对Uber模式的规制与行政许可

李昊原

摘要：近年来，新兴经济模式迅速发展，在带给人们便利、广受追捧的同时，也由于入侵了某些一直被严格监管或强力规制的领域而受到政府监管的打压，对此政府出台的一系列监管措施引发了社会不同群体的讨论，Uber模式便是一个典型例子。本文从Uber模式的监管现状出发，主要针对Uber模式所背负的行政许可问题、出租车特许经营制度的合法性和合理性进行探讨，旨在探索政府如何实现“行政理性”，并处理好行政权与市场之间的关系。

关键词：Uber模式 出租车行业特许经营制度 行政许可 法律保留原则 行政理性

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一、 Uber模式：定义与监管现状

（一）Uber模式的定义

Uber，一家按需交通服务企业，其面向中高端客户群体，旨在将轿车司机网络化。通过GPS追踪定位私家车，有需求的用户可以通过手机向Uber发送请求，从而找到自己的私人司机服务。

自己并不拥有任何车辆的Uber却擅长整合各类资源，这是Uber模式的一大特色，其于2010年上线四年后已进入全球56个国家和地区，服务范围涵盖300多个城市。

Uber的全速“奔跑”引发了全行业追捧，如滴滴专车、快的打车、Uber中国等借鉴Uber模式的打车软件或平台迅速兴起。在用户方面，网络约车的新颖性和创新性、满足打车需求的高效性和便利性，迎合了大众的消费需求；在司机方面，其凭借优化汽车资源、降低空驶率等优势获得了普遍欢迎。

（二）Uber模式的监管现状

Uber模式自其刚上线时起便引起争议和问题不断，例如出租车司机利用软件加价功能随意加价、司机以提前约车为借口对乘客拒载，或是司乘双方的失信现象。2010年，在其首个开展运作的城市旧金山，Uber已经收到了来自运输监管部门的停止违法行为令；2011年，Uber被美国多个城市叫停；我国国内一些城市也开始对这类打车软件叫停。

各地政府对打车软件采取的规制方式大致有以下几种模式：（1）绝对禁止使用，如2013年深圳市出台的相关通知要求驾驶员卸载手机召车软件；（2）高峰期禁用，如2014年上海市出台的相关措施第2条第3款规定，禁止出租车在早晚高峰时段使用“打车软件”提供服务；（3）纳入统一调度平台，如北京市推出的96106统一电召平台、南京市推出的“招车宝”官方平台。

针对我国各地对此类打车软件出台的行政监管措施，其实施的出发点是否能有效回应公众质疑，其体现的对这种创新模式的强力规制与大力把控实施的必要性，均值得从行政和公共治理层面进行分析。

二、“Uber模式”规制与行政许可问题

（一）Uber模式背负的法律问题：行政许可

1. Uber模式符合许可

Uber模式涉及到公共交通与公共出行，可能会被涵盖至我国现行《行政许可法》第十二条中第2条所规定的行政许可的范围；并且其涉及到政府行政许可的一重要形式即特许经营。

具体来看，依据建设部发行的相关规范性文件，以及同年发布的国务院412号令的相关规定，公共交通可适用该办法；也保留了以上规范性文件对出租车行业设定和适用特许性质行政审批的做法。由于“Uber模式”触及的出租车行业关系到城市公共交通利益，我国目前使用授予特许经营权的方式进行行政许可上的规制。

在此要说明的是，“Uber模式”由于此制度设计面临着法律上的问题，即若Uber模式下“运营”的车辆没有获得营运的许可证，则其进行营运是违法的，使用的车辆是监管部门要进行打击的“黑车”；并且由于其是一种竞争性质的许可，许可数量受到资源有限性的限制，即使Uber模式下的车辆申请了许可，政府也无法完全满足。

2.对Uber模式设立许可

最新出台“打车软件”管理政策的北京交通委采取将各类“打车软件”纳入官方平台的做法，引发了对于政府是否有权力对打车软件设置许可的讨论。对此，姜明安教授认为，“备案是可以的”，而“许可是无法无据的”，其认为，行政许可是通过法律与法规设定的，如果北京市对“打车软件”设置许可，北京市人大拥有此设置权，北京市政府与有关部门无权“许可”。

涉及对市场主体和社会个体自由权利限制的相关规则制定，需要严格遵循法律保留原则，即只有立法机关才能设立。而实际上，《行政许可法》并未完全遵循该原则，而是允许全国人大常委会授权政府设定许可，仅是对相关设立权限作出了限制。因此回归至法律保留原则，若要对打车软件这种新型行业设立许可，仍应当由严格意义上的法律设立，而不是由地方政府与有关部门设立。

（二） 行政许可：出租车行业特许经营制度

上述分析主要从Uber模式涉及的法律问题进行展开，其面临的最大法律障碍便是许可申请本身的不科学性。这一问题与出租车行业特许经营制度有着密切联系。因此，我们可以转而讨论特许经营制度在法律和公共生活上存在的合理性与必要性，以及其存在对于Uber模式这种新兴经济的发展构成阻碍或是引入规制，从而提出制度设计的建议。

首先，从合法性角度看，出租车特许经营制度的许可规范应当由立法机关制定，不应由国务院的命令、行政法规或地方性法规、规章等对这一涉及对市场主体和社会个体自由权利限制的法律保留事项作出规定。因此目前在设定主体及主体权限上是存在瑕疵的。

再者，从合理性和必要性角度看，其评价标准便是《行政许可法》第十三條的“可以不设”条款。此条款实际上是在呼吁政府对许可保持一种克制的态度，尊重市场自主性和行业的自我管理，即凡是可以不设定许可的，则不设定；凡是可以通过市场机制和社会的自我管理机制解决的，则不要设定。

最后，我们可以从行政法上的比例原则简要分析这一制度是否有其存在的必要。第一，其目的本身具有合理性和正当性，其设立的最初目标应当是对市场机制自发调整出租车行业资源配置过程中产生的一系列问题进行规范，政府权力介入以保障出租车行业的平衡与社会秩序。第二，需要考察政府为达这一目的所采取的手段即严格的特许经营制度是否必要，出租车行业涉及城市公共交通利益，应当以便捷、安全、高效为功能和要求，虽然出租车特许经营制度通过强化政府的规制作用，长期对公共交通行业起到了规范和维持秩序的效果，但如今由于Uber模式作为一种新兴共享经济模式出现，其为市场解决公共交通问题提供了一份充足的技术保障，应当赋予其存在的合理性。而相对地，特许经营制度已然受到新兴共享经济模式的冲击，其对于市场资源配置可能会越来越体现出计划和过度规制的倾向，过去被强化的“合理性”与“必要性”将会慢慢被市场配置机制弱化，从而对经济社会发展产生负面影响。可见这种手段并不具备充足的必要性。最后，若这种行政手段不断僵化，其对出租车市场自由运作和司乘双方自由选择的相关权利也会构成不恰当的限制，这并未达到最小损害的要求。

综上，当前出租车行业特许经营制度存在的合法性、合理性与必要性并不能确切严格地达到相关标准。

三、出租车治理：政府的规制理性

首先，Uber模式涉及的以上问题反映出了新兴经济模式的出现和技术的创新带来的法律规制和监管领域的空白，因此，一方面在立法上需要严格遵循法律保留原则，对特许经营制度进行规范修整，明确主体，弥补Uber模式所涉及的相关规范的空缺。另一方面政府应转变传统僵化的监管方式，一味以计划为主、控制规模就容易产生矛盾，真正的市场化才是唯一出路，这是当前政府在行政方式和思维上需要解决的重要问题。

再者，对Uber模式规制和监管方式选择的分析实际上落脚至行政权与市场关系的处理，政府以正当合理的目的出发，根本目标是对其进行有效监管，实现新兴经济更好地发展。但监管，并不是单纯的禁止，而是规范及保护，才能以此促进同行业良性竞争，规范市场秩序。

最后，从Uber模式本身上升一个层面，是如何实现“行政理性”的问题。要想做到“行政理性”，正确处理行政权与市场关系，立法机关必须对行政许可制度进行调整，推动其趋于健全。政府理性规制应同时考虑政府、市场、社会三者的角色：首先从自身审视，转变其传统的行政方式，逐渐明确其职责；二是在市场机制得以调节的范围内，将“有形的手”放松，提高新技术、新行业、新领域的生命力；三是要使得社会民众个体获得某种主体性，使其知晓并参与公共生活。真正意义上实现“行政理性”。

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（作者单位：山东省临沂第七中学）