支持养老金融发展的政策“目标-工具”适配性研究

付 舒

(广州市社会科学院，广东 广州 510400)

一、我国养老金融概念的界定及相关问题的提出

党的十九大报告提出要“深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力”。这是中国特色社会主义新时代对金融体系发展提出的明确要求。养老金融以金融支持老龄事业发展，体现了金融与实体经济相结合的重要性，也是从供给端发力促进老龄事业发展和金融转型升级的重要推手。在加快老龄事业发展的背景下，创新发展养老金融对切实改善和提升民生福祉意义重大。

在现有文献的梳理中笔者发现，董克用、孙博对“养老金融”概念形成了较为全面的界定，认为其包括三个层面①董克用、姚余栋主编：《中国养老金融发展报告(2017)》，社会科学文献出版社2017年版，第3页。：一是养老金金融，以养老资金为对象，为实现养老金的保值增值，将可投资于资本市场的基本养老金、个人账户养老金、企业补充养老金、职业年金、全国社会保障基金、养老储蓄资金等进行的一系列投资活动；二是养老产业金融，以养老产业为对象，是金融机构为养老相关产业提供投融资支持以促进其发展而开展的一系列金融活动；三是养老服务金融，以老年人群为服务对象，以满足老年人的保险、投资、理财、消费等金融需求为目标，积极创新金融产品和服务所做的一系列金融活动。养老金金融、养老产业金融、养老服务金融三者之间并非相互独立、互不关联。部分养老金进入资本市场可以增加资本市场中长期资金供给，银行、证券、保险、信托等金融形态与养老金结合后，在保证养老金保值增值的前提下，为实体经济发展提供稳定的资金支持，促进老年相关产业发展，最终创新开发出的金融产品和服务直接或间接面向消费终端的老年人，由此形成养老金融“前端—中端—后端”的连续体系。

目前，我国养老金融发展正处于机遇期，需要国家针对不同层面的养老金融发展制定相关政策进行有效支持和引导。本文对支持养老金融发展的政策进行“目标-工具”的适配性分析，是基于这样的考虑：政策目标是政策工具选择的现实依据，政策工具是解决特定社会问题达成政策目标所采用的具体手段，对政策效果的评价离不开政策目标的确定与政策工具的选择，两者关系十分密切。特别是养老金融作为一项新的公共政策议题进入公众视野，其政策目标必须嵌入到由政治、经济、社会、文化等复杂外部条件共同形塑的社会脉络之中进行定位，同时政策工具的选择要具有前瞻性，既要立足于当前现实问题的解决，也要考虑到政策问题的动态特征。因此，本文的研究着力结合宏观、微观两个角度，从宏观视角厘清养老金融发展在不同情境下的政策目标，从微观视角刻画为达成特定的政策目标政府支持养老金融发展的政策工具选择，在分析政策“目标-工具”的适配性基础上，探索养老金融发展的施策重点。

二、我国养老金融发展的政策目标分析

对政策目标的理解应该是有层次之分的。所谓显性政策目标，是指在政策文本中有较为明确的表述，致力于解决当前较为突出的现实问题，它是政策工具选择的直接依据；隐性政策目标，是指在政策文本中虽未明确提及，但由于政策目标的确立带有社会属性，需嵌入到特定的社会结构和社会关系中考量，因此隐性政策目标常常成为政策工具选择的长期依据。养老金融在三个层面的内涵，分别对应到制度情境、经济情境和社会情境下，体现出不同的显性目标和隐性目标。

(一)制度情境下支持养老金金融发展的政策目标定位

在制度情境下，支持养老金金融发展的显性政策目标，是增强养老金保值增值的能力；隐性政策目标是调整养老保险制度结构，预防养老保险制度性风险发生。我国现行的三支柱养老保险制度模式对第一支柱基础养老金过度依赖，而第二、三支柱补充养老金却长期发展不足。特别是在第一支柱基础养老金面临“隐性缩水”“收不抵支”“空帐运行”的三重压力下，改善养老金制度结构和防范系统性风险的要求愈发凸显。从养老金“隐性缩水”压力看，截至2016年年末，我国第一支柱基本养老保险覆盖人数为88777万人，基金累计结存43965亿元*人力资源和社会保障部：《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，人力资源与社会保障部官网，http://www.mohrss.gov.cn/。，但由于资金投资渠道有限，主要用于购买银行储蓄的养老基金的滚存结余，多年来一直处于投资年均收益率2%以下，而年均通货膨胀率多年来却高达2.56%，这使得巨额养老金面临着隐性缩水的巨大风险。从养老金“收不抵支”的压力看，由于第一支柱基础养老金替代率过高，当期基金收入在扣除财政补贴后已出现“入不敷出”的现象。根据基金收支预测，全国城镇职工基本养老保险结余总额在2020年达到3291.2亿元的峰值之后将开始持续下降，到2022年约降至2803.6亿元。*郑秉文：《中国养老金精算报告2018-2022》，中国劳动社会保障出版社2018年版。也就是说，随着当期基金收入与支出的差额逐渐拉大，养老金支付对财政补贴的内生依赖性将持续加强。从“空帐运行”压力看，人社部发布的《中国社会保险发展年度报告 2015》报告显示，2015 年全国个人账户空账规模已经超过了4万亿元，约占当年GDP比重的5%。在三重压力下，支持养老金进入资本市场进行保值增值的养老金金融政策支持显得十分必要。但更为长远的是，相关政策对养老金金融发展的支持要有助于改变对第一支柱基础养老保险制度畸重依赖的状况。

(二)经济情境下支持养老产业金融发展的政策目标定位

在经济情境下，支持养老产业金融发展的显性政策目标是满足涉老产业的投融资需求，支持养老相关产业发展；隐性政策目标是培育新的经济增长点，助推经济高质量发展。近年来，我国经济发展进入中高速增长的新常态，并迈向经济高质量发展的新阶段。加快发展养老产业已成为我国深入推进供给侧结构性改革、优化经济结构、改善民生福祉的客观要求和重要支撑。预计到2020年，我国60岁以上的老年人数量将突破2.43亿，庞大的老龄人口潜藏巨大的养老需求，养老产业将成为我国未来最具发展潜力的产业之一。但目前我国养老产业发展仍存在“不充分”“不均衡”的问题。养老产业发展“不充分”一方面体现在我国养老产业还处于基础建设阶段，养老支柱产业辐射带动养老上下游产业发展能力不足，尚未形成完整的长链条产业链，相关产业带动效应不明显；另一方面，对大数据、互联网、云计算、人工智能等科技创新利用不充分，养老产业附加值较低。

养老产业在城乡间和区域间发展“不均衡”的问题逐渐凸出。在城乡间，受地方政府财力约束，农村养老基础设施建设落后，加之农村地区老年人收入低、消费能力有限，老年产业发展整体处于较低水平。在区域间，东部地区社会经济发展水平较高，人们的收入水平和消费意识等都较高，养老产业发展与中西部地区相比占据优势。例如在泰康、国寿、合众、太平等大型保险企业运营的养老地产项目以及“保险+医疗+养老”等产品的空间布局主要分布在北京、上海、广州、三亚、苏州、成都、武汉、杭州等一线城市。养老产业发展“不充分”“不均衡”态势的扭转在一定程度上需要借助政策的引导，发挥政策整合社会资源向养老产业配置的作用。

(三)社会情境下支持养老服务金融发展的政策目标定位

在社会情境下，支持养老服务金融发展的显性政策目标是满足老年人日益增长的养老服务金融消费需求；隐性政策目标是通过优化政府、社会和市场的关系，助推服务型政府转型。家庭结构的小型化、核心化发展，使家庭养老部分功能转化为社会化养老需求。但目前养老服务供给仍以政府为主体，社会和市场资源利用不足，政府养老服务供给内容存在“单一化”和“同质化”倾向。“单一化”主要表现为养老服务供给内容偏少，特别是以社区为载体的居家养老服务以提供生活照料类服务为主，老年人亟需的医疗护理类服务、精神慰藉类服务供给不足。“同质化”主要表现为服务内容差异不明显，基础性服务多，差异化、个性化服务少。在老年人的消费理念、消费结构、消费方式发生变化的背景下，老年人将更加注重生活品质改善和幸福指数提高，愈发需要组织精细化、产品多元化、服务多样化的养老服务。

在改变养老服务提供“单一化”和“同质化”的过程中，政府需要充分利用社会和市场力量，完成从台前走向幕后的角色转换。政府的主要角色不是通过规制和法令引导公众的行为，政府的角色也不只是建立一套将会把人们引向“正确”方向的规则和激励。更确切地说，政府把社会推向另一个方向或另一个方向的过程中变成了另一种博弈参与者*[美]珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社2016年版，第84页。。政府除了承担兜底式的养老服务责任，在引导市场和社会提供养老金融服务时，政府需要扮演好监管者的角色，规范市场行为，向服务型政府转型。

三、我国养老金融发展的三维政策工具分析

为找寻不同政策目标下政策工具选择的规律，本文采用豪利特(Howlett)和拉梅什(Ramesh)的界定，按照政府介入公共物品和服务供给的不同程度将政策工具分为自愿性工具(voluntaryinstruments)、混合性工具(mixedinstruments)以及强制性工具(compulsoryinstruments)*Howlett，M&M. Ramesh，StudyingPublicPolicy：PolicyCyclesandPolicySubsystems，Oxford：OxfordUniversityPress,1995,pp.163。其中，强制性政策工具是指政府通过其政治权威直接提供老年经济保障、老年服务、设施或产品，或者对老年事业进行强制性规定(包括规则、标准、禁令、特许等)，带有较多的政府参与和主导的性质；自愿性工具包括了依托老年人家庭和生活所在社区提供的照顾和服务，非营利性老年服务组织或志愿组织的自发性老年服务，以及通过市场力量提供的老年人专业服务以及老年用品等；混合性政策工具兼有前两者的特征，通常采取政府鼓励和引导的方式，如针对老年事业的补贴、舆论宣传、税收(征费)、契约等(如图1)。

图1 政策工具图谱

图2 养老金融政策工具三维分析坐标

政策工具分析不仅是政策工具使用问题本身，还涉及到与此相关的不同的金融活动类型、不同利益相关方。因此，本部分构建三维分析坐标(如图2)，将X维度定义为政策工具类型，Y维度定义为养老金融活动类型，Z维度定义为利益相关方，以此分析政策工具在养老金融中使用的基本情况以及在不同领域、不同利益相关方中的政策工具选择策略。本部分遴选出自2011年后，国务院及各部委发布的包含支持养老金融发展的35份政策文件，运用NVivo软件将政策工具信息作为分析单元，并按照“政策编号—条款序列号”进行逐一编码分析，并对政策工具使用情况进行计数统计。

(一)X维度：养老金融政策工具类型分析

自《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》(国办发[2011]60号，以下简称《规划》)中首次明确提出鼓励和引导金融机构改进和完善对社会养老服务产业的金融服务后，多部委密集出台了有利于养老金融发展的相关政策文件。从35份政策文件中政策工具使用情况看(见表1)，目前政府在养老金融发展中占据主导作用。这表现在强制性政策工具使用比例最高，占37.85%。由于强制性政策工具带有一定的强制性和可操作性，使用上具有低成本高效率的特点，因而成为政府使用频率最高的政策工具。其次是混合性政策工具，占32.27%。混合性政策工具兼顾了强制性工具和自愿性工具的优势，能够较好地发挥政策引导功能，在激励政策相关者参与积极性方面作用明显。最后是自愿性工具，占比29.88%。在国家—社会关系发生变化的背景下，市场的完善以及社会组织的兴起使它们在养老金融发展中发挥越来越重要的作用，政策工具在使用上逐渐体现对社会和市场力量的引导。

表1 支持养老金融发展的政策工具使用情况分布表

在政策工具使用的二级指标下，强制性工具中管制类工具使用最多，占政策工具总数的25.5%；其次是直接供给占比10.36%；公共事业占比最小仅为1.99%。管制类政策工具的使用体现了政府在政策制定中将保障养老金安全、规范养老产业市场环境、维护老年人合法权益放到了重要位置。政府直接提供建立养老产业引导基金、专项财政资金、直接补助、彩票公益金等方式。在混合性工具中，信息和劝诫类工具使用占比最高为11.55%，其后是税收和使用费占9.56%，补贴占7.17%，契约占3.98%。信息与劝诫类工具的使用主要是采用鼓励、号召、宣传、信息提供、呼吁等方式倡导民间资本、担保性机构、社会资本、金融机构等参与到养老事业发展中。但由于使用该工具政策激励性较弱，因此需要通过综合运用专项贷款、贷款贴息、税收减免、增信抵押等方式给予政策支持。自愿性工具中，市场类工具占比最高为26.29%，其次是家庭和社区占比1.99%，最后是自愿组织占比1.59%。市场类工具主要支持政府和社会资本合作、支持优质养老服务企业发行债券以及上市融资等方式扩展融资渠道。

(二)X—Y维度：养老金融活动领域的政策工具分析

表2 养老金融活动领域与政策工具使用情况分布表

在养老金融领域与政策工具的交叉分析中，支持养老金金融发展的政策工具覆盖率为25.6%，且多采用强制性政策工具(75%)，远高于混合性工具(14.06%)和自愿性工具(10.94%)。在保证资金使用安全、提高养老金投资回报率的政策目标驱动下，养老金金融中的政策工具运用以强制性为主。例如2015年8月，国务院发布的《基本养老保险基金投资管理办法》中，主要采用管制型政策工具将基础养老金的可投资范围限定于存款、债券、基金等中短期投资，并对投资比例做出了明确规定。特别提及可投资于国家重大项目和重点企业，以及投资按照国家规定享受税收优惠。人社部于2013年4月发布的《关于扩大企业年金基金投资范围的通知》和2016年9月发布的《职业年金基金管理暂行办法》中，在考虑第二支柱企业年金和职业年金投资对资金的流动性和收益性诉求基础上，将其投资范围增加了银行理财产品、信托产品、基础设施债权投资计划、特定资产管理计划、股指期货等投资产品，宽松了资金的投资策略，强调了资金的增值功能。2016年3月，国务院发布《全国社会保障基金条例》明确了全国社会保障基金是“国家社会保障储备基金”的战略定位，同时对基金的投资运营、监督、法律责任等进行了规定。同年，全国社会保障基金理事会发布《全国社会保障基金信托贷款投资管理暂行办法》，对全国社会保障基金的信托贷款投资的项目借款人、信托公司、担保银行等提出资格要求，并将其信托贷款项目限定于支持国家产业政策，用于国家重点支持的城乡基础设施建设、保障房建设以及国家鼓励发展的重点行业和领域。

支持养老产业金融发展的相关政策工具覆盖率最高，达到47.6%。其中混合性政策工具使用(42.86%)占比高于自愿性工具(35.29%)和强制性工具(21.85%)。与其他产业不同，养老相关产业往往前期投资多、数额大，建设周期长、收益低、见效慢，属于微利性行业，其产业发展需要借助金融工具帮助其解决融资难题，以降低养老企业投资的进入成本。混合性政策工具的使用是政府为促进养老产业市场的发展，综合运用信息和劝诫、补贴、税收优惠、信贷政策降低金融机构的金融投资风险，促进金融机构在养老产业领域中的投融资行为。例如《规划》中指出要“通过用地保障、信贷支持、补助贴息和政府采购等多种形式，积极引导和鼓励企业、公益慈善组织及其他社会力量加大投入，参与养老服务设施的建设、运行和管理”。自愿性政策工具使用是指政府采取鼓励的方式推动优质的养老服务企业上市融资、债券市场融资、探索PPP模式等方式拓宽融资渠道。例如在五部委联合发文《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》(银发[2016]65号，以下简称《意见》)中指出“支持处于成熟期、经营较为稳定的养老服务企业在主板市场上市。支持符合条件的已上市的养老服务企业通过发行股份等再融资方式进行并购和重组”。2015年11月《关于关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》(国办发[2015]84号)中提到“支持采取股份制、股份合作制、PPP(政府和民间资本合作)等模式建设或发展养老机构”。

支持养老服务金融发展的政策工具覆盖率为26.8%，其中自愿性工具使用(38.81%)高于强制性工具(31.34%)和混合性工具(29.85%)。在养老服务金融政策中，自愿性工具的使用一方面表现为鼓励市场面向老年人推出多样化的保险产品。2014年6月保监会发布《关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》(保监发[2014]53号)；2016年4月全国老龄办等四部门联合引发了《关于开展老年人意外伤害保险工作的指导意见》(全国老龄办发[2016]32号)；2017年6月国务院发布《关于加快发展商业养老保险的若干意见》(国办发[2017]59号)，系列政策明确提出鼓励开展住房反向抵押养老保险试点、独生子女家庭保障计划，积极开发长期护理保险、健康保险、意外伤害保险等保险产品。另一方面，针对目前养老服务金融产品匮乏、产品种类少、选择单一等问题，《意见》中鼓励各类金融机构提供差异化金融产品，发展养老型基金，增加老年人的财产性收入和养老服务支付能力，提高老年人退休后的生活质量。同时，为改变社区居家养老服务内容较为单一且同质化的发展困境，政策鼓励为养老服务企业提供融资支持，开发符合老年人需求的生活照料、健康服务、文化娱乐、精神慰藉、法律咨询等专业养老服务项目。

(三)X—Z维度：利益相关方的政策工具分析

表3 利益相关方与政策工具使用情况分布表

政策是协调政府与市场、社会、个人关系的重要手段，政策工具的选择能够体现政府治理范式转型中政府职能转变和管理方式创新的程度。从利益相关方的政策工具使用看，涉及政府的政策工具使用数占比19.56%。其中，强制性工具出现的次数最多(45.46%)，其次是自愿性工具(34.09%)和混合性工具(20.45%)。政府使用强制性工具既可以有效规范政府行为，防范权力滥用风险，同时也可以对金融机构的系统性风险进行规制。

针对市场主体的政策工具使用数占比为63.11%，这说明在“政府引导，金融支持，社会参与，市场运作”的基本原则下，政府以协调者的角色介入养老金融领域更加注重引入社会力量和市场力量，帮助老龄事业发展解决融资难的问题。随着政府自身角色的转型，政府与市场、社会的边界更加清晰，政府在发挥基本养老服务兜底责任基础上，更好地发挥了混合性政策工具的激励作用和自愿性政策工具的作用。这一点反映在政策工具使用中，混合性政策工具(35.21%)的出现比例高于自愿性政策工具(33.10%)和强制性政策工具(31.69%)。目前涉及社会(社会组织/团体、公益、志愿)的政策工具数所占比例最少，仅为17.33%。其中混合性政策工具(46.15%)的出现次数高于强制性政策工具(28.21%)和自愿性政策工具(25.64%)。对于社会主体如何发挥作用，如何进行规制和引导使其有效参与到养老金融中仍需进一步政策探索。

四、养老金融发展的政策“目标-工具”适配性分析

权变主义认为，特定的政策目标和环境背景下选择特定的政策工具。综合上述对政策目标和政策工具的分析，政策“目标-工具”的适配性呈现以下结果：

1.我国支持养老金融发展的政策目标定位总体上具有“审慎”倾向。“审慎”政策目标下的政策工具使用意味着政府需要承担更多规制责任，特别是要通过监督、禁止和许可等政策工具的应用，防止政府以及市场可能产生的“道德风险”和“逆向选择”。我国养老金金融、养老产业金融以及养老服务金融的发展都处于起步阶段，“审慎”倾向的政策目标定位是较为适宜的选择。这一点回应到养老金融政策工具使用中，体现为强制性政策工具使用率最高。但强制性工具在使用中仍需要结合混合性政策工具以及自愿性政策工具，发挥它们对强制性政策工具的补充作用。特别是随着市场经济的发展和公民社会的发育成熟，未来混合性政策工具和自愿性政策工具使用将有更广阔的空间。

2.支持养老金融发展的政策工具使用与显性政策目标存在一定的“耦合”。不同养老金融活动领域的政策工具选择有助于特定情境下显性政策目标的实现。养老金金融领域的政策工具使用以强制性工具为主，利用规制性工具保证了养老金投资保值和增值目标的实现；养老产业金融领域的政策工具使用以混合性工具为主，强调政府在吸引社会资本、金融机构等对养老产业投融资中的引导和支持作用；养老服务金融领域的政策工具使用以自愿性工具为主，体现市场在资源配置中的决定性作用，有利于形成以老年人需求为导向的金融服务供给格局。

3.支持养老金融发展的政策工具的使用与隐性政策目标间存在一定的“疏离”。这种“疏离”一是表现在宏观规划集中与制度体系精细化设计间存在矛盾。虽然《意见》是迄今为止出台关于金融支持养老服务业发展最完整的基础性文件，但它更侧重宏观规划指引，三个层面的政策目标仍需要通过精细化的政策制定和落实来实现。在养老金金融领域中，由于第二支柱企业年金发展进程缓慢，个人税延养老金制度建设被寄予厚望去改变当前对第一支柱过于依赖且养老金替代率过高的问题。但直至目前，第三支柱个人税延政策并未出台，税优方案、税优标的等关键问题尚未形成共识，无法形成对第一和第二支柱的平衡和补充作用。在养老产业金融领域中，目前的激励政策更多是以原则性规定和口号目标等方式出现。虽然政策文本中较多提及鼓励和引导民间资本进入养老服务业、鼓励外国投资者设立营利性养老机构或鼓励金融支持养老服务业发展，但对于鼓励和支持的政策措施还需要进一步细化。在养老服务金融领域中，支持性政策散见于各部委出台的政策文本之中，没有针对养老服务金融形成专门的法律法规，缺乏对养老服务金融业务范围、从业机构、服务标准、业务流程等内容的界定和规范。

二是表现在短期功利投资与事业长期发展间存在矛盾。养老产业作为未来经济发展的新动力，更需要关注对长期资金投资者的吸引，这也是由养老产业投资周期长、收益回报慢、盈利性不高的特点所决定的。目前养老金融市场资金供给存在的问题包括：一是市场上以获取短期收益回报的投资者居多。虽然在《意见》中已出现对长期投资的关注，提出对建设周期长、现金流稳定的养老服务项目，鼓励银行业金融机构适当延长贷款期限，灵活采取循环贷款、年审制、分期分段式等多种还款方式。但由于政策未对金融机构延长贷款期限做出实质性的政策吸引和激励，投资者仍难以为养老产业带来持续的资源和长期资本。二是投融资支持政策缺乏对养老产业的长期成长性关注。养老产业成长周期长，目前的政策更关注养老产业发展前期的投融资支持，缺乏对中长期融资的持续关注，而只有长周期投资才更加有助于企业长期盈利能力的实现。三是养老金适合长期投资的优势没有发挥出来。养老金资金具有规模稳定、存续期较长的属性，特别适合参与投资周期较长的基础设施等国家重大工程、养老项目建设，形成养老金与养老事业发展的良性循环。但目前养老金的投资合同以短期为主，对长期投资期限缺乏明确的鼓励。特别是在年度考核压力下，养老金投管人更关注短期业绩排名，而非长期投资收益。

三是表现在泛市场化倾向与社会公益属性间的矛盾。在政策工具使用中，针对市场利益相关者使用的政策工具使用最多。这意味着，在综合考虑政府选择偏好、政策工具特点以及经济投入约束的条件下，更多地发挥市场作用成为了支持养老金融发展的趋势。这一情况在养老服务金融领域中体现更为明显。但过度市场化倾向的自愿性政策工具运用，一方面忽视了政策目标群体消费能力低的现实。老年人收入来源渠道单一，收入不高，可用于养老资产的投资严重不足，在老年人缺乏财富基础的情况下市场化的养老服务金融发展缺乏稳定发展基础；另一方面忽视了养老服务金融产品质量参差的市场环境。养老服务金融市场上的产品质量良莠不齐，老年人缺乏金融理财知识，风险意识淡薄，辨别能力较差，老年人投资理财被骗事件屡有发生。因此，在使用市场政策工具的同时要突出养老服务金融的社会公益属性，政府采用信息劝诫、补贴等政策工具的介入十分必要，信息沟通是政府与利益相关者之间解释政策意图的桥梁，也是促进目标群体接受政策的重要保障。

五、支持养老金融发展的施策重点

养老金融是养老事业发展中的重要一环，推动养老金融发展需要政府进行顶层制度设计并完善配套细则，从政策工具入手进行优化，并使之与政策目标更好地嵌合。

1.养老金金融施策重点：尽快建立第三支柱个人税延养老金制度，加强对养老金的综合监管。为配套推进我国三支柱养老金制度定型，应尽快出台有助于发展个人税延的第三支柱养老金政策。第三支柱个人养老金制度的建立不仅是提升老年人自我保障能力，扩大国民养老金收入的重要渠道，而且能够优化养老金制度结构，降低养老保险制度风险。对于自愿参与的个人养老金制度而言，最有效的政策激励措施是采取税收递延优惠。可借鉴国外第三支柱税收优惠的EET、TEE、ETT等模式制定我国相关政策，减轻纳税人的缴税负担，使政策发挥更大吸引力。同时，在“审慎”型政策工具组合使用的同时，也需要进一步加强有效监管。目前，我国第一支柱基本养老金主要是由人力资源和社会保障部门负责筹集、发放和监管，企业年金的监管机构分布于各个职能部门，涉及人社部，财政部、证监会等，这种多头管理的方式不利于养老资金的统筹经营和监管，也不符合国际采取“综合经营、综合监管”的趋势。在国家机构改革的背景下，我国需要改变“分业经营、分业监管”的模式，对养老金金融设立专门的监管部门，加强政策共同体之间的沟通，形成推进养老金金融发展的政策合力。

2.养老产业金融施策重点：探索养老产业金融领域中的政策工具创新，布局区块链养老引导良好的长期投资预期。养老产业金融政策工具创新可以采用税收优惠政策激发社会投资和慈善捐赠的热情建立养老专项基金。对养老服务业的纳税部分，可按适当比例返还专项用于支持其后续发展；采用财政贴息、贷款风险补偿、专项补助资金、担保增信、成立政府引导基金等方式，为金融机构支持养老金融提供良好的政策环境，降低投资风险；发挥政策引导国有资产支持养老产业发展的长期作用，参与养老产业产品与服务的“开发-生产-流通-服务”环节。此外，随着区块链技术的发展，区块链金融将为养老金融的发展提供契机。因为它有助于解决个体行为的复杂性以及养老产业投资预期风险较大的两大难题。“区块链+养老”的优势一方面在于区块链技术可以将所有个体变为金融资源配置中的节点，利用区块链的可回溯、不可改变和全过程记录的特征，着眼于个体精细化行为的记录，为养老产品精准设计提供依据；另一方面，区块链技术通过对个体行为大数据的有效整合，帮助金融机构打破养老金融各个环节和信息分割的状态，使养老金、产业基金、社会资本等产生协同效应，形成长期投资的良好预期。

3.养老服务金融施策重点：养老服务金融下沉至社区，增强对老年群体的政策宣传。随着我国经济的快速发展，老年人的经济水平逐渐提高，已经形成了一定规模的养老资产储备，养老服务金融发展的条件已初步具备。养老服务金融的发展要适应老年人消费需求的变化，改变金融产品同质性强、收益不高等问题，创新开发多样化的养老金融理财产品。同时，养老金融服务要进一步向社区延伸，推动老年人健康管理、财产保障、法律顾问等服务进社区，提高服务便利性、可及性。针对老年服务金融政策宣传不足，老年人对养老认可度不高，老年人金融消费意识淡薄等问题，养老金融服务政策中需要增强对老年人的信息和劝诫政策工具使用，通过社区进行宣传解释，对接受养老金融服务的老年人提供补贴，保险缴费免税激励等措施引导老年人逐渐形成理性的金融消费行为。