中国地方政府“督考融合”发展路径探讨

2018-08-02刘朋朋贠杰

领导之友·综合版 2018年4期

刘朋朋　贠杰

摘要：如何提高政府部门的执行力是行政学研究的核心主题，也是建构服务型政府和效能政府的关键。督促检查与绩效考核均是政府抓工作落实、提高执行力的有效手段，然而在地方政府实践中，“重年终考核、轻平时督查；重视领导部署、忽视公众意见”等问题较为突出，督查与绩效评估工作两条线脱节，多部门推动下工作合力的缺失常常造成落实无力的窘境。“督考融合”作为地方政府整合多方力量，提高政府执行力的有益探索，是政府职能同构下督查与考核在组织领导、体制保证、机构设置等方面的有机融合。通过多案例分析发现，地方政府实践探索已形成了“党政督考一体化”和“政府督考一体化”的督考融合范式。总结提炼出督考合一经验性理论，理清督查与考核之间的关系及作用机理，促进多方力量的有机融合，形成工作合力，对提高政府管理效能，构建有效性和服务型政府具有重要的理论和现实意义。

关键词：政府绩效；绩效考核；督促检查；督考融合

中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2018）04-0047-08

如何提高政府部门及人员的执行力是行政学研究的核心议题之一，也是建构服务型政府和效能政府的关键问题。近年来，许多地方政府都在积极创新工作方式，大力推进督促检查与绩效评估等领域工作的开展，核心目标即是提高政府执行力和工作效率。但是，督查工作与绩效评估工作在实践中各成体系、相互脱节，已成为制约执行力进一步提升的重要因素。积极探索把督促检查与绩效评估有机结合起来的“督考融合”模式，逐渐成为地方行政改革的重要方向。国务院办公厅印发的《关于进一步加强督促检查切实抓好工作落实的意见》（国办发〔2008〕120号和〔2014〕12号）中指出，“研究在政府目标管理和绩效考评中发挥督促检查工作作用的方式……整合各方资源，形成工作合力”。因此，深入研究政府督促检查与绩效评估的有效融合模式，探究其运行规律和融合方式，推动“督考融合”模式的完善，对于加强地方行政改革，推动地方政府执行力提升，无疑具有重要的理论和现实意义。

一、多部门推动下的窘境：

工作合力的缺失

随着我国改革逐渐进入深水区，政府治理的成效越来越取决于政策落实的好坏。对各级政府部门而言，如何整合各方力量，形成推动工作落实的合力，进而有效实现各项治理目标，就显得越来越重要。从政府决策落实长效机制建设来看，督促检查和绩效考核在中国地方政府管理与决策中发挥的作用正在受到普遍重视，各地都在积极探索这方面的有效经验。事实上，督促检查是政府执行系统内的一个重要环节，除了对政府组织的决策执行情况进行督促检查外，还能对决策的执行障碍进行协调、对执行情况进行反馈、对执行偏差进行纠正、对决策误差进行调整，对执行效果进行评估，从而顺利推动决策扎实、有效得以落实[1]（P104）。1995年中共中央办公厅印发《关于进一步加强督促检查工作的意见》（试行）后，督查工作在实践中不断发展完善，经过多年的建设发展，基本形成了覆盖全国、上下贯通、左右互联、纵横交织的督查网络[2]（P27），各地相继建立、形成了各具特色的督查机构和工作机制，在保稳定、促发展的各项工作中发挥着越来越重要的作用[3]（P3）。与督促检查工作不同，政府绩效评估属于舶来品，20世纪末才逐渐被引入国内。中国地方政府绩效评估实践发展历经“初步探索（1995-1999）、研究拓展（2000-2003）和研究细化和创新阶段（至今）”[4]（P73）三个大的阶段，取得了丰硕的实践成果。自2011年政府绩效管理工作部际联席会议审议通过《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》后，全国各地方政府均积极探索开展绩效评估工作，形成了诸如“青岛目标责任考核”“甘肃第三方评估”“南京万人评议”等评估模式，地方政府绩效评估实践发展呈现“模式多样化”的局面，中央政府对绩效管理工作的要求也由“试点示范”逐渐转变为“全面实施”，2017年10月习近平在党的十九大上指出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。督促检查和绩效考核作为推动政府管理决策落实的长效机制，从根本出发点和落脚点来说都是为了推动工作责任有效落实。

就目前实践情况来看，虽然大部分地方政府已建立了督查、考核、公众评议等工作责任落实机制，但是督查、考核、评议三者各成体系，还没有形成强有力的工作合力，功能重叠交叉缺乏有机融合，信息资源获取机制等重复建设，督而无力，考而无据，多头督查，督考脱节，督考效能低下等问题较为普遍。在地方政府绩效考核中，大部分地方政府建立了绩效过程管理机制，借助第三方察访核验、信息化等手段及时发现并解决工作推进过程中的问题；督查作为政府内部职能部门，也通过限期报告、复核、调研等方式加强对政府部门工作责任落实的督促检查力度，但在实际运行过程中，由于督查与考核组织机构职能的分割，督查与绩效考核往往各自为战，对同一事项“重复督查，重复核验”现象较为普遍，缺乏信息共享机制，两者并未实现专业性与业务性的有机融合，过程管理机制的“前置预警”作用并未有效地发挥出来，地方政府管理陷入“督查与考核两张皮”的窘境，同时也对实施对象造成较大的负担和压力，使其陷入疲于应付的状况。从组织体系上来看，大部分地方政府并未意识到“整合资源，形成合力”的资源融合重要性，而是脱离具体业务流程，为搞绩效管理而搞管理，部分地方政府存在“要位置、要权力、要资源”的情况，政府绩效考核组织体制不顺、组织角色定位不清、人员力量不齐等问题仍旧没有得到有效解决，绩效考核陷入效果不彰的局面。督查虽然已形成了健全的督查网络，但是督查缺乏可量化的督查评价机制，定性评估多、定量評估少，准确性不高，督查成果缺乏运用等问题较为突出。随着国家治理体系与治理能力现代化建设不断推进，加快督查与考核职能融合，优化调整督考组织体系，整合资源形成工作合力，进一步提高工作责任落实的成效显得日趋紧迫和重要。

近年来，为有效解决“督考职能交叉，督考两张皮”等问题，少数地方政府已结合工作实际积极探索了“督查与考评”相结合的政府绩效管理模式，比如贵州省黔南州政府、广东省中山市政府、辽宁省沈阳市政府、北京市大兴区政府等，且均对具体的经验做法进行了及时的总结和归纳，但是理论层面的研究却没有跟上实践的步伐。从国内学术界研究现状来看，大部分的研究仅限于“就督查而谈督查”“就绩效而谈绩效”。从督查研究现状来看，督查作为政府内部控制管理的职能，外界对于其职能设置、运作机制等知之甚少，学术界对督查的研究主要集中四个方面：一是督查经验与问题的总结，比如高小平[5]、贾群[6]；二是督查机制与方法创新的研究，比如连维良[7]、陈家刚[8]；三是行政督查法制化的研究，比如，盖威、郭圣莉[9]；四是专项领域的督查研究，主要集中在环境督查、税务督查等。关于如何把督查与绩效考核等责任落实机制有机融合发展的研究缺乏，胡税根[10]等曾从价值目标、评估体系、控制系统和组织保障四个方面探讨了如何在督促检查工作中运用绩效管理方法提高督查检查工作的效力，但未从融合发展角度论述督促检查与绩效考核之间的功能关系以及在功能、机制、方法等具体方面的融合路径。进一步从我国政府绩效评估的研究现状来看，虽然国内学者分别从组织绩效评估、公共政策与项目绩效评估以及个人绩效评估等方面进行了大量的研究，尤其在组织绩效的评估理论与方法应用、体系与模式构建、问题与对策分析等方面取得了丰硕的研究成果，但是，围绕“如何发挥政府督查在政府目标管理和绩效考评中的作用”这一问题的研究尚未引起学界关注，实证分析更是研究的盲区。

督查与考核均是政府抓工作落实的有效工具，在经验和理论层面理清两者之间的功能与范畴关系，促进其有机融合，实现功能互补，形成工作合力，对提高政府管理效能，构建有效性和服务型政府具有重要理论和现实意义。鉴于目前实践问题的诉求与理论研究的现状，本文将结合多个地方政府实践案例，从功能定位、制度安排、组织体系、机制设置、应用方法等方面探讨督促检查与绩效评估融合的路径，并分析“督考合一”机制的运作特点及其在政府推动工作落实等方面所具有的重要意义。

二、“督考融合”的实践探索：

基于多案例的实证分析

近年来，部分地方政府结合地区发展实际，立足优势，整合资源，积极探索了“督查、考核、評价”相结合的督考合一模式。从目前地方政府实践情况来看，“督考融合”主要存在“党政督考一体化”和“政府督考一体化”两种模式，两者在督考体制、组织结构上存在一定差异性，但在实施策略、方法、程序等方面又存在共性的经验做法。

（一）两种模式的差异：体制与组织结构比较

“党政督考一体化”与“政府督考一体化”两种“督考融合”路径模式的差异主要体现在领导体系与组织结构两个方面。

1.领导体系设计的不同情景安排：党政领导齐抓共管与政府领导先行领路。从领导体系上来看，“党政督考一体化”模式一般是由党委一把手牵头成立督考工作委员会或工作组，且党委主要领导担任督考委员会主任。比如，河北省承德市双滦区政府成立了由区委副书记任主任，区纪委书记、区委组织部长、区委办公室主任和常务副区长任副主任，区直13个综合部门为成员的督查考核委员会[11]；而“政府督考一体化”模式一般是政府行政领导或一把手牵头建立政府绩效管理联席会议或督考管理领导小组，政府行政主要领导担任领导小组组长或会议召集人，组成成员不包括党委相关部门。比如，北京市大兴区政府成立了区委常委、常务副区长担任联席会议召集人，区政府办主任担任副召集人，各成员单位有关负责同志为联席会议成员的区政府绩效管理考评工作联席会议（以下简称“联席会议”），负责统筹规划、组织领导绩效管理工作，审定重要事项，研究解决相关重大问题。

2.组织结构设置的不同策略选择：职能重组大变革与职能优化新调整。一切行政活动都是通过行政权力的运行来实现的[12]（P88）。从组织结构来看，“党政督考一体化”模式立足整合现有资源，将原来独立分设的党委督查室、政府督查室、绩效办（或具承担考核职能的相关职能部门）机构撤销，进行职能重组合并，成立新的党政综合性业务职能管理机构，负责本级政府的督考工作，直接向党政领导班子负责。比如，贵州省黔南布依族苗族自治州政府将原来独立分设的州委督查室、州政府督查室、州目标考核办合并成立州督查督办局；与“党政督考一体化”模式不同，“政府督考一体化”模式大多并不成立新的部门机构，而是立足政府督查网络体系，以优化和强化政府督查职能为基础，拓宽政府督查职能领域，融合绩效评估或评价职能，强化政府督查室督查和考核的角色地位，扩大其部门职能权限。比如，辽宁省沈阳市政府将市人力资源和社会保障局的绩效考评职责、市政务服务管理办公室的政务公开职责划入市政府督查室，扩大市政府督查室职能权限，改组成立督查和绩效考评办公室[13]。

（二）主要做法分析：基于业务流程的嵌入与融合

“督考融合”作为地方政府提高政府执行力的积极探索与创新，在“是什么？做什么？怎么做？”三个层面上形成了值得可总结借鉴的经验性做法，比如，引入外脑智库进行顶层设计，运用项目节点化管理方法实现督查与考核内容相统一，整合多种评估方式突出过程管理与结果导向，借助信息化手段促进督考融合等。

1.借助第三方机构的力量开展顶层制度和实施策略规划。在“督考融合”模式的建构中，大部分地方政府引入了第三方机构，借助第三方专业评估力量，在廓清本级政府管理需求与地区发展方向的基础上，携手合作开展督考融合顶层设计。比如，北京市政府、广东省中山市政府与国家行政学院等第三方机构在绩效管理实施意见、方案以及体系设计等方面开展战略合作规划，从宏观战略层面制定“督考融合”的蓝图愿景。政府绩效评估涉及政府管理的方方面面，政府绩效评估的推行需要立足实际，由点带线逐步铺排，形成从上到下、从内到外的一致性共识才能有效发挥督查与绩效评估的作用。“督考融合”在推行过程中或多或少的会遇到部门利益、观念认识不足、文化环境等方面的障碍，如何有效地规避或消除执行困难，科学有效地实施策略至关重要。从地方政府“督考融合”的实践做法来看，大多采取“试点先行，分步实施”的策略。比如，北京市大兴区政府按照“探索试行、总结完善、延伸运用、持续提升”四步走的总体安排，深入推进“督考合一”绩效管理工作；沈阳市浑南新区政府结合工作实际制定了“打牢基础、持续提升、充实完善”的“督考融合”三步走计划。

2.运用项目化、节点化等管理方法实现督考内容的衔接。从管理方法层面来看，大部分地方政府创新运用了指标管理项目化、节点监控精准化等方式，通过发挥节点管理“及时发现问题、分析预判问题、督促解决问题”的作用，有效地实现了“督查”与“考核”内容的无缝对接。比如，北京市大兴区政府运用项目管理“四个明确”（工作主体、重点、标准、时限）的方法，按照“具体、量化、可考核”的要求，将重点任务进行细化分解，形成任务指标，并依据不同工作类型，对任务指标进行节点化、模板化管理。例如，对于工程建设类工作任务，要求部门按照“项目立项、完成施工监理招投标、启动开工建设、完成主体工程、竣工验收”等环节明确各节点完成时限和标准，以及需要市、区两级部门支持和镇（街道）具体实施的事项，使“督”有节点、“考”有重点；黔南布依族苗族自治州政府建立“目标进度季度计划”清单等制度，细化、量化考核内容和指标任务，明确任务完成节点和时限要求，融“考”于“督”，有效地发挥了“考”的功能[14]（P43）。

3.整合运用多种评价方式同时突出过程管理与结果导向。不同考评方式的互补运用能够达到适用面更广、管理过程可控、结果更有效的目的。从地方实践来看，大部分地方政府整合运用了多种考核评价方式，将过程管理与结果考核有机结合起来，形成了“以过程导向考核的结果带动和提高结果导向的考核指标（内容）、同时又以结果导向的考核指标反作用于过程导向的考核”的闭环督查考核体系。比如，沈阳市浑南新区政府实施分类分层考评、360°考评、公开述职和分类分级民主评议等考评办法，全年考评按照“日常巡检、季度评价、半年综评、年终总评”的方式进行[15]；北京市大兴区政府依据工作任务性质对区政府动态追加任务（区政府领导决策事项、区政府专项工作分工方案等）采取专项工作台账考评，市区两级重点工作任务以及部门“三定方案”中部门职能重点工作采取指标化节点考核，并对部门任务完成情况采取“部门互评”“公众评价”和“领导评价”的多层次、全方位评价方式。

4.借助督考数字化管理平台等信息化技术促进督考融合。加大现代信息技术在政府绩效管理中的应用，是政府绩效管理中不可忽视的发展趋势[16]（P437）。从地方政府实践来看，大部分地方政府依托政府政务网络平台建立了“资源共享、实时跟踪、全程管理”的数字化信息管理平台，通过信息化平台，对各部门节点完成情况进行在线监控，定期对节点完成情况开展察访核验和跟踪督查，充分发挥“预警”作用，实现“督”与“考”的有机融合。比如，广东省中山市政府委托第三方机构搭建了绩效管理考评系统（包括部门考评、区镇考评、人员考评和领导决策支持四个绩效信息系统）；北京市大兴区政府开发应用了政府绩效管理信息化平台（PC端）和领導决策督查在线管理系统（移动端APP）。

5.建立督考结果运用机制以促进管理“改进”和“问责”。绩效评价结果应用既是评价的延续，也是绩效评价的目的所在[17]（P364）。根据经合组织发展援助委员会制定的评价规范与标准，绩效评价主要目的[18]（P397）从地方政府实践来看，各地均建立了督考结果运用机制，强化督考结果在管理改进和问责等方面的应用，一是通过对经验教训的反馈来改进未来的援助政策、计划和项目；二是提供“问责”的基础，包括向援助者、利益相关者和公众提供政府绩效信息。比如，黔南布依族苗族自治州政府将单位年度督查考核结果作为绩效奖励、领导干部考核、行政问责等的重要根据；广东省中山市政府将考核结果作为改进工作、干部考核任用、公务员评优评先的重要依据；北京市大兴区政府执行“一通报、四挂钩”制度，将考核结果作为科学发展绩效考核，处级班子和干部业绩考核综合评价、评奖评优、班子调整及干部提拔使用，行政问责和资金安排的重要依据。

（三）主要特点：化督为考，融考于督，内外结合

“督考合一”的绩效管理模式通过机构调整、资源整合等手段，在领导体系上保证了督考工作的权威性，在组织结构安排上确保了督考工作的有效性，为督考工作内容、方法体系等方面奠定了良好的体制和组织基础，改变了以往工作中存在的“多头重复督查、督查考核脱节”现状，有效地扭转了“督重过程、考重结果，督而无力，考而无据”的局面。无论从督查工作还是绩效考评工作来看，地方政府“督查合一”的最终目的既不是为督出“谁快，谁慢；谁先，谁后”，也不是为考出“优、良、中、差”，评出等级，而是以督出问题，找到方法，促进落实，考出成效为根本落脚点，推动部门工作落实，提高政府部门执行力，为领导决策提供支持。从地方政府实践情况来看，“督考合一”的绩效管理模式特点可总结为“化督为考，融考于督，内外结合”。通过“督考合一”，在过程管理中能够更好地利用督查的力量、督查的优势、督查的制度，来实现绩效管理所要达到的目标[19]，具体特点体现在领导体系与组织结构、督考方法与外部力量的嵌入融合等三个方面：

一是领导体系与组织结构的融合实现了权威性与有效性的结合。古今中外，领导从来就是任何组织存续和发展的关键因素之一[12]（P134）。高层决策者和中层决策者两个不同的关键倡议者联盟决定了政府绩效评估试点结果的走向[20]（P38）。从地方政府实践来看，“督考合一”建立了由党政领导为核心，核心部门领导为成员的自上到下的决策领导管理体系，并整合资源组建了综合性执行组织机构，建立了决策-执行-反馈闭环管理组织体系，保障了督考工作的权威性和有效性。

二是功能、程序与方法的融合实现了过程管理与结果管理的有机结合。地方政府督促检查工作以过程监控为重心，而绩效考评则以结果为导向注重事后评价，地方政府通过将督查与绩效考评的程序、方法以及机制等有机融合在一起，将督查、考评各自特点有机结合在一起，实现了政府过程与结果管理的双向结合。一方面“考评”为“督查”提供了方向和指引，实现了对政府重点工作和政府部门核心职能的项目化管理，确保了督查督办有的放矢，推动任务落实到位；另一方面“督查”为“考评”提供了动力和保障。通过及时对完成难度大的工作开展动态以及专项督查，有效协调解决存在问题，避免任务落空，督查为绩效考评指标的完成提供了有力保障[21]。

三是第三方外部力量的嵌入实现了专业性与业务性的结合。政府自身开展绩效评估无法完全解决理论与工具专业化的问题，而独立的第三方评估无法完全解决政府管理情景知识专业化与评估结果应用的问题[22]（P25）。从地方政府督考融合实践来看，大部分地方政府积极引入第三方评估机构，在评估功能、制度、机制等方面深入协作，实现了政府业务与专业方法的互补融合。在第三方评估机构与政府主导型评估内嵌式的视角下，协同推进政府绩效评估发展的积极尝试为政府绩效管理的发展提供了新的路径。

三、“督考融合”

亟待解决的实践与理论障碍

“督考合一”的绩效管理模式是政府职能同构下政府执行力综合提升机制建设，推进行政体制改革，加快建设服务型、有效性政府建设的有益探索。督查与考评融合不是政府部门职能、人员以及软环境的简单叠加，而是在组织领导、机构设置、体制保证、方法创新等方面实现优势互补。但是，地方政府督查与考评在实际融合发展过程中还存在若干实践问题与障碍，督查、考核与评议之间的功能关系等若干问题也亟待从理论层面进行系统性的理论阐释。

一是政府主导下的内控性特点明显，信息透明度有待提高。稳定、不流动是行政机关的组织特点[23]。我们如何解释这一特点？很明显，大多数部和局抵制职能削减，“保护自己的地皮”[24]（P109）。任何一项改革都会触动既有利益者的利益，遇到“习惯性”和“认知性”等方面的阻力。“督考合一”作为地方政府推动行政体制改革的大胆尝试，遵循了政府自上而下的改革路径，是政府执行力体制的自我改良。从政府体制改革程度来看，大部分地方政府仅是对政府督查和考核进行了融合，党委与政府重复督查等问题仍旧存在，督查考核体制改革并不彻底，督考体制有待进一步完善。进一步从业务内容来看，由于地方政府绩效考核还只是停留在部门绩效和个人绩效考核，政府整体性绩效考核与督查还未实现有机衔接。此外，督考融合形成了政府本位下的管理机制，督考信息仅在政府内部流动，信息透明度有待提高。大部分地方并没有对外公布督考管理相关信息，少数地方虽然建立了绩效信息网，公布了管理方案、办法及意见，但是关键性信息，比如指标体系、考核结果等仍然公开不充分，公众等外部力量[25]（P6）在信息不公开情况下很难了解、参与绩效管理的过程。没有对政府和管理部门的行动结果加以公开，民主舆论的形成就很难建立在尽可能合理的评价基础上。督考信息公开须在政务信息公开基础上，纳入到政务信息公开范畴，加强制度建设，形成政府绩效管理信息公开年报制度，进一步提高督考信息透明度，让公众充分了解政府部门做了什么，做得如何，取得了什么样的成效。

二是第三方智库支撑力量依旧薄弱，专业智库建设须加快脚步。现代行政管理的重要特征在于，知识就是力量，信息就是权力。人们服从来自对专家知识水平的认可和信息资源的依赖[12]（P123）。地方政府积极尝试引入第三方智库力量，在问题诊断、绩效推行、专业培训、制度设计、机制运作、方法创新等方面充分借助专家团队的力量，一方面提高了绩效管理体系的科学性和应用性，另一方面在一定程度上减缓了改革的阻力，但是，外部第三方智库作用尚未得以有效发挥。一方面由于政府与第三方专业机构的合作协同机制尚不成熟，第三方智库在政府管理不同情景中的作用及角色定位是什么等问题仍旧没有在实践和理论层面得到很好的解决，第三方智库作用并未得到有效发挥；另一方面第三方智库自身建设相对落后，影响在政府管理中的角色作用。虽然中国政府绩效评估领域已形成了“以高等院校为主的研究团队”[22]（P24），但是以高校为主的学术机构研究大多属于基础性研究，而并非以寻找问题解决方法，提供问题解决方案的智库研究。与传统的单纯学术性的普通社会科学研究不同，智库研究着眼于社会现实，主要采取经验性、实证性的研究手段，从实际出发总结经验、认识规律，找到现实问题的解决方法[26]（P15）。智库的发展一般会经历“专门化、专业化和职业化”[26]（P15）三个不同阶段，但从目前国内智库整体情况来看，以研究政府绩效的智库建设明显滞后，智库研究水平基本出于“专门化”水平，跨学科人才缺乏以及职业化程度较低。因此，加快政府绩效管理智库建设，搭建国内专业化、职业化的智库队伍，对政府绩效管理发展具有重要理论和现实意义。

三是督查、考核、评价之间的基本范畴和功能定位尚需系统化理论研究。“督考合一”作为地方政府绩效管理实践创新，已形成了“党政督考一体化”与“政府督考一体化”两种路径，而且在应用实操层面上对督查、考核以及评议之间的作用关系形成了一定的经验做法，但是由于缺乏系统化的理论指导，各地在“督考合一”的功能定位、制度安排、机制建设、方法运用等层面的认知和理解上差异较大、良莠不齐，存在诸多问题。比如，有些地方简单地将对督查工作的考核理解为督考融合，有些地方虽然在机构体制上形成了强有力的领导决策与执行强有力的管理体系，但是在方法运用仍未走出传统方式。“督考合一”不是督查工作的考核，亦不是督查与绩效考核的简单叠加，而是需要在理清两者之间关系的基础上寻找融合点。比起其他途径而言，绩效管理改进绩效的过程通常更为缓慢，它的实施也要更长的时间[27]（P103）。因此，总结各地方经验做法，以应用为导向系统地梳理督查、考核、评价之间的功能关系及概念范畴，探索建立科学的督考融合基本流程以及理论方法还需立足长时间的跟踪调查研究。

四、结论：探索构建

“督考融合”模式的长效机制

“督考融合”作為地方政府整合多方力量，是政府职能同构下督查与考核在组织领导、体制保证、机构设置等方面融合发展的积极探索，对提高政府执行力，加快建设服务型与效能型政府具有重要意义。督查与绩效管理的结合，就是要探索建立能衡量落实情况、执行能力和督查力度的政府绩效评估体系和公务员绩效考核体系，使督查的“软任务”变为“硬指标”[5]，形成督查、考核、评价三位一体的政府绩效管理综合体系。“督查与考核”的有机融合能够充分发挥督查的推动作用和绩效考评的导向作用，产生“1+1>2”的效应，是一种既能推动决策部署有效落实，又能提升考评科学性的行之有效的绩效管理模式。笔者认为，下一步，一方面要在理论层面梳理出督促检查和绩效评估相互嵌入并发挥作用的内在功能机理的基础上，加强第三方智库与实务界的协同合作机制研究，为地方政府实践提供理论依据和指导，以便更好地发挥第三方智库在政府管理活动中的作用；另一方面，作为政府管理的主体，地方政府及各组成部门须结合业务工作流程，寻找督促检查和绩效评估之间的有效融合点，探索建立“督节点、促推进、查落实、考结果、评成效”的“督考合一”的工作长效机制，形成多方位、全过程、真督查、实考核的运行机制，把“决策目标-督查推进-任务落实-绩效考核”寓于一体，形成工作合力，推动工作责任落实，提高政府执行力，进一步推进有效性政府的建设。

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