党组报请党中央决定或者批准后再进入法定程序。彭真*彭真(1902—1997)，山西省曲沃县人，中国社会主义法制的重要奠基人，曾任第六届全国人大常委会委员长。曾经就向中央请示报告程序在谈话中提道：“因为在一个问题上，常常会有不同的意见，不同的方案，都应当反映，向中央报告，以便中央决策和及时给以指示。我们主动向中央反映，比自己关着门处理，可以减少差错。”*彭真.论新中国的政法工作[M].北京:中央文献出版社,1992:390.这一论述表明在法律审议阶段党的批准环节可以在一定程度上提高法律审议的质量和效果。

(四) 法律议案通过环节的支持和保证

法律议案在充分审议之后，还必须将法案交付全体会议表决才能通过。全国人大及其常委会对法律议案的会议表决采用特别多数和过半数两种形式。一般的法律议案过半数即可。在表决通过阶段，人大不再以整体发挥作用，党也不再以组织名义施加影响。执政党支持法律议案通过，主要依靠法定途径——即中共党员代表来确保符合国家和人民利益的法律议案得以通过。中国共产党拥有广泛的党员基础，其中党员代表的人数占绝对多数，他们既要自觉贯彻党的政策，又要帮助其他非中共党员代表理解党的政策方针，在表决通过阶段可以发挥中共党员的带头作用，积极推动法律议案获得通过。对于社会急需但会议表决暂时没有通过的法律议案，党更要及时支持和领导人大对其修改完善，争取尽快在人大及其常委会全体会议上获得通过。

1.3.2 利率标准突破难，商业银行不愿贷。利率市场化后，商业银行吸储成本上升，中长期贷款实行基准利率往往会出现存贷成本倒挂的情况。商业银行普遍认为执行基准利率偏低，按基准利率放贷，银行会出现亏损；再加上贷款期限长，商业银行担心风险较大。在政策性银行和国有银行(农行)不贷的情况下，没有商业银行愿意承贷。

二、 党支持和保证人大行使监督权的方式和途径

监督权是代议机关的一项重要职权。“代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适合的——而是监督和控制政府。”*密尔.代议制政府[M].汪瑄,译.北京:商务印书馆,2016:77.人民代表大会的监督权从根本上说，是人民当家做主，参与国家事务管理的权利。为了保证由人大产生的国家机关忠实于法律，忠实于人民的意志和利益，人民代表大会就必须对有关国家机关的管理活动和司法活动进行监督，使其依法行政、公正司法，防止和纠正其滥用权力的行为，保障公民的权利不受侵犯。根据宪法和《监督法》规定，我国人大享有广泛的监督权，其监督对象不仅限于政府，而是包括由人民代表大会及其常委会产生并对其负责的所有国家机关及国家机关组成人员。一般而言，凡监督机关必位高权重，人大作为国家权力机关行使监督权在法律地位上的确具有很大的权威性，然而人大实际行使监督权的过程仍然存在许多问题。如人大监督权缺乏应有的权威，人大监督存在一些难作为、不作为、虚假作为的现象等。应当看到，人大具有其他监督形式所不可比拟的优点：权力来源的正当性和权威性、监督层级的最高性、监督范围和对象的广泛性等。“作为一种富有民主性、正当性和权威性以及组织化、规范化和法定化的监督约束公共权力和官吏的监督形式”*林伯海.人民代表大会监督制度的分析与构建[M].北京:中国社会科学出版社,2004:17.，人大监督应成为我国监督体系中最重要的组成部分，而且应当起主导作用。党要积极支持和保证人大依法行使监督权，充分保障人大监督工作真正落到实处。

(一) 支持人大进行立法监督

人大作为国家权力机关，既享有国家立法权，又是重要的立法监督机关。为了使一般法律同基本法律保持一致，行政法规、规章、政府规范性文件和人大制定的法律、决议、决定一致，党必须支持人大做好立法监督工作，重点在于支持人大加强和改进法规备案审查工作。实践中法规备案审查经常出现“只备不审”的情况，备案审查的工作人员把规范性文件登记作为主要任务，却忽略了审查任务。人大进行了备案登记之后，实质性审查工作却开展得比较少。党要支持人大在对备案的行政法规、地方性法规、司法解释进行被动审查的同时，要重点加强主动审查，保证宪法和法律的实施，维护国家法律体系的统一和权威。

(二) 支持人大完善执法监督

1. 支持人大加强和改进专门委员会工作

根据《监督法》规定，监督权只能由各级人民代表大会及其常委会行使。作为会议性质的机关，人大及其常委会本身任务繁多，很难全面行使监督权。人大专门委员会是人大的常设机构，在代表大会闭会期间受人大常委会领导。尽管《监督法》未明确授予专门委员会监督权，实践中各专门委员会越来越多参与对政府和司法机关的监督，在协助人大行使监督权方面发挥着越来越重要的作用。专门委员会通过执法检查、听取工作汇报等形式享有部分监督职权。但目前人大专门委员会的设置比较少，而且监督中发现的问题，专门委员会并不能随意自行处理，只能向常委会报告，由常委会决定如何处理。因此党必须支持人大加强和改进专门委员会工作，根据实际情况增加专门委员会设置，明确赋予专门委员会以监督权，此举无疑将会极大提高人大监督水平和监督效率。尽管是否授予专门委员会监督权存在争议，但从人大监督权行使的便利性和经常性来看，专门委员会行使监督权最有利于监督工作的开展。

2. 支持人大代表行使监督职权

“人大监督既是一种权力监督，也是一种民主监督，但从根本上讲是一种民主监督。”*林伯海.人民代表大会监督制度的分析与构建[M].北京:中国社会科学出版社,2004:20.人大代表由人民选举产生，人大代表的监督最能体现民主监督的本质。其中代表视察、调研是人大代表行使监督权的重要形式，通过代表的个人履职有利于弥补人大整体监督的不足。但我国人大代表多为兼职，能用于人大代表履职的时间和精力都十分有限。代表们在视察调研过程中容易走马观花，不能深入到被监督机关的工作中去，容易使监督流于形式。党要支持人大加强和规范代表在视察和专题调研期间的活动，建立健全代表依法履行监督职责的各项具体制度。代表个人还可以向一府一委两院提出工作建议，党应督促有关机关、组织建立健全处理人大代表建议、批评和意见的责任制，严格处理程序，提高处理工作的效率和水平。

(三) 支持人大对“一府一委两院”的监督

习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发表重要讲话，他特别强调：“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对‘一府两院’执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。”*新华网.习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发表重要讲话[EB/OL].(2014-09-05).http:∥www.xinhuanet.com/politics/2014-09/05/c.1112375582.htm.人大对“一府两院”的监督是人大监督的重点也是人大监督的难点。十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》新增了监察委员会的设置，人大对“一府两院”的监督变为对“一府一委两院”的监督，监督责任更加重大，党要积极支持和保证人大及其常委会对“一府一委两院”执法、监察、司法工作的监督和法律监督。

根据《监督法》规定，人大监督“一府两院”的形式主要是听取其专项工作报告。监察委员会在《监督法》中目前尚无规定，根据其宪法地位，应当同“一府两院”一样向人大报告其工作。但正如有学者指出的那样：“听取工作报告和汇报目前还只有一种了解情况性质，较少具有监督性质。”*蔡定剑.中国人民代表大会制度[M].北京:法律出版社,2003:388.从《监督法》现有规定来看，可从三个方面完善听取专项工作报告监督形式的刚性约束：其一，完善人大听取工作报告程序。《监督法》虽然规定了人大听取和审议“一府两院”工作报告的程序，但并未规定如果人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告，国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告以及审计工作报告没有通过有何法律效力。对听取报告的结果，《监督法》既没有规定人大及其常委会可以采取哪些问责措施，也没有规定国家机关应承担怎样的责任，这些都会影响人大监督权的实际效果。因此，在《监督法》还未进行修改完善的情形下，党要督促“一府一委两院”积极主动接受人大及其常委会的监督。如果被监督机关的工作报告没有获得通过，同级党委要支持人大及其常委会督促被监督机关改进工作。对于人大及其常委会提出的问题，同级党委要督促被监督机关积极落实人大建议。其二，人大听取和审议工作报告通常进行全面审查和一揽子通过，这种监督审查方式容易流于形式。为了避免此种问题，党应领导人大对其审查方式进行改善，变全面审查为重点审查与全面审查相结合。其三，专项工作报告的某些要求太过粗线条，尤其预算项目不进行细化难以发现问题，因此人大应重视如何对《监督法》的原则性规定结合实践进行具体性规定，在党委的支持下探索和实践更明确的监督要求。最后，根据新宪法修正案和新颁布《监察法》的有关监察委员会的规定，党应领导人大及时修改《监督法》，增加人大对监察委员会的监督方式和程序，确保新监督体系在法律层面的系统性和一致性。

三、 党支持和保证人大行使重大事项决定权的方式和途径

人民代表大会及其常委会对重大事项的决定权是宪法和法律赋予的权利。人大经人民选举产生、人大代表人民行使决定权，能够充分表达人民群众的意志和要求，人大代表人民决定国家的一切重大事情，这是人民当家作主的体现。改革开放以来，全国人大履行宪法所赋予的职权，决定了一系列重大事项。如决定开放一批港口；批准国务院机构改革方案；设立海南省和建立海南经济特区等，逐步改变了过去中央和地方党与政府不把有关国家和人民利益的重大问题交给人大审议的做法*蔡定剑.历史与变革[M].北京:法律出版社,1999:154-155.。但我们也应当看到，目前我国人大的决定权仍然存在权威不足和行使不充分的问题。为支持和保证人大依法行使决定权，党必须领导建立对人大决定权的保障和监督机制。

(一) 建立对人大行使决定权的保障机制

保障人大依法行使决定权，必须处理好党的决定权与人大决定权的关系。《中国共产党章程》第十二条规定：“党的中央和地方各级委员会在必要时召集代表会议，讨论和决定需要及时解决的重大问题。”这一规定表明党也可以行使决定权。由于党的决定在国家事务中长期占主导地位，人大的决定往往不如党的决定有权威。现实中仍然存在地方党委不尊重人大的决定权现象，有的地方党委不仅对人大不给予支持，还在重大事务上“直接以党委名义发‘红头文件’‘黑头文件’,甚至是‘口头文件’的形式决定应当由人大决定的重大事务”*张恒山,封丽霞.依法执政：中国共产党执政方式研究[M].北京:法律出版社,2012:230.。党组织直接决定应当由人大决定的重大事项，既不利于人大独立开展工作，还会极大损害人大权威。无疑人大的决定权要服从党的领导和决定，但是党直接越过人大对国家事务作出决定，既是对宪法的直接藐视，也是对人民意志的轻视。为支持和保证人大依法行使重大事项决定权，党要从制度层面建立对人大决定权行使的保障机制。第一，改善党对人大的领导方式。党的领导主要是政治领导、组织领导和思想领导，党要“善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”*新华网.习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发表重要讲话[EB/OL].(2014-09-05).http:∥www.xinhuanet.com/politics/2014-09/05/c.1112375582.htm.。“党关于国家事务的重要主张，属于全国人民代表大会职权范围内的、需要全体人民一体遵行的，要作为建议向全国人民代表大会提出，使之经过法定程序成为国家意志。”*人民网.胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话[EB/OL].(2004-09-15).http:∥www.people.com.cn/GB/paper39/12952/1163972.html.事实上，通过人大常委会党组的保障作用和广大党员代表的模范带头作用，党完全可以实现这种转换。党的决定通过人大决定的形式展示给人民群众，还可表明国家权力机关确实在有效开展工作。第二，培养全党对人大决定权的尊重。一方面，党应将其决定和意图向人大讲清楚，并听取人大意见，确保党的决策主张得到人大的理解和支持，得到人民的理解和支持;另一方面，党要带头贯彻执行人大及其常委会的决定，有意见可以保留和反映给上级，但不能拒不执行。第三，领导人大完善重大事项向同级党委请示报告制度以及相关制度，例如重大事项备案制度、与同级党委和“一府一委两院”的工作联系制度等，确保决定落到实处。

(二) 建立对人大行使决定权的监督机制

人大及其常委会能否行使好决定权，能否做出符合国家和人民利益的决定，是否具备科学性和可行性，不但需要党对其提供保障，还要求党确保其受到监督。

首先，党要保证人大的决定程序公开透明，以督促人大按照程序规范行使决定权，接受社会公众的参与和监督。当然，“决定权的公开原则在实践中不能绝对化，它只能是相对的”*何华辉.人民代表大会制度的理论与实践[M].武汉:武汉大学出版社,1992:163.。有的国家大事在作出决定之前需要适当保密，这种权衡应由党作出必要决断。此外，《若干意见》规定全国人大及其常委会决定重大事项中的重大问题由全国人大常委会党组报请党中央决定或者批准后再进入法定程序。根据这个请示程序，党要确保对人大决定权的行使进行监督，审查其决定是否违背党的路线、方针、政策，是否系重大事项且措施恰当。

四、 党支持和保证人大行使选举任免权的方式和途径

根据宪法和相关法律规定，我国人民代表大会享有对国家机关领导人及其组成人员的选举任免权，国家机关的主要领导人员必须经过人大的选举和任命。人大行使选举任免权是人大成为国家权力机关的重要基础。其他国家机关由人大产生，对人大负责，受人大监督，体现了人大作为国家权力机关的宪法地位。人大选举任免国家机关及其组成人员，也保证了这些国家机关权力来源的正当与合法化。人大的任免权还能帮助领导干部树立权力来源于人民的意识，让他们懂得如果滥用职权，贪污腐败，谋求私利，人民有权撤换。

(一) 处理好党管干部原则与人大选举任免权的关系

按照党管干部的原则，中国共产党作为执政党，要使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,同时,按照宪法的规定,人大享有国家机关领导人的选举任免权。在二者关系上人们存在不少认识误区，一些地方党委认为人大的选举任免不过是一种形式，党组织推荐谁人大就必须同意,人大不能自主确定选举任命国家机关的领导干部人选，只能完全听命于党委。个别“地方人大常委会对经党委审查任命的地方国家机关领导人员名单有不同意见时，党委仍然要人大常委会保证通过，甚至批评人大常委会提出不同意见是‘同党委唱对台戏’”*蔡定剑.历史与变革[M].北京:法律出版社,1999:293.。在这种错误观念支配下，往往会出现实际上由党委书记一人掌握主要领导干部任免的现象，导致的结果是被选任干部只对上级领导负责却不对人民负责。因此，只有厘清党管干部原则与人大选举任免权的关系，党才会支持人大大胆行使好选举任免权。

中共中央于1984年发布的《关于任免国家机关领导人员必须严格依照法律程序办理的通知》明确规定，任免国家机关领导人员必须严格依照宪法和法律程序办理，对经党委审查同意，须由人大选举或由人大常委会决定任免的人选，人大代表和人大常委会组成人员有权提出不同意见，党委应尊重他们的意见；如果多数代表或委员不同意党委提出的候选人，党委不要勉强要求保证通过*孙大雄.《中国共产党纪律处分条例》对违反党章行为的刚性约束[J].中国矿业大学学报(社会科学版),2017(1):25-31.。该文件清楚表明，一些地方党委的认识和做法是错误的，不能认为党管干部就是党有权任免甚至可以完全代理国家机关任免干部，党管干部的同时必须尊重人大的意见。中共中央又于1986年发出《全党必须坚决维护社会主义法制的通知》，该通知的基本精神之一是各级党委要依法严格任免、调动干部。该通知特别强调，不能要求人大勉强通过党委提名任免的干部，不能在任期内随意调动干部*全国人大常委会办公厅研究室.中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编[M].北京:中国民主法制出版社,1990:417.。该通知再次重申党管干部必须依法经人大任免。对如何处理党管干部与人大选举任免权的关系作出了四个方面的明确规定：第一，党委推荐干部阶段要充分听取人大意见。一方面，党组织要向人大说明干部情况，特别要充分说明推荐理由；另一方面，允许人大提出不同意见，有问题时进行协调，争取和人大意见取得一致。党推荐干部最终还是要经过人大的法定任免程序才能使干部任命合法化。第二，人大党组和党员代表要积极贯彻党委意图，在确定推荐人选和依法提名后，对于不了解情况的和不同意见的要积极说明情况。第三，对于多数代表不同意的人选，党不应要求硬性通过。党推荐干部在先，人大的选举任命在后，在某种程度上可以弥补党组织考察干部可能出现的疏漏。换个角度分析，共产党作为执政党在人大中拥有广泛的党员代表，如果党组织推荐的干部连党员自己也不能给予支持和理解，党就要注意调查是否干部考察有误。第四，凡是宪法和法律规定由人大选举任免的干部都要经人大任免，尤其注意不要使未经人大任免的干部到职或者离职。

(二) 支持人大完善选举任免权程序

在处理好党管干部与人大选举任免权关系的基础上，党还须支持人大不断完善选举任免权的行使程序。首先党应支持人大可以根据国家权力机关行使权力的原则，在党委提名之后采取适当的方式增加对提名人员的了解。允许人大及其常委会使用各种法定手段,如行使询问权全面了解和掌握干部情况，支持人大要求被提名人到会回答说明问题，必要时人大可以使用调查权，对妨碍任命、罢免的重要有争议的问题查清事实*蔡定剑.历史与变革[M].北京:法律出版社,1999:360.。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》，干部任用有民主推荐、考察、酝酿、讨论决定、任职这五道程序。“有的意见认为，对于前面的程序，人大应当以适当的方式介入。比如，民主推荐的时候，人大可以介入；组织考察比较烦琐，可以不介入；酝酿协商的时候，人大应当介入；而党委集体讨论后，人大也应当有一个集体讨论的程序。”*刘松山.宪法监督与司法改革[M].北京:知识产权出版社,2015:134.笔者比较赞同这种看法，人大不应只在最后一道程序时才参与进来，提前适当介入有助于充分保障人大知情权，保证人大行使好选举任免权。此外，鉴于目前任命干部后人大对其考核的制度还不完善，党应支持人大及其常委会在宪法和法律的范围内探索与创新各种干部考核方式，例如任职报告制度、民主评议制度等，在目前的体制下更好发挥人大在人事任免中的作用。

党支持和保证人大依法履职，对于实现依法治国和依规治党的统一具有深远政治影响和法治意义。在政治层面，党的领导主要通过支持和保证人大依法履职实现，党通过支持和保证人大依法行使立法权、监督权、重大事项决定权、人事任免权，贯彻党的决定主张，实现对国家事务的全面领导。在法律层面，党支持和保证人大依法行使宪法和法律赋予的各项职权，是尊重宪法和法律权威，保障宪法实施的具体体现。为充分发挥人大在立法、监督、决定重大事项与任免国家领导干部上的重要作用，在探索与完善党如何更好支持人大行使立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权的同时，需要做好党的领导与人大工作的制度衔接，通过完善党内法规和国家法律的相关制度规范，实现党支持和保证人大履职的制度化、规范化、法治化，进一步丰富和发展党支持和保证人大依法履职的方式和途径。