公共图书馆总分馆管理模式对比研究——以深圳市宝安区为例

(深圳市宝安区图书馆，广东 深圳 518101)

1 引 言

公共图书馆总分馆制，是指在一个合适的地域单元内，由一个或多个建设主体建成一个“公共图书馆群”，形成图书馆服务体系，提供普遍均等的服务。总分馆制管理模式是目前国内外公共图书馆为实现资源共享、服务一体化而普遍采用的组织形式和服务模式。构建区域性公共图书馆总分馆服务体系，可以实现资源、技术与业务上的统筹规划、统一管理，对经费进行集中使用，读者活动联动开展，从而更好地提升总分馆体系成员馆的整体服务效能。

发达国家在公共图书馆总分馆体系建设与管理方面有很多值得借鉴的经验：始建于1872年的洛杉矶公共图书馆，包括1个中心图书馆和72个分馆，拥有600多万册馆藏，服务近400万用户。我国香港和新加坡的公共图书馆系统都实行总分馆制，业务经费统一管理，业务活动统筹规划。新加坡国家图书馆在新加坡图书馆事业当中处于领导地位，并负责全国图书馆的业务协调工作，下设10个分馆。香港公共图书馆服务体系属于多层次的总分馆服务体系，形成了顶层、中层和基层的多层次架构，即“中央图书馆”(顶层)、主要图书馆(中层)、分区图书馆、小型图书馆和流动图书馆(基层)。“中央图书馆”是由香港特区政府康乐及文化事务署管理下的香港公共图书馆系统的总馆；分区图书馆提供常规的公共图书馆服务，满足各区居民的一般需要；小型图书馆是在分区图书馆以外特别设立的图书馆。

近年来，北京、深圳等城市以及一些发达地区纷纷采用总分馆模式建设区域性公共图书馆网络体系，并取得了显著成效。佛山市禅城区采用“联合图书馆”的形式，“多方投资、统一管理”总分馆体系；浙江嘉兴通过分级投入、集中管理的方式，建立起“联席会议制度下的总分馆制度”；深圳市福田区于2006年由区政府颁布《深圳市福田区公共图书馆管理办法》，建立起“统一拨款、统一采购、统一编目、统一配置、统一管理”的总分馆体系。

2018年1月1日正式实施的《中华人民共和国公共图书馆法》第三十一条规定：县级人民政府应当因地制宜建立符合当地特点的以县级公共图书馆为总馆，乡镇(街道)综合文化站、村(社区)图书室等为分馆或者基层服务点的总分馆制。公共图书馆法的颁布，为总分馆制管理与服务体系的构建提供了法律保障。

2 多元模式下的总分馆制实践探索

深圳市宝安区从20世纪90年代末就开始实施“百村书库”建设工程，由政府出资建设了上百个村级图书馆，为基层图书馆的建设和发展打下了基础。2003年深圳市“图书馆之城”建设启动，2004年起宝安区内使用统一技术平台，区内统一读者证，使基层图书馆业务管理实现了网络集群化和服务规范化。2006年起，宝安区探索建设流动图书馆，并在此基础上从2008年起开展劳务工直属分馆建设。2012年，30家社区阅读中心建成，并纳入深圳市“图书馆之城”统一服务平台提供服务。2017年，由宝安区文体旅游局和区财政局联合出台了《宝安区公共图书馆总分馆制建设实施方案》，提出采用紧密型垂直管理模式，完善宝安区公共图书馆总分馆制建设与管理。截至2017年年底，全区已建成并加入“图书馆之城”统一服务的区、街道、社区三级成员馆达到59家，2017年全区公共图书馆共接待读者近453万人次，借阅图书超过192万册次。

宝安区开展基层图书馆建设二十年来，通过多种模式探索总分馆制建设与管理，采用模式之多样是国内总分馆制实践的缩影。随着近年来改革探索逐渐进入深水区，体制机制运行不畅、人财物无法统一管理影响服务效能进一步提升等问题集中凸显，越来越阻碍了总分馆制的健康可持续发展。通过对比多元模式下的总分馆服务效能，可以为今后的建设与运营管理提供更多的参考与借鉴。

2.1 松散型总分馆模式

宝安区实施总分馆制起源于2003年的深圳市“图书馆之城”建设。2004年，由区图书馆牵头，区财政投入80万元购置电脑进行文化信息资源共享工程基层网点建设，将40多个社区(村级)图书馆统一纳入InterLib图书借还管理系统。随后，区内使用统一读者证，执行统一的业务管理与读者服务制度，使总分馆体系逐步实现了网络集群化和服务规范化。

为了加强全区馆藏资源建设，提高基层馆服务效益，2006—2008年，区财政每年出资180万元用于购置“流动图书”，由区图书馆统一采购、分编并配送到基层流动服务点，为无固定购书经费的基层图书馆补充馆藏。

早期的基层馆模式尽管也称之为总分馆制，但其管理是松散的，成员馆管理主体各不相同，后续经费没有稳定的保障。

2.2 集约型总分馆模式

2007年起，由宝安区财政再拨专款，区图书馆负责开展劳务工直属分馆建设，全区总分馆制实践进入集约型总分馆制阶段。这一时期主要采取了“统一建设、统一编目、统一服务”的方式，具体运营中又细分为垂直管理和属地管理两种模式。

区馆直属分馆采用垂直管理模式。由区政府投资并委托区图书馆作为建设主体，区馆与工业园区、大型企业或政府物业管理公司等单位合作，由合作方免费或以较低的租金提供服务场地，建成后的直属分馆交由区馆直接运营，统一资源配置、技术平台、人员管理和服务规范，人、财、物等经费全部纳入区财政预算。

街道图书馆和社区阅读中心采用属地管理模式。街道馆由政府投资建设，建成后由属地街道文体中心直接管理，各街道提供人、财、物等经费预算，街道馆加入全市统一服务平台，由区图书馆统一加工与配送图书。2012年由政府投资、区馆负责建设的30家社区阅读中心，建成后交由属地各街道统一管理，并纳入全市统一服务平台，运营经费由区财政每年按统一标准分别拨到街道和区馆作为专项经费使用，区馆负责资源统一配置、业务监管和运营绩效考核。

此外，从2012年起，由区财政每年专项经费支持，区图书馆对全区公共图书馆图书实行统采统编，为总分馆制的顺利推进提供了文献资源保障。

集约型总分馆制虽然还不是完全意义上的人、财、物统一管理总分馆模式，但在现行体制下，通过协调合作、管办分离的方式，使总分馆服务体系探索取得了较大进展。

2.3 垂直型总分馆模式

从2012年起，宝安区在实施集约型总分馆制取得经验的基础上，不断探索破解制度障碍，尝试通过顶层制度设计，对总分馆制实现自上而下的改革。在宝安区主要领导的支持下，通过几年的研究与论证，2017年9月，《宝安区公共图书馆总分馆制建设实施方案》(以下简称《实施方案》)(深宝文发〔2017〕82号文)由区文体旅游局和区财政局联合印发。

《实施方案》的出台，是宝安区公共图书馆总分馆制建设取得的重大突破。首先，这是以政府名义出台专门文件，明确了全区总分馆制采用紧密型垂直管理模式，从制度上进行了完善的设计；其次，《实施方案》中对区、街道、社区三级图书馆场地建设制定了具体的标准，对人员经费标准、拨付方式、管理模式等都作了明确规定；最后，《实施方案》对三级总分馆架构的构建，总馆、分馆、社区阅读中心的职责等都有了清晰的表述，为宝安区今后的总分馆制发展提供了制度保障。

按照《实施方案》的计划，从2018年起，宝安区将逐步推进垂直型总分馆制落实，今年将首先把街道级分馆全面纳入总分馆体系，实施人、财、物垂直管理。

3 不同管理模式服务效能的差异

3.1 服务效能对比分析

通过对不同模式总分馆制下基层馆的服务数据进行对比分析，可以客观地考察其服务效能与运营绩效，为今后逐步理顺总分馆体系的各个环节提供参考。《宝安区公共图书馆总分馆制建设实施方案》出台以前，直属分馆、街道图书馆和社区阅读中心、社区图书馆是宝安区公共图书馆体系中的几种主要运营模式，分别代表着松散型(社区图书馆)、集约型(街道图书馆和社区阅读中心)和垂直型(直属分馆)管理。

社区图书馆自20世纪90年代后期开始建设，建成后由社区股份公司采用松散型管理，最多时宝安区曾有120多家达标社区图书馆。经过多年发展，除部分社区图书馆通过改造升级为社区阅读中心，纳入统一服务外，截至2017年年底，这种游离于总分馆制管理模式外的社区图书馆在宝安区仅余38家。

而通过对实施垂直管理的直属分馆和实施属地管理的街道馆、社区阅读中心服务数据进行对比，可以发现不同的管理模式之间服务效能存在差异(见表1)。

表1 宝安区总分馆体系成员馆2017年度服务数据对比

通过对比可以看到，馆均面积最大的街道馆，同时也是馆均经费投入最多的，但图书流通率最高的却是直属分馆，馆均接待成本最低的也是直属分馆。

直属分馆由于采用人、财、物统一管理的模式，最大限度地节省了人力资源，而垂直管理减少了中间环节使管理更高效，读者服务的规范化与读者活动的资源共享等都通过垂直管理的模式发挥了效益最大化。

3.2 主要存在问题

采用松散型和集约型模式运营的总分馆制主要存在以下问题：

一是运营机制亟待理顺。多头管理的模式导致总馆对街道、社区图书馆只有业务指导权，缺少行政、人事、业务管理权限，因此无法实现真正的约束和监管，极大制约了基层馆的可持续发展。

二是分散管理导致基层馆服务效益普遍不佳。由于总分馆体系架构松散，基层馆的管理方式五花八门，各馆对统一服务标准的理解和执行力度不一致，部分基层馆存在开门守点，应付上级检查现象。

三是基层馆管理员专业化程度不高。基层图书馆自行聘用的工作人员队伍不稳定，没有经过专业培训，业务能力不强。

四是基层馆建设责任主体不明确，发展与布局不均衡。属地管理模式导致不同层级的基层馆建设、管理主体不同，各街道、社区对建设基层馆的重视程度不一，影响总分馆体系网络覆盖的完善和全区公共图书馆体系的整体规划。

4 完善总分馆管理模式的思考

4.1 完善顶层设计，制定保障措施

从目前国内外总分馆制探索的经验可以看出，完善的顶层制度设计是破解当前总分馆制推进过程中体制机制障碍的关键。日本的《图书馆法》要求图书馆服务网络体系建设实现四级网络覆盖。洛杉矶公共图书馆制定的《洛杉矶公共图书馆分馆基础设施规划》规定了基于社区位置和服务人口数量，确定了分馆规模和特点。《宝安区公共图书馆总分馆制建设实施方案》则明确了各级公共图书馆建设和管理的主体，制定了完善的财政、场地、人员与资源等系列保障措施，厘清区、街道、社区相关部门在总分馆建设与管理中承担的责任。

4.2 建设与管理主体统一，管办分离

要顺利地推行总分馆制，就要突破传统的一级政府建设和管理一级图书馆的制度，打破层级界限与行政条块分割现状，改变仅仅依靠业务联系的松散型管理模式，变分层管理为集中管理，解决管理多头产生的资源内耗问题。通过建设与管理主体的统一上移，给总分馆体系中的总馆赋予更多的权利与责任，总馆不但是总分馆体系的运营管理中心、技术支持中心和文献信息资源保障中心，而且还要担负起规划区域内图书馆事业发展、建设总分馆体系成员馆的责任。

4.3 运用先进技术，构建总分馆体系技术支撑

总分馆体系各成员馆在图书编目、读者办证、文献借阅等方面执行统一的业务标准，并通过互联网接入统一的业务管理系统，是实现总分馆制管理的技术基础。在此基础上，整合与优化总分馆体系成员馆的IT基础设施，统一数据环境与架构，探索构建集业务管理、数字资源应用、办公OA系统、远程监控、读者行为、活动管理等模块于一体的总分馆大数据应用平台，降低网络与技术维护成本，打造技术意义上的总分馆垂直管理体系，可以为总分馆体系运作提供强有力的技术支撑。

4.4 资源统筹配置，人员垂直管理

在总分馆体系内实现文献资源统采统编，数字资源共建共享，可为成员馆提供稳定的资源保障。通过读者活动的统筹策划与联动开展，可有效推动区域内阅读推广活动有计划、有目标地开展，以实现资源利用与活动效益的最大化。

馆员素质直接影响总分馆体系的整体服务水平，要提升服务效能，真正把服务标准化、规范化和区域一体化落实到位，就要实现人员统一管理。可以通过总馆集中培训上岗、统一派出的形式，保证了馆员队伍的专业化和稳定性，通过定期培训和考核，逐步提高基层馆员队伍的整体素质。

4.5 成员馆合理定位，精准服务特定群体

总分馆体系各成员馆建筑体量不一，地理位置各异，在执行统一服务标准的同时，还应明确本馆定位，开展特色化服务，精准服务周边区域读者群体。总馆是区域内的文献资源集散中心和文化交流中心，应该做好文献资源建设的整体与长期规划，通过完善的技术手段保障，开展形式各样的活动，满足不同群体读者的需求。分馆作为总分馆体系的中间层，具有承上启下作用，除了满足周边读者需求，指导基层服务点日常业务外，还应挖掘与整理辖区内政治、经济、文化、民生等方面特色资源，开展特色馆藏建设与特色读者活动。基层服务点作为总分馆体系的最前端，是打通图书馆服务“最后一公里”的重要环节，与社区、企业园区的读者更接近，应该把图书馆服务有效融入区域内的其他文化服务元素，充分发挥基层公共文化服务阵地的作用。

4.6 引入社会力量，利用社会资源

总分馆体系虽然由政府主导建设并提供保障，也应尽可能地利用社会资源，鼓励和引导社会资金进入总分馆服务领域，形成以公共财政主导、社会力量普遍参与的良好格局和巨大的合力。可以鼓励企事业单位、民间组织和个人策划或赞助公益性阅读推广活动，捐助阅读设施、设备和资源，承办政府组织的全民阅读活动项目等。