如何推进新阶段国企混合所有制改革的思考

曲永平

党的十九大报告明确指出，“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”。上述战略部署凸显了发展混合所有制经济的重要地位和作用，为做好国企改革发展工作进一步指明了方向。党的十八大以来，国企改革取得了重大成就。随着有关改革顶层设计的基本形成，国企改革正全面进入施工期。混合所有制改革作为国企改革的重要突破口，尤需着力向前推进。从本质上说，混合所有制经济是不同所有制资本之间相互参股的股份制经济，是一种富有活力和效率的资本组织形式。发展混合所有制经济，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。国有企业发展混合所有制经济，实现各种所有制资本交叉持股和相互融合，能够发挥国有资本的规模优势、技术优势和管理优势，发挥非国有资本的活力和创造力，促进国有企业完善法人治理结构、提高国有资本投资和运营效率，促进非国有资本平等使用生产要素、公平分享经营收益。这对于解放和发展社会生产力、打造具有全球竞争力的世界一流企业等均大有裨益。

从全国情况看，一是国有资产管理部门主导混合所有制改革。基本思路与国务院国资委基本一致，都是在国有资产分类监管框架下制定推动措施。如上海、天津、四川等地。二是部分省市明确提出省属二三级企业全部要改成混合所有制。三是上市成为最重要的混改途径。如，上海提出以企业整体上市的方式推进混合所有制，重庆提出适宜上市的企业和资产要争取全部上市。四是部分地区同时强调公司治理问题。如，广东、上海等发达地区的政策重心已经向混合所有制企业的内部公司治理问题转移。混合所有制改革企业数量在不断增多，“混改”企业层级在提升，“混改”行业领域也在拓展之中。南方一些省份积极推进“混改”的同时，北方多个地区混合所有制改革也加紧推出新的重要举措。“混改”上下联动、南北呼应的良好态势已经形成。

党的十九大对深化国企改革提出了明确任务和新的更高要求，推进“混改”工作势必要有更大作为。国务院国资委主任肖亚庆近日透露，今后还要积极推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企混改。鼓励包括民营企业在内的非国有资本投资主体通过多种方式参与国企改制重组，也鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业，建立健全混合所有制企业治理机制。本文基于东北地区的实际情况，对如何推进新阶段国企混合所有制改革谈几点看法。

一是通过对外开放实施股权重组。充分利用国家近年出台的《黑龙江和内蒙古东北部地区沿边开发开放规划》《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》《大连金普新区总体方案》以及正在启动的《哈长城市群总体规划》等战略部署给东北三省对外开放带来的重大机遇，利用国家赋予的先行先试权等优惠政策，强化政府引导力度，积极主动与各方对接，搭建各类平台，加大域外对俄罗斯、韩国、日本等东北亚地区，域内对长春、大连的产业合作，实施“引进来“和”走出去“方针，促进东北地区航空、装备制造、食品加工、现代物流以及服务贸易、旅游、科技、信息类国企进行战略重组。

二是向非国有资本开放重点项目投资。按照《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》中提出“在东北地区开展民营经济发展改革试点，进一步放宽民间资本进入的行业和领域，抓紧实施鼓励社会资本参与的国家级重大投资示范项目，同时，要在基础设施、基础产业等领域推出一批鼓励社会资本参与的地方重大项目”精神，抢抓机遇，主动与国家相关部门沟通，争取更多国家级重点项目落地，促进非公经济进入加快发展并做大做强。利用我国东北地区中直企业发展混合所制契机，积极争取推进民营资本直接投资或参股中直单位相关项目或对外开放的业务环节，带动东北地区混合所有制经济发展。打破垄断限制，每年选择符合规划布局要求、有利于转型升级的示范项目，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营、公私合作等方式参与交通、电力、电信、公共事业、铁路、油气管网、金融及基础产业投资经营。

三是推进国有资产证券化。国有资产的证劵化是指国有资产量化为国有资本后，通过上市变成上市公司的股票。从广义上说，国有资产证券化还包括以国有资产作支撑发行债券、信托计划、受益券、基金等。建议成立省一级国有资本投资公司或运营公司，负责上市国有股权的管理以及国有资本在不同行业或企业之间的流动、进出、股权的买卖。推动国有企业在交易中心进行股权融资、债权融资、企业并购和资产重组，打造东北地区高超起点、高标准、规范化的区域性股权交易市场，为国有和非国有企业提供服务，促进国有企业股权多元化。

四是允许混合所有制企业员工持股。依据混合所有制企业员工持股的《指导意见》，在实施员工持股过程中应重点关注以下几个方面：从事一般性竞争业务的国有企业可以实施员工持股；国有企业改制为混合所有制企业，或者新设混合所有制企业的时候，可以同步引入员工持股；从持股人员来看，原则上应该限定本企业的职工，防止利益输送；从持股比例看，员工比例应该设置上限，向关键岗位、科技骨干人员倾斜，适当拉开差距；持股方式采取直接持股也可以采取间接持股；出资方式来看，允许员工个人直接出资入股或以知识产权等法律法规允许的方式持股。对创新型、研发类、基金类等人力资本要素占比较高的企业，科研院所转制企业，引入员工持股，鼓励技术入股；股权来源一般采取增值控股，不易通过转让存量的股权作为员工持股；员工持股日常管理应该建立动态调整和退出的机制，包括收益分配机制等等。

五是引入股权投资基金参与混合所有制改革。相对于纯粹的民营资本，私募股权基金专业化特征更强，资金来源也更为丰富，无论其作为战略投资者投资国有企业，还是与国有资本共同投资新兴成长型企业，都能够在机制创新上助力国资国企改革，是国企改革“最好的伙伴”。在积极引进国内外私募基金的同时，应支持国有资本与创业投资基金、产业投资基金、政府引导基金等各类战略投资者合作共同设立股权投资基金，参与国企改制重组，共同开展战略投资。

六是完善国有资本战略布局调整。从客观实际出发，以东北地区国有企业为例，按功能分为三类：公益、特定功能和商业竞争类，争取在2020年之前基本完成混合所有制改革，混合所有制成为国有企业的主要组织形式；优化国有资本布局，实现80%以上的国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的行业和关键領域集中。公益类企业以提供公共产品和服务为主要目标，实现社会效益最大化。主要分布在供水、供电、供热、公共交通、重要商品和战略物资储备；功能类企业以服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业为主要目标，实现经济效益和社会效益统一。商业竞争类企业以经济效益为目标，兼顾社会效益。在充分调研的基础上，按照分类原则对东北地区国有企业或资本进行梳理和归类，商业竞争类国企是发展混合所有制企业的重点，对这类企业可以先行一步，选择有条件的企业在母公司层面、子公司层面先行先试，总结经验后在东北地区国资所属企业中全部推进，规下企业可全部放开。公益类国企可根据业务特点采取小范围试点先行方式推进下属企业股权多元化改革，对非特许经营业务，全部放开。功能类国企可以根据实际情况放开竞争性业务和环节。

可以预见，深入贯彻落实党的十九大精神，有关各方紧紧抓住“混改”这一国企改革的重要突破口，把握正确方向，牢牢守住底线，坚持从实际出发，分类施策，多途径多方式并举，有力有序推进“混改”，在重点任务落地见效上狠下功夫，就一定能开创国有企业混合所有制改革新局面，促进国有企业与市场经济的更好融合，为中国经济实现高质量发展注入新动能。

（作者为黑龙江省宏观经济研究所高级经济师）