改革开放以来党内法规制度建设的实践逻辑＊

花 勇

提 要：党内法规是管党治党的依据。改革开放以来党内法规制度建设以制度治党为本，高度重视制度建设的重要性，视党内法规为管党治党的长远之策、根本之策；坚持党内法规政治属性优先，旗帜鲜明讲政治，强调维护党中央权威和集中统一领导，严肃政治生活；推进党内法规制度体系建设，加强党内法规顶层设计，加快主干法规和配套法规协调统一；借鉴国家立法经验，建立健全党内法规立法机制，重视党内法规和国家法律衔接协调，统筹推进依法治国与依规治党。改革开放以来党内法规制度建设坚持政治属性和法律属性相统一、一般性和特殊性相统一、制定和执行相统一，为新时代党内法规制度建设奠定了良好基础。

党内法规是党的建设新的伟大工程的重要内容，是党发挥领导作用的制度保障。改革开放以来党内法规制度建设成绩突出，党内法规制度框架“四梁八柱”搭建完成，党内法规制度体系初步形成，党内法规制度规划已经建立，党内法规制度审查纳入规范。回顾和总结改革开放以来党内法规制度建设的实践逻辑，不仅有助于提升对执政党建设规律的认识，深入推进全面从严治党，也有助于深化依法治国实践，实现国家治理体系和治理能力的现代化。

一 、高度重视制度建设的重要性

制度约束和规范社会行为体的行为，在社会行为体之间形成稳定的行为预期，通过正向激励和反向惩罚维持社会秩序。党内法规是规范党组织和党员具有约束力的行为规范，属于制度范畴。改革开放以来，我们秉持规范主义的价值理念，对党内法规制度建设重要性的认识不断提高，从“制度建党”到“制度治党”，制度建设贯穿党的建设总布局，将党内法规制度建设作为全面从严治党的长远之策、根本之策。

（一）制度问题关系党和国家生死存亡

改革开放之初，以邓小平为核心的领导集体将制度问题提高到全局和战略意义的高度。在解放思想、实事求是的大讨论中，全社会对“文化大革命”进行了充分彻底的反思，认为我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。 意识到“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”①《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、341、333页。。从而将制度建设提到关系党和国家命运的战略高度。正是认识到制度建党的重要性，中央要求加强党的制度建设，“制定周密的、切实可行的、能够在较长时期发挥作用的制度和条例，有步骤地实施”②《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、341、333页。。邓小平在《党和国家领导制度的改革》中提出要对各级干部的职权范围和政治生活待遇制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。③《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、341、333页。党的十一届三中全会要求健全党规党法，严肃党纪，明确纪律检查委员会的根本任务就是维护党规党法。

（二）制度建设贯穿党的建设总布局

随着社会主义市场经济体制的确立和推进，面对改革开放的考验和领导执政的考验，中国共产党对制度建设重要性的认识进一步提升。十四大党章首次确认党内法规概念，提出纪委的主要任务就是维护党章和其他党内法规。党的十六大报告提出“一定要把思想建设、组织建设、作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中”④《十六大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2005年版，第38页。。党的十七大报告提出党的建设“五位一体”总布局，即思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设，制度建设与其他建设并列，将制度建设纳入党建“五位一体”总布局。⑤《十七大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2009年版，第38页。在党的十七届四中全会第二次全体会议上胡锦涛同志强调“制度建设既是党的建设的重要组成部分，又是党的建设的重要保证”⑥《胡锦涛文选》（第三卷），北京：人民出版社，2016年版，第252页。。在建党90周年讲话中，胡锦涛同志要求必须把制度建设贯穿党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设之中⑦《十七大以来重要文献选编》（下），北京：中央文献出版社，2013年版，第443页。，发挥制度建设的规范引导、纪律约束、告诫惩罚作用。制度建设始终贯穿党的建设总布局，制度建设覆盖的范围不断拓展，制度建设的内容不断丰富，说明我们党对制度建设重要性认识进一步提高，对制度治党的重视程度进一步加强。

（三）党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策

2012年以来，习近平同志多次强调制度治党在全面从严治党中的重要性，把制度建设摆在突出位置，认为“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性”⑧《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年版，第124页。，提出制度建设贯穿党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设⑨习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第62页。。党内法规覆盖党建全领域，各领域党的建设必须要将制度建设贯穿其中，依靠制度刚性，真正落实全面从严治党，巩固各方面建设的成果，为党的长治久安提供坚强制度保障。2016年习近平同志在党内法规制度建设的重要批示中，提出加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策⑩《党的十八大以来大事记》，北京：人民出版社，2017年版，第82页。，强调党内法规制度体系建设是提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦的制度保障。

对制度建设极端重要性的认识，也使得我们对党内法规制度建设重要性的认识不断提高，上升为全面从严治党的长远之策和根本之策，不仅要求全方位扎紧制度笼子，形成完善的党内法规制度体系，而且要求狠抓制度执行，让遵守法规制度蔚然成风。对党内法规价值的规范主义认识，是改革开放以来党内法规制度建设的宝贵经验。

二、坚持党内法规政治属性优先

党内法规是政治生活的产物和表现，政治属性是党内法规的基本属性。①刘长秋：《论党内法规的概念与属性——兼论党内法规为什么不宜上升为国家法》 ，《马克思主义研究》，2017年第10期。党内法规的政治属性要求党内法规建设必须坚持党性，坚持正确的政治方向、政治路线，严肃政治纪律。

（一）党内法规制度建设讲政治

讲政治是共产党人的立身之本，是马克思主义政党的突出特点和独特优势。旗帜鲜明讲政治是马克思主义政党的本质要求。邓小平多次强调全党全国必须坚持正确的政治路线和政治方向，坚持四项基本原则。1986年邓小平在视察天津时指出，“到什么时候都得讲政治”②《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第166页。。20世纪90年代江泽民同志提出领导干部要讲政治，“包括政治方向、政治立场、政治观点、政治纪律、政治鉴别力、政治敏锐性”③《江泽民文选》（第一卷），北京：人民出版社，2006年版，第457页。。胡锦涛同志提出“讲政治，最根本的就是要全面、正确、积极贯彻执行党的基本路线”④《胡锦涛文选》（第三卷），北京：人民出版社，2016年版，第255页。。习近平同志要求“我们党作为马克思主义政党，必须旗帜鲜明讲政治”⑤人民日报社评论部：《论学习贯彻党的十八届六中全会精神》，北京：人民出版社，2016年版，第17页。。政治问题是根本性问题，干部在政治上有问题，不亚于腐败问题，甚至比腐败问题还严重。党内法规制度建设是党的制度建设的重要内容，必须始终坚持讲政治。讲政治是党内法规政治属性的集中表现和必然要求。讲政治就是要始终坚持党内法规制度建设，就是要巩固和加强党的全面领导。具体来说就是在党内法规制度建设中，坚定政治信念，站稳政治立场，坚持正确政治方向，维护党中央权威和集中统一领导，严明政治纪律和政治规矩，坚守政治责任，确保党的领导落实到具体工作实践中。

（二）严肃政治生活

政治属性要求党内法规必须加强对政治生活的规范。为严肃党内政治生活，发扬党的优良传统，改革开放之后第一个制定的党内法规就是1980年《关于党内政治生活的若干准则》，该准则要求党的各级组织、各部门、每一个党员都要自觉地、坚定不移地执行党的政治路线，绝不容许对党的路线和党的领导采取对抗、消极抵制；要求严守党的纪律，维护党的集中统一，不允许在公开宣传中发布同中央决定相反的言论；坚持党性，反对派性，严禁培植私人势力、搞小派别，结帮营私。1980年《关于党内政治生活的若干准则》为拨乱反正、恢复和健全党内政治生活制度、推进党的建设发挥了重要作用。但随着国情、世情、党情发生重要变化，党内政治生活也出现了一些突出问题。针对新形势下党内政治生活的新问题，2016年中央修改制定了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，提出党要管党必须从党内政治生活管起，从严治党必须从党内政治生活严起。新准则在建设目标上调整了1980年准则“六有”表述顺序，恢复原先“六有”表述⑥“六有”是指“在全党形成又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面”。相比较旧准则，新准则将“集中”、“纪律”、“统一意志”分别置于“民主”、“自由”、“个人心情舒畅”之前。，突出政治纪律，把纪律放在前面；突出高级领导干部，对高级领导干部要求更高，特别是对中央政治局委员等作出特别要求；突出政治信念，将理想信念作为开展党内政治生活的首要任务；突出批评和自我批评，将之作为政治生活的基本准则。从新旧准则的对比就可以看出，新准则对党内政治生活的要求更严、更具体，充分体现了党内法规的政治属性。

（三）党内法规严于国家法律

政治属性优先于法律属性，这就要求党内法规必须更严。党规党纪严于国家法律。国家法律是针对全体公民的。党内法规是针对全体党员干部的。无产阶级政党的先锋队性质要求党员干部来自于人民群众，但又是人民群众中的先进代表。因此，对先进代表的要求自然不能等同于普通人民群众，必须要比普通群众更严。唯有如此，才能保持先锋队政党的先进性。先进性的政党才能有资格、有能力领导广大人民群众，带领广大人民群众不断取得胜利。党内法规严于国家法律一方面表现在将道德修养范畴内的规范上升为党规党纪，并且通过强有力的执行机制贯彻落实。另一方面就是把纪律挺在前面，要求党员自觉接受党内法规的纪律约束。

政治属性是党内法规的基本属性，要求党内法规必须讲政治，讲党性，坚持正确政治方向和政治路线；要求党内法规从制定层面加大对政治生活的规范，严肃党内政治生活，营造良好的政治生态；要求党内法规必须严于国家法律，把纪律挺在前面。

三、推进党内法规制度体系建设

党内法规体系是指党内法规主体制定和颁布的以党章为核心的各个党内法规部门构成的具有内在一致性和统一性的制度体系。党内法规体系建设关系着党内法规自身的科学性和完备性。改革开放以来，在党内法规体系建设上，整体主义的取向愈来愈明显，这种整体主义的取向主要表现为三个方面：一是党内法规顶层设计加强；二是党内法规制度体系齐备；三是党内法规制定和执行并重。

（一）党内法规顶层设计加强

党内法规制度建设需要整体统筹，协调推进。改革开放以来特别是党的十八大以来，党内法规的顶层设计明显加强。2013年第一次制定了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》。《纲要》对2013-2017年中央党内法规制定工作进行了统筹安排，明确了党内法规制度建设的指导思想、工作目标、基本要求、工作任务和落实要求，提高了党内法规制度体系的整体化水平。第一个五年规划纲要到期之后，中央又制定了第二个五年规划纲要《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2018-2022年）》，明确了未来五年党内法规制度建设目标要求、重点项目等。为统筹推进中央党内法规建设各项工作，提高党内法规制定质量，推动党内法规的实施和执行，2015年建立了中央党内法规工作联席会议制度。中央党内法规工作联席会议在中央书记处领导下开展工作，主要职责是中央党内法规制定工作规划和年度工作计划、统筹协调综合性中央党内法规制定工作、推动已出台中央党内法规的贯彻实施等。党内法规工作联席会议制度的建立，为维护党内法规制度体系的统一性、规范性和权威性提供了制度保障。2017年出台的《关于加强党内法规制度建设的意见》为加强党内法规制度建设指明了方向，是党内法规制度建设的“指南针”。《意见》从指导思想、总体目标、加快构建完善的党内法规制度体系、提高党内法规制度执行力、加强组织领导等方面对党内法规制度建设进行了全面统筹安排。

（二）主干法规和配套法规协调统一

改革开放以来，在抓紧制定主干党内法规的同时，也加快推进了配套法规建设，加强主干法规和配套法规协调统一，把管党治党的笼子扎紧织密。以干部选任党内法规为例，改革开放之初，干部选任党内法规主要有考核制度、学习制度、推荐制度等。这些干部选任制度是零碎的、分散的，且都属于配套党内法规，缺少一个统领性的主干法规，从整体上统一协调干部选任制定。1986年发布了《中共中央关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》，但该通知从严格意义上来说，不属于党内法规范畴，而且该通知虽然规定干部选任的原则和程序，但缺少任用条件的规定，选拔程序模糊等，不足以从整体上统领干部选任。1995年制定了《党政干部选拔任用工作暂行条例》，对干部选任的原则、条件、程序等进行了较明确的规定。相比较1986年《通知》，1995年的《暂行条例》更全面，更能发挥统筹协调作用。为进一步提升干部选任党内法规的科学性，2002年制定了《党政领导干部选拔任用工作条例》，为保证该条例的落实，发挥该条例作为主干法规的统筹作用，中央相继制定了多个配套法规，对主干法规进行细化，方便操作执行。这些配套法规包括公开选拔、竞争上岗、推荐人选表决、辞职、考核、任期、问责等，标志着干部选任党内法规制度体系已经形成。2012年以来，针对干部选任工作中“唯分、唯票、唯GDP、唯年龄”等问题，2014年修订《党政领导干部任用工作条例》，对该主干法规的选拔原则、选拔程序优化完善，同时相继出台一系列配套法规，强化干部选任党内法规的整体性，落实干部选任的新标准和新原则。这些配套法规更加具体，对现有党内法规进行了非常好的补充，如个人有关事项报告抽查制度，2010年《关于领导干部报告个人有关事项的规定》明确只有在接到举报或者问题反映突出的时候，纪检机关和组织部门可以进行调查核实，且没有公布对查核结果的处理办法。2017年出台《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》明确了漏报、隐瞒不报行为和具体处理办法。从干部选任制度来看，主干党内法规日益完善，配套党内法规日益详细，形成了一个完整齐备的党内法规体系。这种完整齐备的党内法规体系在内容上更加科学合理，绵延周密，在执行上更容易操作。

（三）党内法规制定和执行并重

党内法规体系建设不仅仅在于党内法规的制定，也在于党内法规的执行。如果说党内法规的制定关系党内法规的科学性，那么党内法规的执行关系党内法规的生命力。改革开放以来，加强党内法规执行的首要措施是恢复中央纪律检查委员会，明确中央纪委的根本任务是维护党规党法。纪律检查机关的重新恢复和纪律检查制度的确立，使得党内法规的执行有了执纪执规的主体，在很大程度上保证了党内法规的落实遵守。党内法规执行第二方面就是加强党内法规的学习，要求各级党政干部和党员同志认真系统学习党内法规内容，将党内法规学习纳入普法工作，作为普法检查和评估的重要内容，列入法治城市、法治县（市、区）创建考核指标，作为普法工作绩效考核，加大分值权重。党内法规执行的第三方面就是发挥党员领导干部的模范作用，以上率下，党员领导干部作为“关键少数”，处在党政领导的关键位置，决策管理的关键环节，将党政领导干部作为党内法规学习宣传的重点对象，就是发挥党政领导干部的带头示范作用，以点带线，以线带面，形成遵守和执行党内法规的良好政治生态。

四、借鉴国家立法经验

改革开放以来党内法规制度建设法律色彩越来越浓厚，法律性越来越强，党内法规建设质量明显提高，这突出表现在党内法规“立法法”制定完善；党内法规制定全过程法律化；党内法规与国家法律衔接协调，依法治国和依规治党统筹推进，一体建设。

（一）党内法规“立法法”制定完善

党内法规制定的法律化直接决定党内法规的质量。党内法规制定条例作为党内法规“立法法”从实体和程序两个方面对党内法规制定进行规范，提高了党内法规法律化水平。1990年颁布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，对党内法规的内涵、名称、制定主体、制定程序等进行了规定。鉴于《暂行条例》难以适应新形势下党内法规工作需要，党内法规质量不高，针对性操作性不强，“红头文件”多、乱、散，相互“打架”等问题，2012又重新修订了《中国共产党党内法规制定条例》。这部条例被称为中国共产党党内法规“立法法”，对中共党内法规的制定权限、制定原则、规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估等作出了明确规定。相比较1990年的《暂行条例》，2012年条例增加了实体性规定，对党内法规的制定主体及其权限进一步规范明确；完善了制定程序，将先前的四程序（规划—起草—审定—发布）优化为规划—起草—审批—发布—备案，强化党内法规起草的调查研究和征求意见环节、前置审核环节，明确党内法规发布制定和党内法规效力等级。2012年党内法规制定条例的出台，使得各部门党内法规在制定权限上更明确，制定程序上更规范，党内法规的法律属性得到充分体现。

（二）党内法规制定过程的法律化

党内法规的法律属性要求党内法规制度建设的各环节要遵循法律规范的要求。这种法律要求除了在制定环节的表现外，另外突出表现在党内法规的清理、备案和解释环节上。党的十八大以来中央办公厅等50多个部门对新中国成立至2012年6月期间出台的2.3万多件中央文件进行了全面筛查清理，这些清理工作解决了各部门党内法规不一致、不协调、重复或者相互冲突的问题。在备案方面制定了《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，《备案规定》对党内法规和规范性文件报送备案及审查作出了全面规定，要求中央纪委、中央各部门和各省区市党委制定的党内法规和规范性文件，在发布之日起30日内报送中央备案。备案的规范化和法律化，避免了党内法规之间重复、不一致甚至相互抵触的情况，保证下位法的党内法规服从上位法的党内法规，同位党内法规之间相互协调，切实维护党章为核心的党内法规体系。备案制度的另一作用是避免党内法规和国家法律相抵触。在解释方面，2015年7月中央印发第一部关于党内法规解释的规定，对党内法规解释工作进行全面规范，促进党内法规统一正确实施。从编制规划，到法规制定，再到备案、清理、解释等各项工作，党内法规制定全过程的法律化，党内法规制定机制的完善，带动党内法规质量明显提升。

（三）党内法规和国家法律衔接协调

借鉴国家立法经验，学习立法技术，提高党内法规质量，还要求党内法规和国家法律衔接协调。邓小平曾指出：“国要有国法，党要有党规党法……没有党规党法，国法就很难保障。”①《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第147页。党内法规是依法治国建设法治国家的应有之义和客观要求，是依法治国基本方略的政治制度保障。改革开放以来党内法规制度建设主要目的就是规范各级党组织和党员个人的行为，保证党的意志按照民主集中制通过法律的途径转变为国家意志，维护国家法律的权威性。比如1990年颁布的《中共中央关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》以党内法规的形式，明确干部推荐的原则、程序、表决等，在干部推荐方面，理顺了地方党委和地方国家机关之间的关系，保证党的干部原则切实贯彻落实到国家机关干部的选任中。党的十八届四中全会将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系之中，将形成完善的党内法规体系确立为全面推进依法治国总目标，提出要注重党内法规和国家法律的衔接和协调。党的十八届五中全会把依规治党和依法治国作为“车之两轮”、“鸟之两翼”，依法治国与依规治党统筹推进，一体建设，推动党的制度优势更好转化为治国理政的实际效能。

按照党内法规的法律属性，借鉴国家立法经验，党内法规质量显著提高。党内法规制定条例“立法法”出台，明确了党内法规制定的法定程序和要件；党内法规制定全过程的规范化，规划、制定、备案、清理、解释各环节法律化；党内法规和国家法律的衔接协调，依法治国和依规治党统筹推进，在党内法规和国家法律各自疆界明确的基础上，一部分党内法规在成熟之后上升为国家法律。

五、启示和展望

改革开放以来，党内法规制度建设转入正轨，规范化、体系化程度不断提高，党内法规质量明显提升，依规治党向纵深发展。总结改革开放以来党内法规制度建设的经验和逻辑，我们有如下重要的启示：

一是党内法规制度建设要坚持政治属性和法律属性相统一。政治属性和法律属性是党内法规的二重属性。政治属性优先于法律属性。坚持党内法规的政治属性优先，就要始终坚持党内法规“姓党”，旗帜鲜明讲政治。这关系到党内法规制度建设的方向。法律属性服务于政治属性。党内法规各环节和全过程的法律化，不仅可以提高党内法规的质量和权威，而且可以真正发挥党内法规管党治党利器的作用，维护党中央权威，加强和巩固党的领导。重视法律属性，要注意警惕法律技术主义，在党内法规制度建设中主张价值中立，削弱党的领导。

二是党内法规制度建设要坚持一般性和特殊性相统一。党内法规制度建设的一般性包括两个方面：一是党内法规作为具有约束力的行为规范，要遵循制度建设的一般性规律；二是政党是现代政治的产物，党内法规制度建设要符合现代政党建设的规律。党内法规制度建设的特殊性主要因为中国共产党的无产阶级政党性质、中国共产党长期执政、超大型的中国社会。党的性质、执政地位、执政环境要求中国共产党的党内法规制度建设必须将制度建设的一般性规律、政党建设一般性规律与中国实际结合起来，走出一条中国特色的党内法规制度建设道路，为政党现代化贡献中国智慧。

三是党内法规制度建设要坚持制定和执行相统一。党内法规制度建设的主要任务是扎紧管党治党的笼子，永葆党的先进性和纯洁性。这不仅要求党内法规在制定方面，提高制度设计的科学性，及时立改废、确保每项法规制度立得住、行得通、管得了；还要求狠抓制度执行。改革开放以来党内法规制度建设在立规方面科学性不断提高，体系性不断上升，正在形成系统完备的党内法规制度体系。在党内法规执行方面，要求发扬“钉钉子”精神，对违规行为零容忍，一抓到底，完善巡视制度、改革纪检机构，加强党规党纪学习，使守纪律成为党员干部浸在骨子里、溶在血液中的自觉修养。

新时代推动全面从严治党向纵深发展的历史任务要求进一步推进党内法规治党建设，尤其是要补足党内法规制度建设的短板。目前党内法规制度建设短板包括：一是弥补空白领域的党内法规，包括宣传工作、外交工作、群团工作等领域的党内法规；二是加快地方党内法规制度建设，地方党内法规制度建设要坚持始终与中央党内法规保持一致，以问题为导向，立足地方实际，借鉴国家立法、地方性立法的原理和经验，先行先试进行制度创新探索；三是加强党内法规实务部门和理论研究部门的联系，发挥各自特长，集合党内法规制度建设的各方智慧，形成合力。