美国反洗钱监管案例研究

课题组

摘 要：近年来，美国以“长臂管辖”为依据，加大对其境内金融机构反洗钱监管力度。本文首先剖析了美国反洗钱监管模式，重点分析了其机构设置和金融情报等方面。其次，研究了近年来影响较为广泛的监管处罚案例，并对中资银行海外反洗钱问题进行了简要介绍。通过监管案例分析美国反洗钱监管特点，结合研究结论对我国反洗钱监管工作提出政策建议。

关键词：反洗钱；长臂管辖；监管处罚；金融情报

中图分类号：F832.35 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2018（3）-0018-05

近年来，随着全球反洗钱和反恐怖融资形势日益严峻，国际社会不稳定因素急剧增多，美国利用其强势国际经济政治地位，不断就外资机构在美反洗钱工作进行合法性审查，并通过长臂管辖延伸至相关制裁国家。同时，随着我国不断深层次融入全球政治经济发展当中，金融机构走出国门走向海外的需求日益迫切，中资银行由于对美国反洗钱规则表现出不熟悉、不适应，已经成为美国反洗钱重点监控对象。本课题通过对美国反洗钱监管模式和部分监管案例进行研究，分析中资银行驻美机构反洗钱问题的形成原因，对中资机构制定反洗钱战略、走出反洗钱困境提出政策建议。

一、美国反洗钱监管剖析

从整个监管框架来看，美国对金融机构反洗钱监管实行政府主导、重罚威慑为主的模式。通过多个部门的交叉配合，构建多头监管的反洗钱体系，并充分发挥金融情报机构的数据支持，为相关监管和执法活动提供高效高质的情报指导。各领域监管部门得到充分授权，发挥监管专业优势，使得“风险为本”的监管思路得到了有效的贯彻执行，也保证了监管强度和处罚力度，从而实现有效打击洗钱犯罪。以《银行保密法》为代表的法律法规，充分授权财政部、司法部、联邦调查局、税务总局、毒品管制局等政府部门，在各自管辖领域实施反洗钱监管，根据洗钱上游犯罪涉及领域来确定执法部门，将反洗钱监管贯穿于日常监管活动。各部门均拥有独立的反洗钱调查权、起诉权、处罚执行权。各部门之间通过金融情报机构实现情报共享和相互协助，与此同时，根据权责对等，各部门也对监管领域的洗钱和恐怖融资后果负有主要责任。

（一）多头监管

美国财政部在金融层面的反洗钱监管中拥有绝对话语权。财政部根据法律授权，实施全面的反洗钱监管活动。《银行保密法》就是财政部根据国会授权制定的美国金融机构反洗钱主要法律法规。美国所有金融机构均需在财政部进行登记注册，取得进入相关市场的权限，因此财政部对金融机构拥有很大的震慑力和多种制裁手段。具体来看，金融执法局和外国资产控制局是主要的两个执法部门，负责制定金融监管法规、提交立法草案、实施具体监管活动。与此同时，美国反洗钱监管核心部门金融犯罪执法网络（Fin CEN）也隶属于财政部。外国资产控制局（OFAC）是主要执行与外交政策和海外国家安全相关的反洗钱监管，定期发布制裁名单是其主要监管活动。通过名单监控，对特定的国家、恐怖组织、国际毒贩以及从事大规模杀伤性武器扩散者采取各种形式的制裁措施。“长臂管辖”即建立在该制裁名单基础上，任何违反OFAC制裁要求的行为均会招致监管部门的重罚。所有美国境内的金融机构在进行金融活动时，均需要对交易对手进行名单审查。近年来美国开出的巨额处罚均依据该名单制裁规定。

美国司法部也是反洗钱强力部门，下设的联邦调查局和毒品管制局是主要的执法部门。联邦调查局拥有对所有洗钱案件的调查权利，不受任何地域和行业领域限制。毒品管制局则主要就毒品犯罪的洗钱进行侦查和起诉、罚没。需要指出的是，司法部有权对发洗钱法律法规提出修改意见。美国海关总署主要就跨境洗钱犯罪开展监管活动，查处现金走私是重要的监管内容，与Fin CEN合作非常密切。

美国银行业反洗钱监管机构包括货币监理署、联邦储备银行等，各部门均内设反洗钱监管部门，对金融机构独立实施监管活动。具体来看，联邦储备银行监管州级银行及金融控股公司。货币监理署主要负责监管国家级银行和外国银行在联邦注册的分支机构。美国证券建议委员会在证券业反洗钱领域具有主导地位，并根据国会授权制定了完备的证券业反洗钱规章制度，适时对证券机构实施合规性检查。联邦社会保障署和州政府保险局负责保险行业的反洗钱监管，实行州政府和联邦政府的双重监管，但以州政府的监管为主。

（二）交叉配合

成立于1990年的金融犯罪执法网络（Fin CEN）是美国反洗钱监管体系的核心，是串联各个执法部门的中心节点，确保反洗钱工作的数据收集、共享、应用，协调反洗钱监管活动。Fin CEN 最核心职能在于为美国国内各级执法部门和国际上的执法部门提供情报支持，通过反洗钱信息的采集、整理、分析、传递，将反洗钱情报在执法部门间共享，以情报为纽带整合部门间的合作，在整个反洗钱监管体系中发挥着核心枢纽作用。

1.多渠道采集信息

Fin CEN收集各个执法部门情报、金融市场交易数据、工商税务信息。按照相关合作协议，进行数据的整合处理，并通过建立数据库的方式向各个执法部门进行开放，值得指出的是，该机构还通过在市场上购买商业信息来丰富情报渠道。

金融交易数据是Fin CEN的重要数据来源，Fin CEN制定了非常详尽的标准化数据报送表格。大额交易报告有现金交易报告表、外国银行与金融账户报告表、国际现金与货币工具运输报告表等。报表数据包括了身份信息、账户信息、交易数据等，客户身份信息包括姓名、性别、年龄、职业、住址等内容。可疑交易报表包括可疑交易报告表、货币服务业可疑交易报告表和证券期货业可疑交易报告表。这些报表不仅是对交易信息的简单描述，更融合了对可疑交易的归类定性、执法机关对客户或交易的调查情况等，帮助执法部门对可能涉嫌的犯罪活动做出判断。

2.提供情报服务

Fin CEN数据库用的情报服务专业化程度非常高，具体来看可以分为两类。第一类是针对微观个案，根据具体执法机关情报请求，在数据库中提取与之相关的所有情报信息，加以分析整理及时进行反饋；联邦、州、地方三级执法机构也同样能在线访问 Fin CEN 数据库，自行调查追踪案件线索。第二类较为宏观全面，从分析现有洗钱及其相关的违法犯罪活动入手，研究现有洗钱犯罪活动特点，对洗钱发展趋势进行预判。Fin CEN 的情报能使调查人员找出横跨美国的看似毫无联系的工商企业和银行账户之间的内在联系， 并能在5分钟内给出所需要的信息， 数据的多维度使得Fin CEN甚至可以给出被调查人员邻居的某些信息。

二、美国反洗钱监管案例研究

近年来，美国不断通过重罚来督促金融机构严格遵守其相关法律法规，而且处罚力度不断加强。2012年，汇丰银行和渣打银行相继收到巨额处罚。

（一）汇丰银行洗钱案

2012年7月，美国参议院发布一份长达340页的调查报告，题为《美国在洗钱、贩毒和恐怖组织融资管理的缺陷-汇丰案例》。报告指出汇丰银行长期忽视反洗钱合规工作，具体包括反洗钱体系存在重大缺陷、逃避OFAC调查、兑付可疑旅行支票、提供不记名账户、分支机构洗钱风险较高等。报告指出汇丰银行为叙利亚、伊朗等制裁国家提供资金交易通道，并为墨西哥毒贩提供金融服务。同年12月，汇丰银行与监管当局和解，支付19.2亿美元。据相关调查结果，汇丰银行是墨西哥毒贩主要黑钱清洗渠道。汇丰银行中东分支机构通过代理账户与苏丹等敏感国家进行金融交易，并用银行间交易来伪装相关敏感交易，接近3万笔相关交易未按照要求进行数据报告，接近197亿美元。汇丰美国通过删除敏感词成功逃避美国的内部审查。拉哈吉银行被认为涉嫌为制造“911”恐怖袭击的犯罪分子提供资金通道。2006年，汇丰银行为拉哈吉银行开通现钞服务，并交易超过10亿美元。与此同时，汇丰银行存在2000个不记名股票账户，所有者不明确，为洗钱分子提供便利。汇丰内部合规人员承认，这些账户是被“有组织的犯罪”所利用。汇丰银行对监管当局的态度也是一大处罚根据，针对货币监理署指出的反洗钱问题，汇丰美国不为所动，未进行针对性整改。

（二）渣打银行洗钱案

2012年，纽约金融服务局指控渣打银行存在2500亿美元敏感交易，触犯美国反洗钱法律法规，主要涉嫌变相为伊朗提供金融服务。为此，渣打银行同意支付3.4亿美元，以保留其金融牌照。但曼哈顿地区检察院的后续调查，使得联邦当局加大处罚力度，最终处罚金额达到惊人的90亿美元。美国自1979年开始制裁伊朗，金融领域制裁尤为严厉。渣打银行涉嫌通过修改电汇代码，在掉头交易中删除敏感词汇，甚至输入虚假交易信息，掩盖真实交易。渣打银行专门建立了一套系统对涉及伊朗的交易进行自动化处理，对伊朗客户均进行交易修复。2005年，根据监管当局要求，渣打银行聘请第三方咨询公司对2002年至2004年之间的交易进行审查。该咨询公司在开展业务的过程中，向渣打银行透露了美国监管当局调查非法交易的侦查要求。汇丰银行通过各种非法手段要求咨询公司将相关问题进行掩盖，对调查报告进行篡改，欺骗监管当局。

（三）中资银行海外洗钱风波

2015年，中国银行米兰分行被佛罗伦萨检查官指控涉嫌洗钱45亿欧元，主要指控内容包括2006年至2010年期间将部分逃税和非法劳工收入汇往中国。2017年中国银行通过支付60万欧元，与监管机构达成和解。2015年7月，纽约联邦储备银行发布执法公告，指出建设银行纽约分行存在反洗钱合规漏洞，要求其通过第三方评估机构审查2013年美元清算业务，并于公告发布之日起60日之内递交整改计划书。2016年11月，纽约金融服务局对农业银行纽约分行开出2.15亿巨额罚单，指控其反洗钱工作不力，而且对合规官施加压力要求其就合规漏洞保持沉默。

综合分析上述反洗钱监管案例，可以总结出以下几点：一是发起反洗钱审查和监管并进行处罚的国家均为金融行动特别工作组（FATF）主要成员国，在FATF组织中有较强的话语权，反洗钱法律法规较为完善，监管理念和执法手段较为严厉。二是中资金融机构反洗钱监管案例未涉及恐怖融资，主要集中在未按照所在国客户身份识别进行详细的尽职调查，导致和部分身份不明的涉嫌犯罪的人员进行了交易。以处罚金额最大的农业银行纽约分行为例，也未指控与恐怖融资有任何关系，指控强调未对客户的身份、交易目的、资金来源、关联交易等方面开展详细的尽职调查。未对客户身份信息进行持续识别和重新识别。三是走出国门的中资银行照搬国内的反洗钱工作模式，存在反洗钱“水土不服”的情况。以客户身份识别为例，只要客户提供身份证明资料，即可建立业务关系，尽职调查也未根据风险等级划分结果相应加强。四是可疑交易监测分析与报告工作严重不合格。可疑交易报告是反洗钱工作重要组成部分。中资银行未根据经营地监管要求，及时更新和维护可疑交易监测分析系统，也没有结合当地业务开展情况加强可疑交易人工分析工作。如2015年7月，纽约金融服务局指出，农业银行纽约分行未对约700份潜在可疑交易开展分析调查。

（四）美国反洗钱监管案例总结

1、“长臂管辖”的巨大作用

美国《爱国者法案》第317条规定：“如果某一外国人或者某一根据外国法律设立的金融机构参与了洗钱活动，只要对其依照《美国联邦民事诉讼规则》或者所在地的外国法律送达了诉讼文书，美国法院即可对其行使长臂司法管辖权”。长臂管辖从20世纪90年代开始，被美国反洗钱监管机构频繁使用，“9·11事件”之后内容又得到不断强化。《爱国者法案》还规定了长臂行政管辖权。财政部长或者司法部长可以签署传唤令，要求在美国的外国银行提供被调查的账户交易记录。此外，《爱国者法案》规定：如果有关资金存放在某一境外的外国银行账户中并且该外国银行在美国境内的金融机构中设有银行账户，该资金可以被视为存放在后一个账户当中，因而，美国主管机关可以直接针对该账户采取冻结、扣押和没收措施，美国监管当局不需要出示任何证明文件资料。境外的被处罚人必须接受长臂管辖措施，否则将被美国金融市场永远拒绝。长臂管辖权使得美国在涉及到国家利益和国际政治地位的反洗钱案件中具有非常大的处罚执行力，这也是美国在汇丰银行、渣打银行、巴黎银行洗钱案件中处罚能够执行到位的重要原因。

2、立法机构高效跟进反洗钱案件执行

美国国会参与反洗钱监管是相关案件高效执行的重要因素。美国国会不仅参与反洗钱监管立法，更是监管案例强力的监督者，并频繁召开听证会就案件进展进行质询。汇丰银行、渣打银行洗钱案例的開端，均是参议院调查报告，也正是迫于参议院的压力，才会及时达成监管和解并交纳巨额罚金。汇丰美国更是为了配合参议院的相关调查，将当年的反洗钱支出追加到2.4亿美元。由于参议院的多次质询，使得汇丰不得不迫于压力取消与世界范围内的326家银行的业务代理关系，并注销了2万个风险客户的账户。汇丰银行还聘请前美国财政部副部长专门应对参议院相关调查委员会的法律质询，该副部长曾专门负责美国反恐怖融资和反洗钱业务。

3、监管资源集中高效使用

美国反洗钱监管当局会通过不定期的现场检查和数据抽查来审核金融机构的反洗钱工作有效性，并不断借助专业的第三方律师事务所和会计师事务所进行专业的独立调查。经由充分授权的专业第三方机构，监管机构可以抽出更多力量应对已经查实的反洗钱案例。第三方机构的咨询费用由被监管机构负责。一旦怀疑金融机构在反洗钱履职方面存在明显缺陷，即会发起更为全面的监管排查，若得到最终证实，则会向机构提出监管处罚和和解意见。金融机构可以与监管当局进行多次沟通，就相关指控进行解释，也可以提出申诉。金融机构若同意监管处罚，则签署和解协议并进行整改。值得指出的是，美国监管当局一般会要求整改期过后，金融机构再次聘请专业第三方进行审核，提交审核报告。美国的监管机构均可以对被监管机构负责人进行诉讼，达到督促履行反洗钱义务的监管目的。

三、美国反洗钱监管的启示

（一）中资银行海外反洗钱工作要点

1、提升中资银行反洗钱工作的重视程度

中资银行应该将合规经营当做海外经营的重要一环，将反洗钱工作与业务发展处于同等重要的地位，将反洗钱工作作为海外分支机构战略发展的重要一环。做好海外分支机构反洗钱顶层设计，建立完善的海外反洗钱工作机制，并进行反洗钱执行情况监督检查。畅通总行、海外分支机构的反洗钱信息共享渠道，就反洗钱数据共享进行制度化设计，形成国内和海外反洗钱合力，交叉互动。加强海外分支机构合规培训，进行反洗钱全员培训，将反洗钱工作贯穿于所有的业务环節。建立海外合规官和反洗钱专员定期汇报制度，定期与总部管理层进行沟通。

2、明确全球反洗钱风险策略

未来，还将有更多的中资银行走出国门，走向海外，在世界各金融市场开拓业务，建立资金通道。为此，国内银行总部应该明确全球反洗钱风险策略。一是应该建立完善严密的反洗钱制度规定，及时评估自身洗钱风险水平，对各个国家地区的分支机构有更好的反洗钱工作资源配置。二是建立总部级别的反洗钱内审机制，独立进行反洗钱内部审计，适时引入第三方专业机构反洗钱审计力量，以适应海外反洗钱监管模式。三是建立反洗钱人才培养储备计划，建立反洗钱合规人才库，着力培养具有国际视野的反洗钱专业人才 ，培养适应海外反洗钱监管的合规团队。四是尽快建立全球反洗钱作业中心。目前，国际化程度较高的金融集团均已建立了全球反洗钱数据处理中心。整合集团所有交易信息和资源进行专业化处理，提升可疑交易提取、分析的有效性。

（二）对我国反洗钱监管工作的启示

1、完善反洗钱信息收集与分析工作

美国金融情报核心机构FinCEN是反洗钱监管的重要一环，是所有监管机构的情报来源，它对于各类反洗钱信息的整合能力，大大降低了监管机构工作难度，提升了执法的精准程度，也节省了大量的行政资源。FinCEN将各个部门反洗钱监管信息交叉连接在一起，形成全链条的反洗钱情报，不但实现了反洗钱信息的资源有效共享，更可以将多头分立的执法部门在各自职责范围内平滑地实现横向有机协作。我国应加强国家反洗钱数据库建设，加强金融情报的收集处理能力，推动建立国家层面的反洗钱信息共享机制。进一步强化反洗钱监测分析中心数据处理能力，全面提升国家反洗钱监管情报监测及分析处理能力，逐步整合金融、贸易、海关、外汇、商务、质检、安全等行业，建立一个跨系统、跨平台、跨数据结构的立体监测网络，消除各个“信息孤岛”。通过“国家洗钱数据云”建设境内外资金流动重点领域的立体智能监控区域，纳入传统跨境转账、国际贸易与投资等国际公认的反洗钱监管脆弱性领域；纳入各类跨境交易高风险机构和个人账户，包括账户身份、功能使用、交易时间、交易金额、交易频率、交易地理位置、账户资金流向、账户支付方式等交易数据，提升监管透明度。

2、完善反洗钱奖惩机制

美国反洗钱监管的一大特点就是处罚金额较大，令机构产生较大的监管震动。我国应借鉴美国监管模式，加大金融机构处罚力度。对反洗钱法律法规进行及时修订，处罚金额与其交易规模和收益相挂钩。监管过程应严格落实“双罚”制度，不仅对金融机构进行处罚，更要对直接责任人和管理层进行严厉处罚，并及时进行公告曝光，提高反洗钱违法成本。建立反洗钱奖励机制，对于反洗钱履职情况较好的金融机构进行奖励，充分调动金融机构反洗钱积极性。对主动发现重要洗钱犯罪线索和防范洗钱风险有力的金融机构和从业人员进行奖励，推动金融机构积极参与反洗钱工作。

3、建立金融机构市场准入反洗钱资格审查

目前，由于我国实行分业监管的金融监管架构，往往出现监管空白和监管协调不足。有鉴于此，应该在金融机构进入市场的过程中，进行反洗钱资格审查，确保相关机构能够在制度完备、人员齐整的情况下，开展金融业务。

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