供给侧结构性改革视域下西部资源型城市发展前瞻——平凉市推进供给侧结构性改革问题研究

李银福

（中共平凉市委党校，甘肃 平凉 744000）

党的十九大报告明确指出，以供给侧结构性改革为主线，坚持去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率[1]。此后，中央经济工作会议又把深化供给侧结构性改革作为2018年我国经济8项重点工作的首项工作。由此可见深化供给侧结构性改革，实施“三去一降一补”是我国经济工作的重中之重。其中“去产能”放在第一位，是十三五时期我国经济转型升级必须要迈过的一道坎。在深化供给侧结构性改革去产能的大背景下，以煤电产业作为支柱产业的平凉经济发展形势和前景，是许多西部资源型城市普遍面临的现实问题。

一、2018年我国煤炭行业去产能的任务及形势

（一）煤炭在我国能源消费结构中的主导地位及作用

2017年我国全年能源消费总量44.9亿吨标准煤，比上年增长2.9%。其中煤炭消费量27.12亿吨标准煤，占能源消费总量的60.4%，水电、风电、核电、天然气等清洁能源消费量占能源消费总量的20.8%[2]。煤炭是我国电力来源的75%、钢铁行业能源的86%、化工产品原料的50%、建材行业能源的80%。虽然近3年煤炭消费量占能源消费总量持续下降，自2015年来比上年度分别下降2.0%、2.0%和1.6%，但煤炭作为我国的基础能源，在我国能源消费结构中依然居于主导地位，是我国经济持续发展的重要支撑。同时，以煤为主的能源利用也造成了大气污染，是雾霾天气的“元凶”。根据中国煤炭消费总量控制方案与政策研究课题组测算，2012年开发利用煤炭所产生的二氧化硫、氮氧化物和粉尘排放量分别占全国污染物总量的93%、60%和67%，煤炭对一次性PM2.5产生的贡献率达63%，二次性达到了61%。因而，在环境保护的压力下，我国正调整能源结构，控制煤炭消费。然而根据煤炭行业协会统计，2015年我国煤炭行业总产能为57亿吨，未来仍将有5亿吨的在建产能将陆续投产，而煤炭需求约在35亿吨左右，并仍将持续萎缩，因此，行业产能过剩非常严峻，去产能已是必然。

（二）2018年我国煤炭行业去产能面临任务及形势

按照《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》的要求，从2016年开始，用3至5年的时间，再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右，从而使煤炭行业过剩产能得到有效化解。其中又明确提出“晋、蒙、陕、宁等4个地区产能小于60万吨/年，冀、辽、吉、黑、苏、皖、鲁、豫、甘、青、新等11个地区产能小于30万吨/年，其他地区产能小于9万吨/年的煤矿”有序退出过剩产能。

实际上2016—2017年全国煤炭行业合计去产能已达5亿吨左右，根据2018年3月5日政府工作报告，中国将在2018年削减煤炭产能1.5亿吨，如此则实现三年去产能约6.5亿吨。“从工作进度看，煤炭去产能任务有望在2018年基本完成或提前完成”[3]。

二、供给侧结构性改革视域下平凉经济发展的形势及前瞻

（一）去产能背景下平凉经济发展形势

2017年平凉市实现地区生产总值388.91亿元，增长3.8%[4]，比全国同期增速 6.9%低3.1个百分点，比甘肃省同期增速3.6%高0.2个百分点。从增速上看，平凉市和甘肃省2017年增长都大大低于全国，仅为其增速的一半多。在全国GDP增速较2016年提高0.2个百分点，而且这是自2010年以来我国经济增长首次加速的大背景下，甘肃和平凉的增速说明无论是甘肃省还是平凉市经济发展都面临严峻的形势。其中，一二三次产业增加值分别为107.02亿元、95.31亿元、186.58亿元，占比分别为 27.5：24.5：48[5]，二产占生产总值的比重低于一产3个百分点，低于三产23.5个百分点，对经济增长的贡献率仅为16.5%，只拉动经济增长0.6个百分点，对经济增长的贡献和拉动作用进一步降低。一产占比大，二产发展不足仍是困扰平凉市经济发展的主要问题。从增速上看，2017年三次产业增速分别为4.8%、2.2%、4.1%，二产增速最低，比一产低2.6百分点，比三产低1.9个百分点。同全国相比较，一二三次产业增速均大大低于全国平均水平，可见整体经济增长乏力。

（二）平凉市煤电产业发展及去产能情况

1.煤电主导产业及其对平凉经济发展的影响。2017年平凉市工业增加值完成50.98亿元，增长3.8%，其中规模以上工业增加值46.84亿元，增长4.3%，而煤炭和电力两个行业增加值分别为26.04亿元、12.57亿元，共完成增加值38.61亿元，占全市规模以上工业增加值的82.42%，增速分别为9.5%、7.5%，比全市工业平均增速分别高5.7、3.7个百分点[6]。显而易见，平凉作为典型的资源型城市，煤电产业依然是平凉的主导产业。目前，平凉市共有煤炭生产企业16户，矿井24座，核定生产能力2 773万吨。2017年全年原煤产量2 007.81万吨，洗煤383.41万吨，发电量135.52亿千瓦时。

在煤炭产业产能过剩去产能的大背景下，由于新能源加速兴起，绿色低碳发展成为大势所趋，传统化石能源地位逐渐下降，煤炭价格自2012年后逐步下行，以煤电为主导产业的平凉经济近年来也一路下行。

表1 2012—2017年平凉GDP及增速

2.煤炭产业去产能情况。2016年以来甘肃省先后公布了三批关闭落后煤矿名单，共关闭落后煤矿46处，平凉市也制定了《平凉市2016年—2020年全市淘汰落后煤炭产能计划》，2016年关闭退出灵台县西沟门煤矿（36万吨/年）、静宁县煤矿（15万吨/年）、平凉经纬露天煤业公司（30万吨/年），共退出煤炭产能81万吨。2017年华亭煤业集团公司关闭了产能为60万吨/年的静石沟煤矿。所以，近两年平凉市共关闭矿井4座，退出产能141万吨。2018年计划关闭庄浪县煤矿（45万吨/年）。

（三）供给侧结构性改革视域下平凉经济发展前瞻

虽然平凉近年来经济下行，尤其是2017年失速下降，这其中既有甘肃省整体经济下行的外部环境因素，也有平凉自身发展过程中供给侧结构性改革一些领域尚未到位，经济结构转型还没有完成，多元化的产业支撑体系还未建立所致。但是，分析平凉经济发展，还是可以得出一个明确的结论：下行趋稳，筑底运行。

1.经济发展外部环境良好。世界经济向好回升，我国经济稳中有进，好于预期。根据IMF2018年4月《世界经济展望》2017年全球增长率达到3.8%，是2011年以来增长最快的一年。预计2018年和2019年的全球增长率将升至3.9%。发达经济体今明两年的增长速度将快于潜在增长率。新兴市场和发展中经济体的总体增长预计将进一步加强。

我国经济发展实力动力活力不断增强，国内生产总值2017年达到82万亿元，全国居民人均可支配收入从2012年16 510元增加到2017年的25 974元，高于同期经济增速。2017年恩格尔系数为29.3%，接近联合国设定的富足标准，全年最终消费支出对国内生产总值增长的贡献率为58.8%，增长动力向消费和创新驱动转换。2018年1—4月份装备制造业增长9.2%，高技术制造业同比增长11.9%，均高于规模以上工业增加值6.9%的增速，4月日均新登记的企业超过了2万户，经济活力不断增强。从甘肃经济2018年一季度的表现来看，完成生产总值1 575.8亿元，同比增长5.3%，规模以上工业同比增长6.2%，其中战略性新兴产业工业增加值同比增长21.1%，发展态势良好。这些都为平凉经济筑底回升提供了有利的外部条件。

2.煤电产业筑底回升。平凉经济下滑主要因素在于工业下滑，工业下滑主要又是煤电主导产业的下滑，但随着全国范围去产能的推进，落后产能的淘汰，煤电价格逐步稳中有升，这表明煤电产业在全国开始筑底回升，平凉当然也不例外。从平凉前2个月经济表现看，规模以上工业企业实现增加值8.16亿元，增长4.7%。原煤产量340.28万吨，同比增长11.53%，发电量35.77亿千瓦时，增长22.96%。煤炭、电力两大行业分别完成工业增加值4.76亿元、2.96亿元，增速分别为2%、17.8%，占全市总量的94.67%，带动全市经济平稳增长，开局稳中向好。

3.经济动力逐步转换。带动平凉经济增长的一些新业态新动能正在出现。2016年平凉文化产业增加值8.47亿元，增长14.93%，占生产总值的2.31%，比上年提高0.19个百分点。比同年平凉地区生产总值增速7%高7.93个百分点，比同年全国文化产业增速高1.93个百分点。2017年平凉国内旅游综合收入109.57亿元，增长26.24%，比同年平凉地区生产总值增速3.8%高22.44个百分点，比同年全国国内旅游收入增速15.9%高10.34个百分点；2018年1—4月，平凉市外贸进出口总额12 115万元，同比增长164.43%，增速比全省平均增速32.93%高131.15个百分点，居全省第一。

总之，随着我国整体经济形势回暖，稳中有升的发展趋势，供给侧结构性改革的进一步推进，落后产能的淘汰和过剩产能的化解，煤电产业将会出现一个稳定发展的态势，新动能新产业新业态的逐步发展，多元化产业支撑体系将会不断成长，平凉经济将会逐步摆脱对资源经济的依赖和经济结构过重的局面，实现高质量发展。在可预期的2年内改变下滑态势，止滑企稳，实现4%～5%的增速。

三、平凉市推进供给侧结构性改革的理论及实践借鉴

探讨与平凉市类似的资源型城市经济发展，本质上是探讨其产业转型发展问题，资源型城市经济转型的核心是产业结构转型，如何摆脱对原来的资源型主导产业依赖转向多元化产业支撑体系从而实现可持续发展才是其本质内容。关于产业发展演变与资源型城市产业接续与替代自有其自身规律，国内外对此都进行了许多的理论和实证研究，充分借鉴之则不无裨益。

（一）产业结构演进规律和资源型城市产业发展规律

1.产业结构演进规律。根据英国经济学家配第和克拉克、美国经济学家库兹涅茨、罗斯托、钱纳里等人的研究，产业结构演进主要有以下规律：随着人均GDP的增加，产业结构的发展顺着一、二、三次产业占比顺次递增的方向演进；产业结构要素聚合形态顺着劳动密集型产业、资本密集型产业、技术（知识）密集型产业分别顺次递增的方向演进；产业结构价值形态的由低附加值产业向高附加值产业的方向演进；产业结构的技术形态由低加工度产业向高加工度产业的方向演进[7]。

2.资源型城市产业发展规律。资源型城市产业与一般产业的不同之处在于资源型产业最终会因为资源枯竭而衰亡，或者因为新的资源替代产业的出现导致原产业市场需求下降或消失。因此，资源型城市产业发展必须要在资源枯竭之前或者新兴替代产业出现之后找到新的接续产业，以避免由于主导产业单一而衰亡。所以，发展多元化产业就是其最好的选择。

上述产业结构演进规律和资源型城市产业发展规律为平凉等资源型城市产业结构转型发展提供了理论支持，只有顺应这两个产业发展的铁律才能取得转型升级的成功。

（二）国内外资源型城市转型的比较分析

1.德国鲁尔区：产业延伸转型模式。鲁尔区具有丰富的煤炭、铁矿等资源，是德国最重要的工业基地，占德国国土面积的1.3%，以采煤、钢铁、化学、机械制造等重工业为经济核心。其钢铁、煤炭产量曾占全国70%、80%以上。20世纪60年代在全球产业革命浪潮的冲击下，鲁尔地区的经济陷入了结构性危机，面临着经济转型和结构调整的双重挑战。为推进鲁尔区经济结构的转型工作，德国政府制定和出台了一系列的方案：（1）充分发挥政府主导作用，协调联邦、州和市三级政府共同参与对老工业基地的改造，成立鲁尔煤管区开发协会，作为鲁尔区最高规划机构制定振兴的具体规划。（2）延长煤炭生产及加工的产业链条，促进经济综合发展。以煤为原料发展煤化工业，注重对煤炭的就地加工，将采煤业集中到盈利多和机械化水平高的大矿井。对于钢铁业，调整企业的产品结构，提高产品技术含量，最终形成了煤电化工、钢铁、建材等联合生产的产业体系。（3）重视新兴产业和创新企业的发展,以知识技术密集型工业为重点，尤其对于电子、电器、精密机械和仪表、生物技术、信息和环保技术以及科技型企业在政策上给于很大支持。（4）注重非矿产业的发展。利用老工业基地发展工业文化旅游，展示煤矿、炼焦工业发展的历史过程，把历史挖掘与文化保留相结合，把工厂变成艺术馆,作为一个工业遗产的旅游景点每年都能吸引数百万游客前来参观，已经成为鲁尔区经济转型的标志。（5）环保产业化发展。政府在转型过程中采取限制污水废气排放、建立空气质量监测系统等措施，努力改善当地的自然环境及生态状况，改善被严重污染的环境，在这个过程中积累了丰富的废水收集、循环利用、危险废弃物运输和煤矿通风系统建设等方面的知识，使鲁尔成为德国著名的环境项目设计和实施者以及环境管理技术和服务提供者的聚集区，为全球提供服务。现在鲁尔区已经发展成为一个生机勃勃、颇具独创性的经济和文化城市群落，被欧洲理事会授予“2010年欧洲文化之都”的称号[8]。

2.辽宁阜新产业替代模式。阜新在煤炭资源渐趋衰竭的背景下，经济跌入低谷。2001年，阜新市GDP在辽宁14个地级市中处于末位。地方政府财政收入处在全省最后一位，收支缺口13.73亿元，是唯一一个享受辽宁省补贴的地级市。为改变“矿竭城衰”局面，阜新开始探索转型之路。主要途径：（1）把发展现代农业、绿色农业作为替代产业，实现主导产业的转变。将农业作为经济转型的突破口，利用土地资源相对丰富，且农业资源是可再生绿色资源，从“换个资源搞工业”的角度，建设农业园区和引进农业龙头企业。先后引进和培育以河南双汇、内蒙伊利等一批国内知名企业七十多个，形成了生猪、乳品、家禽等为主的主导产业。到2005年上半年，阜新农产品加工业增加值占规模以上工业增加值的21.9%，牧业产值比重在农业中占45%。（2）大力发展民营经济。走“以小为主，以多取胜”的路子，加大对民营经济的扶持力度，让民间资金尽可能多地转化为经营资本。民营经济占全市经济的比重由2000年的27%上升到了2008年的62.5%。转型以来从2002—2009年经济增速都在10%以上，大大快于全国与辽宁同期的速度[9]。

3.贵州六盘水市复合多元模式。六盘水市是我国西部重要的煤炭基地。近年来，立足自身得天独厚的自然条件，坚持创新引领，绿色、多元的发展模式，因地制宜摸索出一套“生态产业化，产业生态化”的经济模式。主要途径是：（1）走具有西部特色的产业生态之路。把山地旅游、特色健康旅游、乡村旅游结合起来，使得独特美丽的生态资源变为大旅游产业；又把循环经济、高效特色农业园区产业打造为绿色生态产业，转变为生态资源。（2）以“股份制”创新农村基本经营制度。通过“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的“三变”改革，激活了农村土地、资本、劳动力、技术等资源要素，让这些资源要素以股权的形式取得财产性收入。引导农户将承包地经营权入股到企业、合作社、家庭农场等经营主体，促进了种养、加工、冷链、物流等农业龙头企业和特色农产品发展和一二三产业融合，改变了主要通过土地流转发展规模经营的方式，实现生产与市场有效衔接的农村经济组织形式和农业经营方式。随着转型措施的实施，六盘水市产业转型取得了一定的成效，其三大产业结构从2011年的5.9∶61.1∶33.0优化调整至 2016年的 9.6∶50.2∶40.2；2016年全年实现旅游总收入124.65亿元，较上年增长了68.9%；全年单位GDP能耗也较上年下降9.66%[10]。

（三）平凉推进供给侧结构性改革的启示

综合分析资源型城市面临的转型问题，归根结底在于供需结构失衡，一种是因资源衰竭导致产业供给中断，另一种是低端能源产业供给过剩而与市场需求不相匹配。所以，供需错配是资源型城市要解决的主要问题，也是当前我国供给侧结构性改革的主要内容。从供给侧结构性改革视域看国内外资源型城市的成功转型对平凉有以下启示：

1.产业供给方面适宜走复合多元型转型之路。纵观资源型城市的产业转型有三种模式：产业延伸模式、产业替代模式和复合多元模式。平凉属于成熟型资源型城市，现有煤电化产业已经形成了比较完整的产业链条体系，且在地区生产总值中占比较重，2017年煤电产业增加值占整个地区生产总值9.9%，因此单纯走产业替代模式不符合现实情况。所以应继续发挥自身煤炭资源优势，以煤为基，延伸煤电化产业链条提高附加值，又发展新型建材、农产品深加工、装备制造、战略新兴产业和旅游业，走复合多元化产业发展模式。

2.转型的驱动力供给方面要把有为的政府和有效的市场相结合走双轮驱动道路。政府和市场有机结合发挥互补作用是转型成功的必要条件。政府有力的政策支持是推动资源型城市有效转型不可缺少的条件，中央和地方政府的正确政策引导、规划为资源型城市转型指明发展方向，提供了保证。这方面主要是宏观发展的规划，如城市发展规划、产业发展规划等，如德国政府不仅专门针对鲁尔区出台了强有力的财政补贴政策和税负减免政策，还要求电力行业必须购买国产煤炭，以支持区域经济转型都值得借鉴。但在资源要素的配置、产业选择发展等方面则必须发挥市场的决定性作用，顺应市场需求运行规律，转型成功与否最终也只能以市场来检验。

3.制度供给方面建立一个公平公正开放竞争有序的市场体系。没有完善的经济运行制度建设，人才、投资、创新等都是空谈。平凉市要减少政府干预，实现简政放权，给企业减压减负，建鱼塘放水养鱼，进一步发挥市场经济的自我调节作用，实现公平竞争、优胜劣汰、自由流动、产权激励的市场调节机制，为各类市场主体营造良好的经营商业的环境，借鉴阜新经验大力发展非公经济。深化经济体制改革，创新经营体制机制，学习六盘水“三变”激活农村经济，发展以苹果和红牛为主的现代农业，走绿色生态农业之路。改革投融资体制，使企业从生产经营型向资本运作型转变，借力资本市场，拓宽融资渠道，促进直接融资发展，快速实现资金积累，为转型升级提供资本保证。资源型城市的发展产业是短板，而产业的发展资本是保证。平凉市迄今为止没有一家上市公司，没有“新三板”挂牌企业，充分表明落后是全方位的，只有深化金融体制改革，提供金融制度供给，才能撬动资本市场，为企业做大做强储备资金杠杆。

4.要素供给方面必须提升要素供给水平尤其是科技要素的供给水平。国内外成功转型的资源型城市都有一个非常显著的特点就是充分发挥科技在产业转型中的作用。如阜新直接发展现代农业作为替代产业、德国鲁尔和六盘水都重视发展高新技术产业改造提升原产业。平凉作为西部内陆欠发达的中小城市，既不沿海、也不靠边，又没有处于重要交通线路枢纽位置，在要素供给的开放度上自然无优势可言。科技创新方面平凉也并不具备优势，但是可以紧跟当前科技发展的前沿在科技成果的运用上力争走在前面，信息化为平凉提供了弯道超车的最佳途径。信息技术尤其是互联网的兴起，大数据、云计算、移动互联网、人工智能等新兴科技不仅改变人们的生活，也掀起了新一轮产业变革，对产业结构的演变产生了重要影响。大力推进“互联网+农业、+工业、+服务业”等，促进产业转型升级向智能化方向发展。同时，紧跟时代步伐，发展共享经济、数字经济等“三新”产业，使得传统要素和新兴要素集聚，从而推动一二三次产业融合发展，实现经济发展模式转型。