新能源企业的法律事务标准化建设

2018-08-06法人胡阳刘继瀛张冬丽

法人 2018年8期

文《法人》特约撰稿胡阳刘继瀛张冬丽

法律标准化建设是企业法律风险防范的必然要求，也是企业实现科学管理的手段之一，对企业高质量、可持续发展具有重要意义。以新能源企业为例，以期能够提供企业法律风险防控的经验

法律风险作为企业风险的重要组成部分，其管控效果直接关系到企业的健康发展。为了更好地进行企业法律风险管控，各企业都在探寻符合自身特点的管控模式。从业者应以工作经验为基础，运用科学管理理论，尝试构建新型法律风险管控模式——法律事务标准化建设，即对企业法律风险中政策性强的合法性风险进行标准化建设。

新能源业务法律事务标准化建设初探

新能源项目的投资、建设和运营是一项政策性很强的业务，整个开发过程涉及诸多行政许可事项和行政管理监督事项，这些法律手续的办理又会直接关系到项目资产的合法性，若开发过程中某些环节缺失或违规，则会直接影响电站资产的不动产权登记，严重的甚至影响发电上网或补贴电费申报；新能源项目的开发虽然时间较短（一般仅需1—2年），但开发流程完整，涵盖项目前期、项目建设期和项目并网验收期三个阶段，参与开发建设的利益主体也较多，常涉及投资方、融资方、设计方、监理方、施工方等参建各方，这些利益主体之间关系复杂，既有利益一致的一面，也有对立的一面，在建设过程中，随着合同的履行情况，会不时出现纠纷和风险。

新能源业务的法律风险是企业风险的一项重要内容，并且诸多商业风险最终也可能以法律风险的形式表现出来。因此，法律风险管理对企业持续稳定健康发展具有重要意义。而法律是一种智力和经验密集型的工作，针对性和个性化很强，缺乏相对规范、相对固定、相对明确的普遍规律和工作程序，很难像针对实物产品一样设定出一些直观的衡量指标，难以做到整齐划一和精确量化，加之企业法律风险种类繁多，这就给企业法律风险管理带来标准难以统一、质量层次不齐、效率难以提高等诸多困难。

（一）法律事务标准化建设的目标

为了解决企业法律风险管理的难题，应尝试将科学管理理论中的标准化建设方法运用于企业法律风险管理中，以期摸索出一套切实可行的方法。

泰勒在1912年出版的《科学管理原理》提出了科学管理理论，认为要用科学的办法，制定合理的日工作量，并且要科学选择、合理安排且计划培训工人，使工人的能力与工作相适宜；最为重要的是要确定标准化作业方法，形成一套标准化作业方法、规则和制度，使工人能够尽快地、熟练地掌握生产作业方法。

泰勒的科学管理理论，第一次将科学管理方法引入管理实践，开创了现代管理理论研究的基础，探索了现代管理理论的方法。尤其是其提出的标准化管理理论具有深远的意义：通过采用标准化的生产工具、技术方法和管理方式等，使生产和管理过程更加科学、合理，过去的管理是在个人经验的传授与摸索下进行的，随着企业规模的不断扩大，传统的管理经验模式已不再适用于企业发展的需要，造成了大量的人力物力的浪费，使生产效率低下。泰勒通过工作行为分析与实践研究，使每一项工作所使用的工具、需要的时间、完成工作的每个具体动作以及工作方法都达到了标准化，实现了科学化、规范化与秩序化的统一，解决了个人行为的合理性问题。而且，这种标准化管理在不增加劳动强度的情况下提高了组织的效率，突破了传统单凭个人经验与提高劳动强度来提高效率的禁锢，从简单的个人活动到行政管理活动都具有普遍适用性，使整个社会的效率和财富总量得以飞速增长。

运用泰勒的标准化管理理论管控企业法律风险，目标是实现法律事务标准化，即企业在法律风险管理的某个方面，通过标准化作业，编制统一流程，设定统一标准，提出统一要求，制定出普遍适用的方法、规则或制度，防范相关法律风险的发生。

（二）法律事务标准化建设的对象

根据新能源电站项目开发、投资、建设涉及的法律关系，将法律风险划分为两大类。一类是项目主体与行政机构之间因行政法律关系而发生的风险，这类风险统称为合法性风险；另一类是项目主体与参建各方因民事法律关系而发生的风险，统称为权益性风险。

合法性风险涉及事项包括新能源电站项目开发建设过程中的行政许可事项和行政监督管理事项，例如项目核准、施工许可、质量监督、环境保护、水土保持等，最终表现为项目开发各阶段法律手续的办理。

通过研究不难发现，这些行政许可事项和行政监督管理事项具有以下两个特点：一是政策性强，要求明确。通常情况下，这些行政许可和行政监管要求等都是以法律法规或规章制度的形式公开对外发布的，文件内容明确，要求具体，具有很强的操作性。二是重复性高，具有普遍适用性。这些行政许可和行政监管文件一经发布，在其有效期内，就具有普遍适用性，全国范围内的同类项目均应遵循同样的政策规则。

基于这些特点，企业只须将这些要求明确行政许可和行政监管要求加以梳理，并结合企业自身的经营实际，即可制定出共同的能够重复使用的方法、规则和制度，从而达到合法性风险管理的科学化、规范化和统一化。即在合法性风险的管理中，可以运用泰勒的标准化管理理论，将法律及行政规章等要求与企业的具体实践进行整合，形成一套标准化作业方法、规则和制度，使企业的相关工作人员，无论是法律工作人员还是业务人员都能够尽快地、熟练地掌握应用，从而实现防范企业因法律手续违规而发生风险的目的。

而权益性风险涉及的事项基本上是以合同的形式体现出来的交易关系，一般具有独特性，随着合同标的、内容、交易条件和权利义务设置的不同，以及合同履行过程中合同各方履约行为的不同会产生不同的法律风险，这种风险千差万别，只能具体问题具体分析，即此类风险无法由企业按照统一要求进行管理，无法进行标准化建设。

新能源业务法律事务标准化建设的方法与步骤

首先，提炼要素，搭建框架。企业法律事务标准化的前提和核心是抽象化，第一步是要提炼出同类业务的共同要素，挖掘出控制的关键节点，形成管理的基本框架。

以新能源业务为例，通过分析风电、光伏、海上风电项目开发的三个阶段（项目前期、施工期、验收期）所涉及的各种法律手续，根据其特点划分为过程手续和用地手续两大类，然后根据每一类的特点抽象其共同要素和控制节点。过程手续按照项目开发阶段分为三个环节：项目前期以获得开发权为控制节点，项目实施期的关键节点是施工许可和行政监督，验收期的控制节点是获得几项行政专项验收手续；用地手续按照电站资产的功能区分为四部分：升压站和综合楼用地、场内道路用地、发电设备用地和集电线路、送出线路用地。

其次，统一标准，制定流程。企业在搭建完法律事务标准化管理框架以后，应针对各个环节的工作内容和工作标准提出具体要求，做到标准统一，同时还应针对相关要求制定相应流程。

就新能源业务过程手续而言，每个环节的工作内容和工作标准提出具体要求，明确每个环节应该办理的各种手续，梳理制定了工作流程，并根据风电、光伏、海上风电各自个性化工作要求，分别编写风电、光伏和海上风电开发建设法律指引，引导法律手续办理，避免法律手续瑕疵。例如，海上风电项目前期阶段，在项目申请之前，项目主体应办理完成用海预审、环境影响评价、通航安全评估、影响军事设施审查、节能审查、社会稳定性评估、职业病危害预评价、海底电缆路由调查勘测（目前已取消）和电网接入系统设计审查等前置手续，在报送项目申请报告时，前述手续作为附件一并报送，获得项目核准文件即标志着该阶段工作完成；在项目施工阶段，项目单位应办理海域使用权审批、施工方案备案和施工许可手续，要接受质量监督、消防设计审核、防雷设计审核、职业病危害因素监测、环保监测（包括海洋水文动力、水质、沉积物、海洋生物、粉尘、污水、噪声、垃圾等）、海底电缆路由备案、通航安全检查等行政管理监督，并办理相应手续；在项目验收阶段，应办理环保验收、安全验收、消防验收、计量验收、档案验收等专项验收手续。

就项目用地手续而言，笔者对电站资产的不同功能区的土地使用性质、土地权属关系和应具备的证照提出明确要求，总结在新能源项目用地法律指引中，具体如下：项目升压站和综合楼用地属于永久性建设用地，应办理建设用地手续，取得国有建设用地使用权；项目集电线路和送出线路用地各地基本上以“以补代征”为惯例，要求符合国家法律法规或当地法规政策即可；项目场内道路应办理建设用地手续，但也可以利用乡村公路、防火通道等公用道路或公益道路，而光伏扶贫项目和光伏复合项目的场内道路还可按农村道路用地管理；发电设备用地，风电和光伏区别较大，特点明显不同，即风机基础用地属于永久性建设用地，应办理建设用地手续，光伏场区用地可以租用未利用地、林光互补项目可以租用宜林地，光伏扶贫项目和光伏复合项目也可以租用除基本农田以外的农用地，但不得破坏生产条件，不改变原用地性质，并按照项目所在地有关部门提出的建设要求实施。

再次，制度建设，规范管理。企业的法律事务标准化建设，归根到底要落实到相关制度中，用制度来规范管理，提高管理质量，达到管理效果。以新能源业务为例，笔者所在单位在标准化规定和流程建立以后，印发了《关于在建项目和新建项目报送法律手续清单的通知》和《项目用地管理办法》，要求各项目定期报送法律手续清单，汇总分析，提醒督促，尤其在项目投资决策阶段，要求各项目报送法律手续清单和项目用地专项说明，将合法性要件作为投资论证的关键性因素之一。通过标准化建设，制度化要求，相关工作人员的合法性意识得到普遍提高，项目资产合法性管理取得的效果显著。