闲置土地形成原因及治理对策分析

高亚娟　马彪　梁羽平

摘 要：土地资源是人类生存和发展的物质基础，其本身具有稀缺性。人口数量不断增长、城市规模不断扩大，人地矛盾日益突出，。这种情况下，仍然存在着大量的闲置土地，对土地资源造成了极大的浪费，严重制约经济社会的可持续发展。

关键词：闲置土地；建设用地；农村土地

1.闲置土地的界定

根据2012年发布的《闲置土地处置办法》（中华人民共和国国土资源部令第53号），闲置土地分为两种情形：一是国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地；二是已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地。该办法中对国有建设用地的闲置做了详细的界定。目前，除了国有建设用地的大量闲置外，农村集体所有土地闲置问题也很严重，主要表现为：一是农用地撂荒，长期搁置未有效耕种以满足粮食生产；二是非农建设用地的空置、废弃，如长期未用于居住或已弃用的农村宅基地。

2.闲置土地形成原因分析

2.1拆迁工作不到位导致的土地闲置

基于吸引招商引资项目，加快地区经济发展或者解决地方财政紧张，资金缺口等原因，一些地方政府在项目用地拆迁补偿方案不详尽，拆迁工作未落实的情况下实施供地行为。之后由于政府和被征地对象补偿费用不能达成一致，拆迁工作推进困难，交地时间一再推迟，项目单位无法按期动工开发，被迫延迟或终止项目。这一方面会给用地企业生产经营造成极大障碍，影响其正常收益，甚至会造成企业经营困难等重大难题，另一方面也导致了土地的闲置。

2.2规划问题导致的土地闲置

长期以来，我国规划体系存在着规划部门过多，规划类型庞杂，规划内容交叉，规划功能定位不清等问题，各部门之间缺乏有效的协调和衔接，规划管理和实施效率有待提高。另外，地方政府城市总体规划调整随意性较大，导致项目实施受阻[1]，没有真正的实现城市规划预先考虑、合理布局意义，这在一定程度上影响了用地单位正常的开发建设，造成土地闲置。

2.3用地企业囤地导致的土地闲置

一些用地单位拿到土地后，为获取由经济社会发展带来的土地增值效应[2]，有意囤积较好位置的地块坐等升值，以获取更高的增值收益。这就会使大片土地几年内既没有农作物生产，也没有开发建设，导致土地闲置多年。从长远和全局看，这已经对土地资源形成了极大浪费，严重制约区域经济发展。

2.4用地单位经营问题导致的土地闲置

用地单位拿地后，由于项目发展潜力受限、政策调整或经营不善等原因，正常的开发建设和生产经营受阻，甚至资金断裂导致无法正常运转被迫停工停产，导致土地闲置。这种情况下，通常地上已有在建或已建成的建筑物，其他企业为避免不必要的纠纷，会尽量避免接手这样的项目。地上建筑物的拆除又必然会产生非常大的经济损失，处置起来难度很大。这就会导致地块的长期搁置，往往几年甚至十几年得不到妥善处理。

2.5大量农村居民流向城镇导致的土地闲置

对于农村闲置土地来说，主要原因是城镇化水平的提高。农村民众生活条件不断改善，对子女教育及生活便利设施有了更高的要求，因此大量农业人口流入城镇务工、经商或者购置房产，进一步促进了人民群众生活水平的提高和城镇的经济繁荣。但不难发现，这确实导致農村大量耕地处于撂荒状态，很多可耕土地闲置且无人打理，耕种条件越来越差。同样由于人口转移，大量农村住房空置，长期无人居住，建筑物处于废弃或半废弃状态。

3.闲置土地治理对策分析

3.1加强制度建设，完善规划体系

加强土地供应制度建设，完善相关的法律法规。严格净地出让的法律体系，明确闲置土地法律责任，提高地方政府在闲置土地处置过程中的主体意识，加强闲置土地处置方式的可操作性。将闲置土地的界定、处置方式、违约责任等相关事项整合到一套法律体系中，以此规范政府出让行为，约束用地企业对土地的开发利用，从而提高土地利用效率。另外，随着党和国家机构改革的不断推进，同一部门统一行使所有国土空间管制和生态保护修复职责，空间性规划重叠、部门职责交叉重复等问题会从根本上得以解决，可以避免部分因规划问题导致闲置土地的情况。

3.2积极推进加强建设用地供后监管

地方政府为满足用地需要，加快地区发展，通常比较关注供地及供地前期环节，对土地供后开发利用重视程度相对较弱，纵容了部分用地企业开发建设周期长、囤地抬价的行为。2013年，国土资源部在全国范围内建立土地动态巡查制度，以供地政策的落实和土地出让合同、划拨决定书的履行为重点，通过预警提醒、现场核查、跟踪管理、闲置土地查处等手段，实现对建设用地供应的全程监管，这一制度是促进土地开发利用、督促闲置土地处置的重要措施。在推进落实过程中，强化国土部门职责，给予充分的惩治抓手，对闲置土地处置会有进一步推动作用。

3.3积极推进农村土地制度改革

近年来，中央积极推进农村制度改革三项试点工作，不断完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，同时不断完善农村土地所有权承包权经营权分置办法。这一系列举措的有效落实和广泛应用可提高农用地利用水平，避免农村宅基地大量闲置浪费。随着改革步伐的迈进，农村土地制度不断完善，农村土地闲置现象会得以有效解决。

3.4加强宣传，提高民众保护土地意识

要从根本上解决闲置土地问题，关键要转变思想，思想决定行动。因此，加大土地节约集约利用宣传引导力度，通过发放材料、现场交流、政策解读等方式，配合新闻媒体宣传，广泛宣扬人地矛盾突出的现状和闲置土地存在的各种弊端，提升人民群众节约集约利用土地和保护土地的意识。

参考文献：

[1]李靖.供给侧结构性改革背景下闲置土地处置研究[D].中国地质大学（北京）.2016年

[2]单林春.宁夏闲置土地的成因及对策建议[J].宁夏农林科技，2014，55（12）：95-97