基层治理有效性的多维阐释＊——以改革开放以来浙江省基层治理发展变迁为例

王景玉

提 要：治理有效性的衡量标准不尽一致，但其间却有一定的共通理念。改革开放以来，基层治理在不同的历史时期有着不同的关注焦点。有时以治理整顿、规范政府行为为标准，有时以各种关系的协调为标准，甚至有时经济发展也会发挥治理的功能。浙江改革开放40年的治理实践也体现出不同的治理主题和衡量标准。

治理有效性是衡量管理或治理在一段时间内所达到预期目标的广度和深度的尺度。由于考量主体立足视角不同，有效性的考量标准也呈现出多样性。权宜之计或机会主义的治理考量已经不能适应当前社会治理的要求，客观上需要从宏观上对治理有效性进行尽可能全面的挖掘，力争对治理有效性有一个更加全面的认识，以便合理安排治理规划，科学配置治理力量，以期达到社会的和谐有序。

一、基层治理有效性考量的几个视角

不同的研究视角，治理有效与否的标准就会有不同的指标体系。就笔者所掌握的文献来看，目前治理有效性考量主要有以下几种。

无为说。从治理的传统实践来说，把“无为而治”作为理想治理境界的人们会循着自己的目标设定有效性标准。一是必须有一整套礼俗（即一定的规范和规矩）管理着；二是要有一个教化意义上的统治者——王者，并且这个王者是有目的地打造的；三是法律秩序的维护不是靠暴力，而是靠教化；四是权力的运行模式主要是父亲式的，即符合忠孝规范意义上的权力运行方向。上述条件在形成一定文化积淀的条件下，进而成为一种文化传统，而文化现象还可以循着问题去查找根源，具有一定的预期性。在这样的社会里，治理的有效性就体现为“长幼有序、为政不在多言，行不言之教”的政治活动，①参见费孝通：《乡土中国》，北京：生活·读书·新知三联书店，1985年版，第68-69页。即“无为而治”条件下的治理有效性。这是中国古代乡土社会在“无为而治”情况下所期待的有效治理的外在特征。

建设说。20世纪20-30年代，在中国兴起了乡村建设思想，而且形成了派别思想比较明显的治理改革运动，最有代表性的是梁漱溟，以《乡村建设理论——中国民族之前途》体现最为集中。梁漱溟认为，中国社会需要重新构造，因为中国当时的乡村问题是“文化失调”。他不否认中国当时存在的“帝国主义与军阀、政局混乱、产业落后、教育不发达”等问题，但他认为这些问题都是具体的障碍，是眼前的静象，而中国的问题则需要从社会全盘关系上，也就是从历史根源上考虑，以抓住根本。他反对将中国问题简单罗列，而主张拿出眼光，对当时所有的中国问题做一个“本末先后轻重缓急”的辨别，抓住关键，了解全盘问题，而从一个要紧所在着手，这一团乱丝才解得开。②参见梁漱溟：《乡村建设理论》，上海：上海世纪出版集团，2006年版，第20-23页。为进一步解决“文化失调”“社会结构崩溃”的问题，梁漱溟对社会进行新的定位，认为：“中国是一个讲求伦理关系的特殊社会，而且具有维持社会秩序的强大威力，与西方社会的法律体系有异曲同工的妙处。”“中国没有两面对立的阶级和阶级社会，但是在外族入侵和冲击之下，这种传统社会结构在崩溃，新的社会结构在破的过程中尚未建立起来，以此强调重新建立中国社会的组织结构，并以文化的最终调整为旨归。”③吴星云：《乡村建设思潮与民国社会改造》，天津：南开大学出版社，2013 年版，第 127-129、122-139 页。在此基础上，梁漱溟提出了乡村建设的主张并参与了乡村建设运动，其主要做法就是：建立具备中国精神的乡学、村学等广义的社会组织，全体乡民和觉悟过来的城市知识分子则是乡村建设的动力和人才储备。通过乡村建设，乡村治理以及社会问题可以迎刃而解，这是从文化重建的有效与否来考量乡村治理。④吴星云：《乡村建设思潮与民国社会改造》，天津：南开大学出版社，2013 年版，第 127-129、122-139 页。当时持此观点的还有诸如邹平、晏阳初、黄炎培等人。

善治说。从总体来看，治理的理想境界期待“善治”的目标。中国传统政治文化就认为，善政的最主要意义就是能给官员带来清明和威严的公道和廉洁，各级官员像父母一样热爱自己的子民。现代社会将善治作为理想境界，成为公共利益最大化的过程，其本质就是公民与政府对公共生活的合作管理。⑤参见俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第8-9、9-10、25-28页。因此，有效治理的标准体现为：管理机构合理设置，管理程序科学，管理活动灵活；最大限度地降低管理成本等指标。善治的程度越高，管理的有效性越高。具体来说就是：一是合法性，即人们对权威和社会秩序的自觉认可和服从；二是透明性，即政务信息的公开；三是责任性，即人们对自己责任的负责，公众尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，善治的程度就会越高；四是法治，即政府官员和公民都必须依法行事，以维持正常的社会生活秩序；五是回应，即公共管理人员必须对公民的要求做出及时的、负责任的反应，而不能无故拖延或没有下文。⑥参见俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第8-9、9-10、25-28页。另外，治理到善治的演变要求将权力从公共部门转移到私营部门，减少国家或政府的作用，强调有效的政治参与、经济的活力以及保护弱势群体的政策等等⑦参见俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第8-9、9-10、25-28页。。缺少这些前提条件，治理有效就无从谈起。

联动说。持此观点的学者认为，“任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题所需要的知识和信息；没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需的工具；没有一个行动者有充分的行动潜力单独地主导一个特定的政府管理模式。”①Christopher Hood，“Paradoxes of public sector managerialism,old public management and public service bargains,”International Pubic Management Journal，vol.3, 2003, pp92-93.在此复杂公共事务条件下，政府、市场、社会组织、公民之间的互相合作就应运而生，协同治理、联动治理的呼声就越来越高。尽管不同学者对协同治理理解有偏差，但是基本共识还是存在的，即政府以外行为人的加入并达到共同的目标，协同治理的效果将会实现绩效的叠加。在基层社区自治空间，社区作为政府在基层的触角发挥着一定的治理功能。但是在治理过程中，政府应不断激发社区、社会组织、社会工作者、居民的积极性，统筹社区建设、促进社会组织发展、发挥社会工作者的专业技能和专长，引导居民积极参与其中，使各个社会主体都能相互支持并改善社区治理状况。这就是在自治领域所推行的“三社联动”机制。协同和联动虽然字面表达不尽一致，但所体现的是一种社会协同和各主体联动的体制机制，做到各尽所能、各司其职，共同实现公共利益的最大化。联动所强调的是“公共事务管理”，主张建立集体决策和共同参与的制度平台，加强公共选择，实现责任共担、利益分享、权力协同。②参见燕继荣：《协同治理：公共事务治理新趋向》，《人民论坛·学术前沿》2012年第17期。一个和谐社会要实现治理有效，需要社区的全体居民共同参与。当前，社区的社会组织和社会工作者构成了社区中比较活跃的因素。要打造和谐社区，就需要实现社区、社会组织和社会工作者的联动。通过理顺三者之间的关系、培育社会组织主体发展、打造“三社联动”平台、共造公共服务体系等环节，构建起基层治理有效运行的联动机制，借以实现社会和谐和社区有序运转。③参见赵秀玲：《中国基层治理发展报告（2015）》，广州：南方出版传媒、广东人民出版社，2015年版，第252-260页。“三社联动”是需求与供给有机整体，对于提升基层社会治理水平、巩固党的执政基础意义重大。

二、基层治理有效性的影响因素

基层治理有效性衡量标准各异，但其内在的因素却具有某种程度的内在一致性。具体而言，基层治理的有效性体现的是若干因素之间的相互作用。

一是治理主体是有效治理的生力军。基层治理主体主要包括基层党（委）组织、政府派出机构、社区自治组织、社会组织、公民个人以及相关企事业单位。党委、政府是基层治理中的积极主体，是基层治理和绩效考核的关键部门；社区是基层治理的自治主体，扮演着生力军的角色。在基层治理中，健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治组织，借助于基层四大民主推进基层治理制度化、规范化、程序化，是实现治理主体之间协同、联动的基础性保障；④参见詹成付：《基层政权和社区建设》，北京：中国社会出版社，2009年版，第178页。建设社区专业化服务机构，充分发挥群团组织和各类社会组织在社会管理中的积极作用，是社区联动的关键力量，也是提升社区服务水平和质量的核心因素。在充分发挥行政力量、志愿者互助力量、市场力量作用的同时，进一步形成政府公共服务、居民互助志愿服务、市场化服务相互衔接的、覆盖基层社区全体居民的社区服务体系，繁荣社区文化、提高社区居民素质、切实改善人居环境、促进人与自然的和谐发展，已经成为社区发展的重要目标。通过各主体之间的联动，形成一个主体间良性沟通、各要素之间按程序互动共生的协同联动共同体，是社会有效治理的关键。

二是相互协调的规范体系是治理有效润滑剂。无规矩不成方圆。治理必须有符合普遍利益、足以获得广泛支持的解决方案以及相应的规章制度。在中国古代社会，“无为而治”是建立在礼俗规范的基础上的；在市场经济社会的大环境下，良好的法律规范体系是基本保障。制度本身除了具备能够维护公平正义的基本品质之外，还要能够将各式各样的制度规范纳入其中，使制度本身显得完整。因此，制度之间的相互协调、相互关联而不是抵触是制度内容能够更好地惠及普通百姓并维护社会公平正义的关键。另外，治理的依法运行则是善治目标实现的保障。没有治理过程对法律的充分尊重，没有建立在健全法制基础之上的社会秩序，善治目标就很难达到。①参见俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第10页。除了良善法治、法制规范和运行机制之外，治理主体的法治思维也显得格外重要。②参见江必新、李沫：《论社会治理创新》，《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版），2014年第2期。确立宪法至上、法律权威的意识才能根本上使治理达到预期效果。

三是治理规范被自觉遵守的文化沉淀是有效治理的落脚点和归宿。文化积淀其实就是制度文化的传承，即人人遵纪守法的良好氛围乃至经久不息的制度文化积淀。总而言之，就是让制度成为人们生活的组成部分，成为一种行为自觉。如果在治理过程中能达到这种程度，治理的有效就成为自然而然的事情。当然，在我国的乡村治理结构中，与国家治理规则不同的是潜规则，它们成为乡村秩序的制度基础，在一定程度上导致国家政权建设中严重的低效。潜规则维系着乡村权力结构的内聚，显然，潜规则已经过长期沉淀，成为乡村权力运行的基本规范。不过，这体现两种事实：一是治理规范可以内化为文化因素；另一方面，一旦规范内化为人们的自觉行动，将会具有一定的社会影响力，并在一定程度上成为治理有效性的促进或制约因素。但在实际层面，潜规则治理中的乡村如果要建立正式制度并逐步使之成为影响人们行为的规范体系就需要一个漫长的历史过程。当前，建立能够让人们普遍接受并易于付诸实施的制度规范是形成制度积淀和文化氛围的前提。这些规则既要有一定的时代特色，还要有一定的地域特色。

四是治理成果的长效保持是衡量治理有效与否的试金石。治理绩效其实就是治理主体的主观感受，但治理的绩效评估不仅要以乡村治理本身来衡量，还要以其成果是否能够长期保持来衡量。一般而言，达到治理的目标就是良好的治理，其主要表象体现在：治理机构和机制的道德品质优化，政府与非政府组织之间的和谐关系，政府与公民的合作关系，公共利益实现最大化。治理成果物质化的体现不仅包括和谐关系的稳定、合作关系的建构，还包括利益关系的协调和公共利益的最大化。人们经常所注重的是治理目标的实现，但善治的成果能否长期保持则鲜有问及。事实上，治理成果的长期保持是一个历史性难题，天下大治能否长久则成为一种长期的政治理想。如果在治理过程中能达到善治，而且能够长效保持，那么这样的治理就可以称作是有效的。除此之外，治理有效的根本还是利益的最大化问题，也就是说无论是治理的开端，还是治理过程中，抑或是治理之后，人们所关心的还是利益最大化问题。经济收益是治理成果得以保持的物质基础，而治理的长效机制则要以物质利益的发展和满足作为保障。没有经济利益最大化治理是难以为继的；没有长效机制的治理行为也难以实现经济利益的最大化。

在既定治理目标作为参照物和比较对象情况下，治理过程的制度化、程序化，各要素之间的关联，治理主体之间的协调、互动是现代治理能够实现既定目标的必要条件。

三、改革开放以来基层治理有效性考量的维度变迁

改革开放是我国基层治理转型的关键时刻，也是我国基层治理探索新路径、进行新的尝试的时期，不同时期对基层治理有效性的考量有着不同的期待。

金属结构设备总体布置合理、选型基本适宜，设计原则、结构设计、材料选择、计算应力、挠度及稳定性设计符合现行规范有关规定，所有闸门及闸门埋件设计、启闭机的选型和设计符合规范规定。

（一）1978-1988年改革探索期，以经济发展作为有效性衡量的基本维度

1978年，改革开放伊始，农村行政体制的改革和联产承包责任制的推行，调动了广大农民的生产积极性，农业生产得到恢复，温饱问题得到了解决，为非农产业和城市居民提供农产品保证的程度大大增强，经济发展在某种程度上化解了治理危机。

一是通过经济生产引导劳动力转向。1979年1月，浙江省农村开始实行“包产到组，联产计酬”的农业生产责任制。同年春，诸暨县三都区和嵊县崇仁区率先实行早稻联产到组责任制。同年秋冬，新昌儒岙地区部分生产队开始自发搞旱地包产到户。在此过程中，农民收入得到大幅度提高，缩小了城乡收入差距，农业剩余出来的劳动力向更加广阔的生产领域甚至向城市转移。二是调整和处理各种新兴利益主体之间的矛盾。农民个体经营得到顺利发展，乡村社会呈现出利益多样化、利益关系复杂化和利益主体多元化的特点。乡村社会出现了职业分化、社会流动和社会分层等社会现象，这不可避免地引起了局部利益的矛盾和冲突。此时乡村治理工作主要集中于利益关系的协调与调整。三是重启枫桥经验应对治理危机。1983年，人民公社体制逐渐走出历史舞台，乡村社会出现了一定程度的治理危机，全国刑事案件频发并且有愈演愈烈之势。为切实改变这一面貌，“枫桥经验”在诸暨再次发挥作用，从1980年到1989年十年中，诸暨出现了激动不已的变化：1986年刑事案件大幅下降，当时共计调处各类治安案件900起，派出所直接受理64起。由于综合治理把大量治安纠纷解决在基层，派出所的压力得到极大减轻。①参见赵义：《枫桥经验：中国农村治理的样板》，杭州：浙江人民出版社，2008年版，第59-62页。

在此过程中，治理评价以经济发展成绩为主要依据。“不管黑猫狸猫，逮着老鼠算好猫”成为那个年代检验各种成果的标准。

（二）1989-2000年改革助力期，以社会关系的协调作为有效性考量的主要维度

1992年我国的改革开放进入到助力发展的时期。此时，中国的经济增长速度名列前茅，但此时农村改革依然滞后，基层治理出现新难题：一是城乡收入差距明显扩大；二是城乡之间公共服务不平等现象仍然存在；三是在第一波农村改革中城乡收入差距不断缩小的状况又重新反弹。这主要是因为农业发展的资金流程扭曲，农业投入缺乏稳定的宏观制衡机制，农产品比较效益低。面对这些问题，基层治理的政策走向发生微妙变化。

一是基层治理逐渐向政府执政风气整顿转变，以改善干群关系。1991年，浙江平湖为改善党群、干群关系，开展治理乱收费、乱摊派、乱罚款等社会敏感问题，取消了与群众利益密切相关且意见较大、反映强烈的不合理收费项目，收到了良好效果。②参见胡少先：《浙江平湖县治理“三乱”有成效》，《财政》，1991年第7期。二是政府在一些领域主动退出，引进民间力量提供乡村公共服务，取得了一定的成效。随着市场经济体制改革的不断深入，浙江各级政府越来越意识到公共产品建设领域资源优化配置的重要性。于是，政府主动地、有选择地退出一些领域，引导相关社会群体积极参与乡村社会公共设施建设，改变了此类公共服务由政府供给的一元模式，逐渐形成了以政府为主导、以社会为主体、以市场为平台的乡村公共产品建设格局。浙江乡村社会建设资金不足、发展动力不够的障碍逐渐被克服，“千万农民饮用水工程”“千村示范、万村整治”工程、富民惠民社会建设项目得以顺利实施，村庄建设“散、小、乱”和环境建设“脏、乱、差”等现象得到很大程度改观。①参见韩玲梅等：《新农村建设时期乡村治理研究的特点、困境及出路》，中国农业经济学会2006年年会暨社会主义新农村建设学术研讨会《中国农业经济学会会议论文集》。三是建章立制，推进乡村自治。从1990年底开始，浙江逐步在各地开展村民自治示范活动，村民自治走上了规范化和制度化的轨道。受地方社会经济文化的影响，浙江不断从实践中摸索、积累经验，创造出了一系列乡村治理的新形式，台州的民主恳谈、武义的村务监督委员会制度、新昌的乡村典章、绍兴的农民工作指导制度等相继涌现。“初步形成了以村庄治理为中心，由村级组织建设制度、村干部选举制度、村务公开制度、民主决策制度、民主管理制度、民主监督制度、村级经济事务自治制度以及村干部管理制度等组成的村庄治理制度体系。”②卢福营等:《当代浙江乡村治理研究》，北京：科学出版社，2000年版，第26页。

（三）2001-2011年改革加速期，以各种关系的协调作为有效性衡量的主要维度

进入21世纪，随着改革开放的深入和市场经济的发展，社会经济成分、利益关系、分配方式等日益多样化，基层治理矛盾呈现上升趋势。为切实解决基层治理中存在的问题，浙江率先发力，在治理创新方面开山铺路，为浙江经济发展提供了稳定有序的社会环境。

一是创新实施社会治理创新，改善干群关系。创造性地推行农村指导员制度，分批下派机关干部到村担任农村工作指导员，具体了解农村存在的各种问题，有针对性地提出对策举措，改善党群干群关系。温岭泽国镇在全国第一次进行了民主恳谈会，即通过制度创新、理性设计“协商民主”程序，促成了农村治理体制(特别是乡镇体制)的根本性转变。恳谈会的民主取向促进了政府和群众双方的互动和体谅，不仅消除了人民群众对政府疏离感和不信任感，而且减少了政府公共决策的失误概率，政府在群众中的公信力不断提升。③参见林兴初：《乡镇治理创新的路径及其绩效分析——浙江温岭“泽国试验”的解读》，2011年11月浙江省社会学学会年会《论文集》。二是建立干部下访制度，了解群众需求，解决人民群众身边的问题。2003年，时任浙江省委书记习近平把社会矛盾最突出、上访问题最严重的浦江，当作他下访的第一站。自此，领导干部下访的一系列制度就此建立，推动了全省形成重视信访工作、重视化解矛盾、重视社会和谐稳定的浓厚氛围，取得了推动经济又好又快发展和促进社会和谐稳定的双重效果。三是以党建为龙头，创新社会管理体制，推进民主自治。宁波北仑通过大规模推进区域化党建，形成了以区域党组织为核心、以公共服务中心为依托、协商议事组织为基础的“三位一体”基层治理组织新体系，城乡统筹、优势互补的工作新格局逐渐形成。通过区域化党建，协商议事平台的作用得到发挥，各个社区矛盾纠纷发生率同比下降了34%，矛盾纠纷调解率达到98%，矛盾纠纷调解成功率达到95%，群体性事件发生率不断下降。④参见沈立江等主编：《坚强和创新社会管理论文集》，北京：中共中央党校出版社，2011年版，第97页。四是“三治融合”化解基层矛盾，焕发基层治理活力。浙江桐乡全面推进“德治、法治、自治”融合发展，以德治教育公民向善，以法治维护群众合法权益，以自治引导公众参与，形成了多元共治化解基层矛盾的新机制。以德育人，借以“正民心、塑民风”；以法明人，借以“解民忧、惠民生”；以名服人，借以“聚民力、用民智”。这些推进基层社会治理的体制机制，成为有效治理的重要保障。

在此期间，整体性政策设计、干部联系群众制度的创新和不断完善、民主协商公民参与的制度性规范，使得政府公信力不断提高、群众主人翁责任感得到激发，再加上治理手段的多种融合，不仅融入了浙江人的智慧，更使治理充满人情味道；不仅将法治挺在前面，而且使百姓的道德品质得到提升，可谓一举多得。

（四）2012年至今改革成熟期，以政治治理作为有效性衡量的主要维度

改革开放进入成熟期，基层治理所面临的问题主要是：一是基层治理中能否选好用好乡村振兴带头人的问题。二是搞好城乡协调发展，充分发挥乡村与城市发展的优势，体现各自特色，实现城乡相对均衡发展的问题。三是抓好城乡环境整治，尽力改善人居环境，实现人与自然、人与人关系的和谐的问题。四是提高广大城乡居民的基本道德素质，提高社会主义精神文明在城乡社会建设中的核心地位的问题。在此期间，浙江基层治理主要是针对问题精准施策。

一是以降低信访数量作为基层治理的主要衡量指标。各级政府都把信访案件的多少以及上访到省、到北京的量作为考核指标。例如，浙江省信访局就采取“一票否决”制度。2016年题为《切实营造良好的信访生态》中就显示：建立“重大信访事项向县委常委会报告制度”，对因失职渎职、推诿扯皮、工作不负责造成严重影响和不良后果的事权单位，严肃追究责任，在县委常委会上作出检讨，并落实限期调处的整改措施，视情实行“一票否决”，按当年度信访工作目标管理考核办法追究责任。①《切实营造良好的信访生态》，浙江省信访局网站，2014年6月3日。不仅如此，全国各地在基层信访治理中也采取类似的考量办法。二是以拆迁速度和治理目标实现的效率为考核标准。2017年12月，乐清市委市政府发出通知，要求对全县各乡镇2017年度“三改一拆”进展情况进行考核。考核内容主要涉及到“三改一拆”工作完成情况、“无违建”创建工作完成情况、新增违法建筑管控及长效管理机制落实情况、各级交办件、信访件以及媒体曝光件、省督查组反馈问题整改落实情况、“大拆大整”专项行动工作完成情况，等等。工作期间的情况通报是以各项拆迁工作的进度为考核标准。例如，乐清市《关于全市1-6月份“三改一拆”工作完成情况的通报》就显示了2017年上半年相关工作进展情况。借情况通报，督促有关部门加快工作进度，以求各项政策执行工作扎实有效。三是以乡村振兴和减贫脱贫为衡量标准。党的十九大和2018年中央一号文件全面部署实施乡村振兴战略以来，浙江各区县关于乡村振兴的标准和减贫指标相继出台。例如，省级层面提出以有效治理为保障，在创新发展“枫桥经验”“后陈经验”，深化基层治理“四平台”建设的基础上，让群众更广泛更有效更深入地参与基层治理，加快构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。浙江省把实施乡村振兴战略的试验区和示范省作为奋斗目标，率先提出一整套总体实施方案和政策措施、工作部署，构建以农业龙头企业、专业合作社、家庭农场等新型经营主体为引领的新型农业现代化道路的探索，推进农业一、二、三产业融合发展的探索，深化城乡配套综合改革。浙江省长兴县政府把脱贫攻坚作为主要工作，引导帮助组成专业合作社，采取“合作社+基地+农户”“村集体经济+合作社+农户”等运行模式，挖掘特色产业，推动低收入农户创业、就业，推动农户增收。

四、基层治理有效性的理性思考

纵观改革开放40年来基层治理的主题与有效性评估维度，我们不难发现，由于所面对的治理主题不同，治理有效性的考量标准也存在差异性。治理是政府组织和民间组织在既定范围内运用公共权威管理社会政治事务、维护社会公共秩序为最终实现善治即公共利益最大化而进行的管理活动和管理过程的总称。①陈家刚：《基层治理》，北京：中央编译出版社，2015年版，第1页。治理活动必须以政府作为主导力量。符合基层治理理念是治理有效的关键。具体来说，基层治理如果要实现某种程度的有效性，要从若干方面来衡量。

（一）治理活动必须以政府作为主导力量。尽管治理活动是政府与民间组织之间的管理活动和管理过程，但是其中最活跃的因素还是政府部门。在理论层面，统治的主体当然是政府，让·戈丹就认为，统治意味着确知自己走向何方，并且相信自己的方向，至少是让人相信这个方向。②参见[法]让·戈丹：《何谓治理》，钟震宇译，北京：社会科学文献出版社，2010年版，第1、94、19页。也就是说，统治的方向既定，国家行为整体上是在向着这一目标迈进；这个方向是国家以强制力来保障的。戈丹认为，治理必然有政府的力量存在，而且发挥着关键作用。戈丹曾预言：未来的治理将是“各个政治和社会行为体的谈判协调，对于他们而言也意味着获得了共同语体，建立了共同的理论体系和看到了‘一种新型民主文明’的前景”。③参见[法]让·戈丹：《何谓治理》，钟震宇译，北京：社会科学文献出版社，2010年版，第1、94、19页。显然，戈丹虽没有提及政府，但是政治行为体其实就是指代政府，政府依然在未来治理中承担必然的角色，而且其主要工作也是治理。显然，无论是行政层级、治理主体，还是治理目标都与政府有千丝万缕联系。因此，基层治理有效性的考量关键性主体还是政府，片面地把“少一些统治、多一些治理”理解成“政府管得越少越好”是不切实际的。

（二）治理过程强调必要的管理要素。在当代，治理被赋予了某种先进性，代表着与统治截然不同的文明范式，或多或少带有协商的特征。④参见[法]让·戈丹：《何谓治理》，钟震宇译，北京：社会科学文献出版社，2010年版，第1、94、19页。但是，治理过程的开启是以一定的管理过程为基础的。没有一定的管理活动和行为，就无法将管理过程引向治理；同理，在管理过程中，随着社会经济的发展，管理的过程必然向治理转变。但在治理过程中，政府的管理还是客观存在的，只不过政府的管理与传统的管理不尽一致，因为它缺乏的是主权性质和意志，而且是一种协调功能。我们应反对两种倾向：一是反对片面强调治理而导致国家管理缺位甚至社会失序的现象；二是反对片面强调管理而导致政府作用片面扩大，社会活力难以体现的现象。没有必要的管理，政府治理就难以实现有效治理；没有治理理念的普及和拓展，治理过程也就难以顺利推进。因此，必要的政府管理是治理的必要前提。

（三）治理活动必须以惠民为价值取向。治理活动除了以善治为目标之外，在价值取向上还要强调以人为本的理念。经典的治理定位虽然没有明确指出治理的价值，但都是以服务公民、便利公民、惠及公民的角度展开论述的。浙江武义后陈村的村务监督委员会就是以这样设计而发扬光大的。制度创新之初，影响村里干群、党群关系的焦点就是村官腐败问题。自实行村务监督制度以来，村民们对村里的家底有了数，大家参与村务监督的积极性也大为提高，村务开支逐渐向走向正轨。除此之外，土地征迁补偿给农民，农民得到实际利益；村里投资项目明明白白，群体性争议不再发生了。⑤参见施嵩、陈振生：《足迹：浙江省武义县基层民主政治建设的实践与探索》，北京：中国文史出版社，2006年版，第5-6页。在社会组织参与基层治理方面，人们依然强调社会组织发展的惠民、便民特质。在社会组织的实践价值方面，一方面社区社会组织的培育与发展，不仅为社区减负，而且提供社区服务；公益性社会组织不仅为政府瘦身，还为居民提供多样化、个性化服务。①周红云主编：《社会治理》，北京：中央编译出版社，2015年版，第192-193页。由此可见，治理目标如果离开了人民性，那么治理的有效性就会受到质疑。

（四）经济繁荣发展是治理有效性的物质体现。治理的主要目标就是公共利益的最大化，即经济的发展、财富的积累、社会产品的极大丰富等目标追求。离开对人们利益满足的治理是目光短浅的治理；同理，仅仅看到利益而忽视治理，甚至是为了追求利益而走传统管理、统治的路子，也是不可取的。康有为在设想未来的大同社会时就曾以“三世说”来规划人类社会。据乱世是因为社会动荡与纷乱，这个时候政治统治甚至是军事强制为主要的治理活动，其目的是恢复秩序。升平世指的是，随着社会逐渐稳定，国家的乃至政府的管理逐渐让位于社会治理，协调沟通成为主角、管理成为配角。太平世是指在人类文明、社会和谐达到相当高的程度，人们除了治理活动之外，可能要做的就是财富的不断丰富和积累了。我国未来打造的共治共享的社会治理格局，其终极目标也是要实现经济的繁荣发展并惠及公众。共享的目标就要使社会治理的成效更多、更公平地惠及全体人民，不断增加人民群众的获得感、幸福感、安全感。这其实就是发展，也是治理服务发展、致力于发展的现实写照。

（五）治理的有效性应体现在长效保持上。治理的成败是治理主义者所关注的焦点。要想获得治理效果的长期保持，一方面需要完成既定的治理目标，另一方面还要有对共同的期待和刚出现的新规则进行普遍的遵守，即制度化的普及，这样才能保持长效性。在经典治理的论述中，长效治理机制也是应有之义。制度在治理过程中发挥着关键作用，能达到预期目的，但是达到目的却不等于一劳永逸，它会随着时间的变迁、条件的变化而不断变化。既然要达到治理的长期保持，就需要从持续性、机制性两个方位来把握。机制属于配套制度，是治理得以实现的保障性制度规范；这些制度规范是具有一定系统性、配套性、稳定性的制度体系；执行制度的主体出于自身利益考虑而不断推动制度的执行，建立起相应的监督制度、监督机构以及运行机制。这样，治理过程就能在一定程度上持续运行，预期效果就容易达到。治理成果长期保持，是一个世界难题。很多地方、很多治理目标都是因为得不到保障而重新回到纷乱状态。任何社会治理难题的解决不仅需要制度创新，更需要保持创新的成果。这一方面要求制度体系本身具有一定的复杂性、协调性，另一方面就是公众动员与参与深度、广度以及能力等因素的强化。

关于治理有效性的衡量维度还有很多值得思索并深化认识的领域，尽管我们不可能一下子解决根本问题，但至少应该充分了解治理有效的评估指向，以解决现实生活中的盲目治理，使基层治理真正具有整体性、有序性和长效性。