“三权分置”政策下土地承包权研究

摘要：本文首先简述“三权分置”政策背景，旨在说明农村土地改革的必要性。其次，论述划分土地承包权和土地经营权的必要性。再次，理顺“三权分置”下土地承包权的内涵与外延。

关键词：三权分置；土地承包权；土地经营权

一、从“二元产权结构”到“三权分置”

上世纪80年代初，家庭联产承包制度为农村土地制度改革注入活力，集体土地的承包经营权被分配到农村的每一户。这一改革以坚持集体土地所有制为基础，形成了土地所有权和土地承包经营权“二元产权结构”。这一制度创新短时间内提升了土地生产力，解决了农民的温饱问题。

在积极发展小城镇的城市化政策下，大量乡村人口进城务工，随之土地被抛荒、废耕问题显著。针对此现实问题，习总书记于2013年在湖北省武汉市农村产权交易所考察时指出，“深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者的关系”。[1]随后，党中央确定了建立土地所有权、土地承包权和土地经营权“三权分置”的农村土地权利体系这一既定的农村土地改革目标。

“三权分置”政策针对解决农村土地的现实问题具有重大意义，应当以坚持农村土地集体所有制为基础，从土地承包经营权中区分出土地承包权，从而解决农村人地分离的现实问题。

二、划分承包权和经营权的必要性

从“二元产权结构”到“三元产权结构”的转变，要求我们明晰土地承包权和土地经营权的关系。“三权分置”的政策背景在于大量农村人口进城务工农村土地荒置，承包权属于农村人口的固有权利，但是由于经营权的放弃，承包权所能够带来的潜在利益也无法享受。如果能够从承包权的性质着手进行梳理，理清承包权和经营权的关系，使得农村人口的利益得到保护的同时，经营权得到更好使用，能够更大程度地提升农村土地的利用效率。

土地承包经营权的身份属性削弱其财产性价值。我国《农村土地承包法》和《物权法》均未细分土地承包权和土地经营权。“土地承包经营权”的含义在我国立法上的规定是，在农村土地之上设立的以从事农业生产为目的的权利。因而，此权利的受让方，转包和互换的对象以及抵押权实现时的权利相对人只能是该集体经济组织的个体农户。这一规定使得该权利在流转时限制因素较多，不利于集体经济组织以外的个体参与进来，进而减少了许多新的资金和技术流入。

承包权和经营权的划分符合现代产权理论。产权包括排他性、可分割性以及可转让性等属性，在法律领域表现为物权。物权本身可以由多个主体共同享有，目的在于实现物的利用和发挥物的效用。所有权、承包权和经营权是农村土地产权的三大重要内容，其中承包权和经营权属于产权的用益物权，具有可分割性。

三、土地承包权的性质

现行法律体系下，分置土地承包权的法理支撑不足，但是其性质认定是“三权分置”政策顺利落实的关键一环。因此，明确土地承包权的法律性质十分必要。

关于土地承包权的性质存在两种主要争议。

“成员权说“强调土地承包权是成员权。作为一种承包集体土地的资格，集体成员能够平等承包，集体成员之外的单位和个人除非集体协商决定，不能参与承包。当集体成员签署承包合同时，土地承包权转为用益物权“土地承包经营权”。但是“成员权”并非现实的财产权，无法划分为独立物权达到转让和抵押的目的。

“物权说”强调，土地承包权属于独立的物权，是用益物权的一种。该权利的权能体现为监督流转农地的利用、到期收回承包地、再次承包续包、有偿退出和流转等[2]土地承包经营权包含土地承包权。“物权说”能够达到承包权独立运转的目的，从而解决现实问题。

在我国法律体系中，土地承包权和土地经营权均不是法定权利。“三权分置”下的土地制度改革，并不是否定土地承包经营权，而是如何进行内涵界定和外延划分，从而与新时代的发展相恰。因而，应当明确土地承包权是固有的权利，即使进行划分也不能减少的权利，以此避免划分不清导致农户权利保护失真的情况。集体所有土地，农户享有的权利可以分为持续承包权、继续承包权、优先购买权和补偿请求权。继续承包权旨在承包期内排除任何单位和个人非法干涉农户承包同一块地。继续承包权强调，承包期限届满后，农户有权利选择继续承包同一块土地，立法目的在于维持农业生产的持续性和稳定性。优先购买权，指当土地受让方因农业生产经营不利，为了清偿债务而处分土地经营权，该集体的农户有权针对该集体土地优先购买。补偿请求权，指农户承包的土地被征收时，农户可以请求补偿。

“三权分置”政策对于解决我国农村发展现状存在的问题具有重大發展意义，因此我们应当以完善的制度来促成这一政策落地。“三权分置”政策的根本是中共中央保障农民权利的思想精神，这个权利当然既包括农民集体的权利，也包括农民家庭和个人的权利。[3]因此，我们必须要在坚持中央提出的承包关系的长久不变，稳定农民的利益，稳步推进“三权分置”政策，通过权利物权化，实现“可转让”、“可抵押”等实践要求。

参考文献：

[1]肖卫东，农村土地“三权分置”的内涵、基本要义及权利关系.[J]中国农村经济， 2016，2006（11），03.

[2]朱继胜，论”三权分置”下的土地承包权[J].河北法学，2016，2016（34），03.

[3]孙宪忠，推进农地三权分置经营模式的立法研究[J].中国社会科学，2017，2017（7）.

作者简介：柯茜（1998），女，汉，湖北，本科，河北大学政法学院，法学专业。