欠发达地区农村土地流转问题研究——以甘肃省定西市安定区为例

付钟堂

（中共安定区委党校，甘肃 定西 743000）

欠发达地区就是不发达地区，是指生产力发展水平较低，经济发展相对落后的地区。在我国现阶段，是指相对于东部发达地区而比较落后的西部地区。农村土地流转实质是土地经营权流转。甘肃省定西市安定区，是西部欠发达地区西北干旱地区的典型代表，也是欠发达地区农村经济发展的缩影。我们以安定区为个例对欠发达地区农村土地流转问题进行分析研究。安定区是出了名的国家级贫困县（区）。全区平均年降水量380毫米左右，年蒸发量高达1 500毫米以上，95%以上耕地是陡坡地，十年九旱，生产条件恶劣；水土流失面积达3 306.2平方公里，占总面积的91%，年平均土壤流失量1864万吨，水土流失严重，生态环境酷劣；1949—1980年，每个农业劳动力年均创造产值200元，纯收入138元，生产力水平低下，人民生活困难。安定区从1956年尝试修建梯田，靠人工肩挑背扛、昼夜苦干，到1983年兴修梯田54万亩，占耕地面积的26.21%，农业生产条件初步改善。1983年，安定区被列为国务院“三西”建设重点县和全国八片水土流失重点治理区，踏上了兴修梯田、综合治理、改变农业生产条件的征程。经过30年的艰苦努力，2012年，全区梯田面积达153.26万亩，占耕地面积的89.23%，比1983年增加了近100万亩，新增有效灌溉面积122 986亩，占7.16%。农业生产条件特别是耕地条件得到了有效改善，为农村土地流转奠定了基础。

进入新世纪后，随着改革不断深入，农户承包地分散、规模太小、不利于农业规模经营等问题十分突出。促进土地经营权流转，扩大农业经营规模，发挥规模经济效益，已经迫在眉睫。在国家政策的引领下，全国农业规模化经营的实践进程十分迅速。到2008年，全国土地流转面积达1.09亿亩，占家庭承包面积的8.07%，2016年则达到4.7亿亩，占35.1%（见表1）。但安定区农村土地流转相较全国而言，起步较晚、流转进程也比较缓慢。据统计，2012年，全区农村土地流转面积20.5万亩，占家庭承包面积的11.9%。与全国流转面积2.78亿亩占21.5%相比，低了9.6个百分点；2016年，全区农村土地流转面积32.86万亩，占19.14%，与全国4.7亿亩占35.1%相比，低了15.96个百分点（见表1），差距进一步拉大。作为欠发达地区，要在农村土地流转中迎头赶上，有所作为，仍然面临着“观念怎么转变”、“主体如何培育”、“人到哪里去”、“服务怎么搞”、“方式怎么创新”、“社会如何保障”等深层次困难和问题。解决这些问题，对于推进农村土地流转、实现农业规模经营、努力与全国同步建成小康社会具有重大现实意义。

表1 安定区与全国土地流转情况比较

一、文献综述

1.地租理论为我国农村土地流转和土地价格提供了理论支持。亚当·斯密认为土地所有权是有垄断性质的，他意识到有绝对地租的存在。威廉·配第认为地租受供求关系的影响，土地位置和土地肥沃程度的不同导致地租也不尽相同。大卫·李嘉图创立了地租理论，把地租看作是因使用土地和土壤的生产力而付给地主的土地产品的一部分。萨缪尔森认为土地需求者间的竞争较土地供给量来看，前者才是决定地租量的真正原因。马克思认为级差地租是土地经营过程中垄断行为下产生的被土地所有者占有的超额利润。一种是同时投入不同地块的等量资本具有不同的生产率所产生的，叫级差地租I；一种是相继在同一地块的各个等量资本具有不同的生产率而产生的，叫级差地租II[1]。

2.规模经济理论是农村土地流转、农业适度规模经营的理论基础。规模经济是指由于生产和经营规模不断扩大而导致长期平均成本下降，收益不断增加的情况[2]。农村土地流转进而实现规模经营，无论是在生产上还是在经营上，都要形成规模经济，避免规模不经济。农村土地流转的内外部条件的变化，都将对形成规模经济产生重要影响。

3.相关农村土地流转实现规模经营研究概述。近几年，国内外众多学者对农村土地流转进而实现规模经营的研究见仁见智，观点不尽一致。在对农村土地规模经营必要性的论述中，韩俊等适度规模经营论者从发展现代农业、提高经济效益等不同角度论述了发展适度规模经营的必然性，不但肯定规模经济的存在，而且把它作为解决中国农业困境的一条重要途径。宋伟等学者对典型调查材料进行统计分析也得出支持适度规模经营的证据。土地规模质疑论者认为扩大农村土地经营规模不能成为促进中国农业经济的现实选择。刘凤芹等学者的实证研究和经验数据表明，农户经营的土地规模对土地产出率基本上没有促进作用。普罗斯特曼等人引用来自对包括中国在内的十几个发展中国家的实证研究结果说明，粮食生产存在许多规模不经济的事实，即使存在规模经济也是十分有限的。在对农村土地规模经营的效率问题研究中，不少学者从资源配置的角度分析并提出了土地经营规模适度扩大对农业生产绩效的提高具有正面效应。Kalirajan和Huang采用调查数据分析指出可以通过土地整合的方式提高粮食产量；胡初枝和黄贤金调查分析了农户土地经营规模与农业生产绩效之间的影响，发现土地经营规模的扩大能实现土地与资金、土地与劳动力的优化配置，并带来全要素节约，提高土地经营规模可以在一定水平上提高农业生产绩效；刘玉铭和刘伟运用面板数据对农业规模效益进行研究，发现农户经营面积扩大对农业全要素生产率具有促进作用。在规模经济与规模报酬问题研究中，现有国内外文献在对中国农地经营规模效果研究时，大多从投入产出角度出发估测出土地、劳动力、化肥和其他投入要素的产出弹性系数，然后根据各投入要素弹性之和来判断其规模经济性质。FIeisher、Liu等学者通过调查数据估算出各要素弹性之和接近于1，从而得出中国农业生产具有规模报酬不变特征；而苏旭霞和王秀清利用调查数据测算出玉米和小麦两种农产品的规模弹性分别为1.278和1.268，意味着规模报酬递增。另外，Hayami和Ruttan通过对各国农业生产函数的估计，得出欠发达国家的农业由于人均土地规模小、农业机械化程度不高而农地生产规模经济不显著，而发达国家的农业由于农业机械的大规模使用则规模报酬递增。在农村土地规模经营的目标及评价标准研究中，对农地规模经营效率的评价在很大程度上取决于目标和评价标准的选择，国内理论界进行了大量研究，但未取得一致意见[3]。

二、政策回顾

土地经营权流转，符合我国农业现代化和“三农”发展战略，党和国家制定了一系列政策鼓励、引导、规范土地经营权流转，推动农业规模经营。中共中央在1987年5号文件《把农村改革引向深入》中就明确提出：“过小的经营规模会影响农业进一步提高积累水平和技术水平。”在条件较好的个别地区，要“有计划地兴办具有适度规模的家庭农场或合作农场，也可以组织其他形式的专业承包，以便探索土地集约经营的经验”。2001年底，中央提出在承包期内，农户有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。2005年，《农村土地承包经营权流转管理办法》出台，规范了承包经营权当事人流转行为和农村土地流转市场经营行为。2008年，《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，要求建立健全土地承包经营权流转市场。2010年中央一号文件明确指出，要“加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法、自愿、有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营”。党的十七届三中全会提出：“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”党的十八大报告指出：“坚持和完善农村基本经营制度，……发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。”十八届三中全会在明确了“市场在资源配置中起决定作用”的同时，提出了加快构建新型农业经营体系的要求，“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”。2016年，中办、国办印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，“鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地”。这些政策涉及土地流转的总体要求、基本原则、流转机制、风险防范、管理服务等，在具体实践中引导、指导和规范农村土地有序有效流转。

三、欠发达地区农村土地流转取得的成绩

近年来，安定区以提升农业机械化水平和转移农村富余劳动力为基点，培育壮大新型生产经营主体，积极探索土地流转经营模式，注重发挥典型示范带动作用，全面强化流转服务管理，积极开展农村土地经营权流转，生成新的发展动力与经济增长活力，促进了农业生产提质增效，农民收入较快增长。2017年，安定区农村土地流转面积达36.44万亩，占承包面积的21.22%，涉及流出农户21 878户。全区农村居民人均可支配收入6 529.4元，比2012年增加2 897.4元。

1.夯实基础，有力助推流转经营。农业机械化水平的提高和农村劳动力的转移，是农村土地流转、农业规模经营的前提基础和必要条件。安定区坚持“立足大农业、发展大农机、服务新农村”的原则，推动农业机械化快速发展，农业机械广泛运用于农业生产、经营、加工全过程。截止2014年，全区农机总动力达81.5万千瓦，农机总值达到7.75亿元，主要农作物耕、种、收综合机械化生产水平达到35.9%，农机经营总收入达到1.32亿元，利润总额4 940万元。与此同时，安定区组织引导农村劳动力逐步走出传统农业，从事更多能较快增加收入的非农产业。近几年，每年向外劳务输转人员都超过11万人，占农村劳动力总数的60%以上。应当说，农业机械的广泛应用和农村劳动力的大量转移，为推动全区农村土地流转、农业规模经营奠定了基础。

2.培育主体，有效引领流转经营。安定区紧紧围绕构建新型农业经营体系，着力培育提升专业种养大户、家庭农场、农民合作组织、农业企业等新型农业经营主体，引领、带动广大农户积极流转土地，不断提高农业土地生产率和农村资源利用率。截至2014年底，全区共发展专业种养大户14 733户；注册成立家庭农场48家，注册资金7 002.9万元；成立各类农民专业合作社492个，会员11 896人，农户入社率13.5%，带动农户38 863户，占全区总户数的44.4%；成立规模种植和养殖农业企业36家，加工经营型农业企业94家。并通过规范化管理、标准化生产、品牌化经营、市场化对接、实体化经营的“五化”措施，大力开展农民合作社的示范社创建活动。截止2014年，申报国家级示范社2家，已认定省级示范社6家，市级示范社28家，区级示范社30家。

3.探索模式，全面推进流转经营。安定区通过政府扶持引导，群众积极探索，试点辐射带动，积极探索土地流转模式、实现适度规模经营新路子。一是专业大户（种养大户+农户）模式。种养大户承包和租种同社同村和邻近村社农户土地，用以发展种植业和养殖业；外出打工和整户外迁农户将闲置耕地送给亲友、邻居无偿代管代耕等。二是家庭农场（家庭农场+农户）模式。流转邻近农户土地，以家庭成员和亲戚互帮种植或养殖为主，农场主给予工资收入或实物收入。三是农民专业合作组织（合作社+基地+农户）模式。农户以土地入股形式加入专业合作社，建立种植、养殖基地，在农资、生产、销售等环节提高了组织化程度，增强了有效面对自然风险和市场风险的能力。四是龙头企业带动（龙头企业+基地+农户）模式。农业企业流转农户土地建立种植基地，流出土地农户在企业指导下进行种植和日常管理。这种模式既解决了“订单农业”企业权益难以保障的问题，又摆脱了企业种植雇工难、工价高的困境，土地流出农户在同一土地上取得流转费收入的同时，又获得技术和农产品收益。五是土地“托管”模式。利用行业协会和专业服务组织进行土地“半托”或“全托”服务，“半托”模式被农民形象的称为“菜单式”服务，农民需要什么服务就点什么服务，协会或服务组织提供什么服务；“全托”模式是协会或服务组织提供产前、产中、产后全过程的服务。这种模式通过机械化、专业化、规模化生产，降低了生产成本，提高了生产效益，有利于促进现代农业发展。六是合作经营（工商企业+基地+农户）模式。工商企业参与土地流转，进行资金投资、雇工管理、订单经营。2017年，全区适度规模经营面积达24.77万亩，比2012年增加11.07万亩，增加量最大的是100～500亩的中等规模，增加量达到254个；规模经营主体754个，比2012年增加564个（见表 2）。

表2 2012年与2017年安定区土地规模经营情况比较

4.树立典型，示范带动流转经营。安定区以发展现代农业为导向，以马铃薯、草牧、劳务等优势产业为依托，以促进农业产业发展、增加农民收入为目的，积极培育了一批集生产、销售、加工、科技等功能于一体的综合性经营典型，充分发挥典型的示范、带动、引领作用。在培育典型中注重农业项目与生产经营主体直接挂钩，发挥政府对农业投入资金的导向作用；注重在区域范围内集聚生产经营要素，不断延长产业链条，使生产经营主体在链条各环节都有较好收益；注重强化欠发达地区农产品销售和加工两大薄弱环节，提高农产品的商品化率和加工转化率，使农业生产者获得增值收益；注重新型经营主体与生产基地和农户建立紧密合作关系，形成利益共享、风险共担的经济利益共同体，在获取共同收益的同时，共同面对自然风险和市场风险。

5.创新机制，统筹保障流转经营。根据土地流转经营的实际状况，安定区建立完善了土地流转机制，鼓励、引导、扶持农村土地合理有序流转。一是“三级”联动工作机制。建立区有中心、乡镇有站、村有点的三级联动工作机制，全方位推进土地流转工作。区上成立领导小组，统筹推动工作；领导小组下设办公室，与区农村土地经营权流转服务中心合署办公，研究细化流转经营的目标任务、工作措施、政策界限等，开展督促检查工作；设置乡镇服务站19个，由分管副乡（镇）长任站长，配备2～3名信息员；设立村级服务点306个，由村文书兼任信息员。二是项目扶持带动机制。农口各相关部门向农业企业和农民专业合作社给予项目、资金倾斜，扶持发展农业规模化经营。三是建立完善各项制度。有关部门建立健全并全面落实土地流转登记备案制度、合同制度、监测制度等。四是建立维权仲裁机制。及时有效解决土地流转中出现的困难、问题和纠纷，推进全区农村土地流转纠纷仲裁工作制度化、规范化、法制化进程。

6.强化服务，协调推动流转经营。安定区结合全区土地流转工作实际，基本形成以公共服务为主导，经营性服务为主体，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的服务格局。一是公益性服务。主要在完善服务内容、提高服务能力上下功夫，切实发挥主导作用。区直涉农部门统一整合农业服务资源，主动延伸服务链条、创新服务产品、拓展服务领域，为生产经营主体提供了个性化、全程化、综合性服务；乡级公共服务机构和人员开展了承包、经营、管理服务，发挥了积极作用。二是经营性服务。新型经营主体既是农业生产经营主体，又是开展社会化服务的主体。积极开展了农资配送、农技推广、农机作业、统防统治、产品营销、信息提供等各项生产性服务。三是专项服务。畜牧、农技、农机等涉农部门成立专门服务队，深入田间地头为生产经营主体提供产前、产中、产后各环节的专项服务，赢得了广大农户和生产经营者的满意。四是创新服务方式。利用广播电视、电子平台、手机短信、信息专栏、互联网络等多种方式，发布与农业生产经营相关的信息，为生产经营主体提供信息服务；依托农民合作社、产业协会、行业营销组织、村级集体组织等服务主体，注重强化农产品加工、物流、仓储等环节服务，积极采用直供直销、配送中心、电子商务等多种方式，为生产经营主体提供销售服务等等。

四、欠发达地区农村土地流转的困境及成因

安定区农村土地流转取得了较好成绩，但由于众多因素制约，农村土地流转仍然处于初步发展阶段，还存在许多问题和困难。但最突出的是一方面土地撂荒现象比较普遍，另一方面土地流转经营却困难重重。造成这一矛盾的原因是复杂多样的，牵扯到土地流转的方方面面。

（一）土地撂荒现象比较普遍

安定区农业生产条件落后，农业比较效益低下，再加上农村劳动力急剧减少，农村土地撂荒现象比较普遍。据统计，2013年全区土地撂荒面积达4.3万亩。2014年3—5月份，我们选取安定区3个典型农业区域高峰等3个深山区、鲁家沟等3个北部干旱川区与浅山区结合、香泉等3个南部水川区与浅山区结合共9个乡镇140个村进行了抽样调查，农户撂荒土地达24 536亩，涉及农户2 465户，户均接近10亩（见表3）。

表3 2013年安定区乡镇土地撂荒抽样调查汇总表

分析其原因主要是：

1.农业比较效益低下不愿意种地。农民种粮比较效益低下，是农村土地撂荒的根本原因。根据调查，几乎所有乡镇土地撂荒的原因首选是种粮比较效益低下（见表3）。安定区耕地面积大，但耕地质量较差，利用水平较低。根据2009年全国第二次土地调查结果显示，全区耕地面积162 356.30公顷。其中，水浇地7 231.79公顷，占耕地总面积的4.45%；川旱地10 679.07公顷，占6.58%；旱地梯田68 275.82公顷，占42.05%；坡旱地76 169.62公顷，占46.92%。也就是说，95%以上是旱地，并且近47%是坡旱地，是典型的“靠天吃饭”农业。与此同时，农用地等别分为1～4等，安定区1等地面积142 653.04公顷，占全区分等面积的87.87%；3等地仅36.2公顷，占0.02%。由此可见，安定区农用土地质量很差，且利用水平较低。再加上生产方式比较粗放，农业生产资料价格持续上涨，农民工工资不断攀升，种粮的比较效益十分低下。撂荒现象在土地收益较好的南部水川区相对较轻，如内官镇35个村撂荒面积只有368亩，每户平均10亩多一点，但在北部干旱山区却十分严重，如白碌乡7个村撂荒面积达2 325亩，每户平均高达近30亩（见表3），就是例证。

2.农村劳动力短缺无能力种地。农村劳动力缺乏，也是土地撂荒的主要原因。根据调查，除了土地效益低下外，其他原因是出外务工经商、随子女进城居住、整户外迁等（见表3）。一句话，就是劳动力短缺。以80、90后为主体的二代农民基本都外出打工，造成农村青壮年劳动力严重缺乏。根据统计，全区劳动力总数在18.01万人，占农业人口36万人的66.8%，而从事农业生产的只有7.01万人，占38.9%，且老龄化趋势严重，65岁以上仍从事农业生产的人口有4.06万人，占从事农业生产人口的58%。留守农村的大多数为“386199部队”（妇女、儿童、老人），耕种能力十分有限。根据2014年调查，白碌乡中山村共有农户177户630人，劳动力310人，其中整户外出52户240人，分别占户数和人口的29.4%和38.1%，60岁以上仍然从事农业生产的多达65人，占从事农业生产人数140人的46.4%。整户外出农户撂荒土地就有1 000多亩，占全村耕地面积的17.9%。

3.城乡公共服务失衡顾不上种地。农村公共服务薄弱，也是土地撂荒的重要原因。一是由于城乡教育发展在基础设施、师资力量和教育质量等方面的不均衡，加之农民对子女教育重视程度的提高，大量农民携子女进城上学或陪读的现象十分普遍。根据统计，2014年，农村适龄儿童在城区学校就读人数达到6 536人，其中初中学生554人，小学生5 992人，分别占全区初中、小学生总数的44.5%和47.6%，且集聚趋势日益加剧。与此同时，农村幼儿教育事业发展滞后，全区306个村共有村级幼儿园19所，其中公办15所在乡镇政府所在村，民办只有4个，其他村没有幼儿园可上。二是农村群众“看病难”问题没有得到有效解决。从村级来看，2014年，全区有村医312名，大专以上学历16名、执业医师18名，分别占村医总数的5%和5.6%，无专业学历的高达22.2%，大部分由原来的“赤脚医生”过渡而来，学历知识层次低，医疗服务水平不高。从乡级来看，普遍反映乡镇卫生院缺少专业医师、缺少医疗设备，“只看病、无药取”的现象普遍存在，是造成就医患者少、小病进县城的主要原因，同时也是部分群众宁肯租住城区也不去种地的根源所在。

（二）土地流转困难重重

据经管部门统计，2016年安定区农村土地流转面积32.86万亩，仅占承包土地的19.14%，土地流转面临重重困难。分析其原因主要是：

1.部分农民依赖土地，不愿流转。由于我国特殊国情和制度背景，长期以来，土地就是农民就业和生存的基本保障，加之农村养老、医疗、救助等社会保障体系尚不健全，而各项惠农补贴资金主要依托承包土地进行发放，农民对土地的依恋程度可想而知。一方面，部分农民长时间从事非农产业，已经基本脱离农村土地，但没有纳入城镇社会保障之中，仍有后顾之忧，不会放弃土地这一基本保障。另一方面，部分年龄偏大、缺乏务工技能的农民，更是把土地作为自己生活的出路而不愿流转，大多数外出农民以“零费用”形式，让亲戚邻居代耕代管，从而制约了土地的正常、合理、有序流转[5]。

2.部分土地分散经营，不易流转。当初的农村土地承包经营是根据土地光热条件、立地条件好坏、距离远近等因素按人按片平均分配到户，客观上造成了农户耕地规模小且地块零散。土地流转需要集中连片，涉及成百上千农户土地，往往因为几户农民不愿流转，而使土地规模化经营难以实施。同时，农村土地绝大部分以梯田和坡地为主，分散的生产单元和山区土地条件不利于农村劳动力的统筹安排及生产流水线的组织，特别是山区土地不适宜进行较高程度的机械化、规模化经营，成为制约农村土地流转的“瓶颈”。

3.流入主体享受惠农政策难，不肯流转。土地流入主体难以享受补贴政策，也是造成土地流转缓慢的制约因素之一。根据调查，参与土地流转的经营主体，除少数龙头企业争取到国家项目资金、银行贷款等扶持外，绝大多数流入主体都普遍存在融资难、资金链条短的困境，无力扩大经营规模，导致新型农业经营主体培育发展缓慢。国家诸多农业政策补贴资金大多与农民土地承包权“绑定”发放，甚至撂荒耕地农户依然享受着粮食直补等各种补贴资金，而真正从事土地经营的流入主体，则难以享受诸如粮食直补、农业生产资料综合补贴等政策扶持，严重制约着土地流转规模的进一步扩大和新型农业经营主体的培育。

4.管理服务不健全不到位，难以流转。农村土地流转主要是由经管部门、乡村两级管理。但是，乡村两级管理、监督落实不到位，引导、服务能力较弱，缺乏有效组织农民以地生财的能力。加上中介服务组织不完善，金融、保险服务机制不健全。从而导致农村土地流转缺乏科学的价格机制、激励机制、补偿机制以及评估、咨询、公证、仲裁机制，农村土地经营权流转程序不规范，农村土地流转风险较大、收益有限，土地很难流转。

五、欠发达地区农村土地流转的对策建议

西部欠发达地区要在坚持家庭经营为主的基础上，按照依法自愿有偿原则，积极探索适度规模经营新路子，不断提高农村土地产出率和农业劳动生产率，实现农业规模效益。

1.加强宣传引导，强化典型示范。解决“观念怎么转变”的问题。一方面是群众观念的转变。欠发达地区要进一步加强农村土地承包经营方面相关法律、法规、政策的宣传力度，帮助农民了解土地承包经营权流转的原则、方式、流转合同、流转管理等内容，使广大农民和业主充分认识到，土地不仅可以作为就业和生存的手段，更具有产生效益的投资价值；要让农民明白，单家独户、自给自足的自然农业从长远看已经没有增收空间，发展现代农业，农民必须按规模化、标准化的要求来种地。土地流转不仅不会改变和动摇家庭承包关系，而且可以产生规模效益，实现农业现代化。另一方面是政府观念的转变。政府在农村土地流转中的主要职责是服务、引导、扶持。要积极引导扶持具备条件地方的农民进行探索性示范试点，及时总结和推广土地流转的成功经验，让农民实实在在地看到土地流转的好处，不断激发农民参与土地流转的主动性和积极性，因地制宜选择适当的土地流转方式，确定合理的流转期限，积极稳妥推进农村土地流转，让农民从土地流转中得到实惠，让业主从土地流转中获得更高的收益，因势利导促进土地合理有序正常流转[4]。

2.提升新型主体，培育职业农民。解决“主体如何培育”的问题。一是培育壮大新型经营主体。欠发达地区要积极培育种养大户、家庭农场、龙头企业、农业合作组织等新型经营主体，发挥他们农业发展理念比较先进、资金技术力量比较雄厚、开拓农产品市场经验比较丰富等优势，不断提高农业土地生产率、农村资源利用率和农产品市场竞争力。鼓励村级集体组织、未就业大学生、返乡农民工、退休人员等组织和个人创办或领办家庭农场、合作经济组织、农业企业等。二是培育新型职业农民。要通过教育培训、认定管理、政策扶持等措施，提高农民的科学文化素质、现代农业生产技能、生产经营管理能力，培养生产型、经营型、服务型职业农民；要鼓励和支持有文化、懂技术、会经营的农业实用人才和农村青年致富带头人通过土地流转扩大生产规模，鼓励和支持高等院校、中等职业学校毕业生及农业科技人员从事农业创业，鼓励和支持外出务工农民、个体工商户、农村经纪人等返乡从事农业开发；要通过新型主体的带动引领示范，把新型农民组织起来进行适度规模经营，才能达到发展现代农业、实现农民持续增收的目的。三是把培育新型主体和培育新型农民有机结合起来。培育新型主体的重点要放在能够引领、示范、带动农业产业发展上，新型主体是带头人，新型农民才是骨干力量，两者不能倒置。要采用能人带动、产业带动、龙头企业带动、合作经济组织带动等多种土地流转模式，实现土地规模经营，加大科技投入力度，提高土地收益率，实现农村土地效益的最大化。财政、农业、畜牧等涉农部门要整合各类财政支农资金和农业项目，优先扶持示范性新型农业经营主体发展。可以考虑把专业大户、家庭农场、农民专业合作组织、农业产业化龙头企业纳入信贷财政贴息贷款对象。进一步完善农业补贴发放方式，按照“谁种田，谁受益”的原则，实行以奖代补的办法，将新增农业补贴重点向示范性新型农业经营主体倾斜，对达到一定经营规模的新型农业经营主体实行奖励补贴[4]。

3.推进易地搬迁，拓宽就业空间。解决“人到哪里去”的问题。一方面是农民到哪里去，也就是人如何居住的问题。易地搬迁是一条让贫困群众走出山区、摆脱贫困、走向富裕的有效捷径，也是推进农村土地流转、农业生产规模化的客观需要。建议欠发达地区易地搬迁按照“城镇村结合、跨区域搬迁”的思路全面推进。在范围上，要打破原有行政区域划分，跨村跨乡镇跨区域搬迁[5]。在方式上，要以中心村、乡镇、城市为中心设置安置点，采用“有土安置”“产业带动”“无土安置”等模式积极推进。在措施上，要以提高劳动技能和土地收益为核心，引导农民通过多种方式增收致富。一是要抓住西部大开发、现代农业发展规划等政策机遇，积极争取国家退耕还林项目，将深山区及浅山区陡坡地全部退耕还林，种植林木和饲草，大力发展草牧产业和种植业。二是要积极争取高标准农田综合整理项目，将浅山区和平地进行综合整治，配套田间道路等基础设施，创造有利于规模化、机械化、集约化经营的土地条件，全面发展农业及相关产业。三是要把搬迁群众作为劳动力培训的重点，大力组织实施产业发展信息、实用技术培训，使搬迁群众能够基本掌握1～2门实用技术，提高就业和创业技能。在保障上，要加大资金整合力度，最大限度地把国家有关专项资金整合到易地扶贫搬迁项目实施区，发挥资金整体效益和正向激励作用。农村基础设施建设和公共服务的重点也应该放在这里。在保证“管理渠道不变、资金使用性质不变”的前提下，积极整合所有涉农资金和各类扶贫资金，集中用于安置区建设，全面解决与安置区群众生产生活息息相关的问题，探索建设“农村新型社区”。另一方面是农村富余劳动力转移的问题。农业劳动力转移是农村土地流转、农业规模经营的前提条件和必然结果。只有将农业劳动力实现稳定转移而不回流，才能保证农村人均耕地面积的增加。要以农产品加工业、服务业和劳动密集型企业为重点，发展农村二三产业，拓展农村内部就业空间；要积极推进小城镇建设，引导农民逐步向小城镇转移；要加大农村人力资源培训力度，提高农村劳动力非农就业技能；要深化城市户籍管理制度改革，鼓励农民离土离乡，进入城镇安家落户。

4.加强服务管理，健全流转机制。解决“服务怎么搞”的问题。欠发达地区要在尊重土地流转市场交易的前提下，不断加强政府服务管理。要建立完善土地流转市场机制，支持有条件的地方以农村承包合同管理部门为依托，建立市场化运作的土地流转平台、信息网络以及中介服务机构，为开展土地流转的有关法律政策宣传、流转咨询、土地价格评估、流转手续办理等培育良好的市场环境，为土地流转双方提供良好的服务。要在稳定家庭承包经营的基础上，规范农村土地产权，明确土地流转经营各个行为主体的责、权、利；要对土地流转经营作出合理规划，引导流转工作有序有效进行；要及时建立完备的登记制度，完善土地承包经营查询系统；要完善土地规模经营主体和土地流出农户之间的利益协调机制和利益联结机制，做到“双赢”“共赢”“多赢”。探索建立农村互助合作机制，乡镇、村、社要及时了解掌握农业生产过程中资金、劳力等方面具体情况，引导农民互帮互助，团结协作，搞好生产。探索建立专业咨询指导机制，农业、畜牧、农技、经管等涉农部门要发挥自身优势，成立专门服务队，深入田间地头为农民提供产前、产中、产后各环节的政策、技术服务。探索建立综合服务机制，农业、农机、种子等涉农部门要在保证提供优良籽种、优质农机具的同时，指导农民科学运用，统筹使用[6]。

5.坚持分类指导，创新流转方式。解决“方式怎么创新”的问题。欠发达地区要在充分尊重农民和投资者意愿的基础上，大胆创新土地流转方式，优化农业资源配置。积极引导同村同社农户以互换、代耕、租赁等形式加快土地集中；鼓励农户以土地经营权入股方式进行农业合作生产，成立农民专业合作社，直接参与投资方的利润分红；引导劳动力缺乏、耕地较多农户，通过转包、转让等形式进行流转；鼓励农业产业化龙头企业通过租赁、入股等多种形式参与农村土地流转；引导企业资本、工商资本、其他资本以投资、入股、合作等形式参与农村土地流转。要按照“农户自愿、村级组织、合作运行”的办法，采取种养大户或农业企业一次性流转耕地的租赁经营；农业企业或工商企业投放良种、农膜等农业生产资料建基地的订单经营；专业合作组织全程进行代耕、代种、代收和农户日常田间管理相结合的合作经营；“农户出资、协会服务”的土地“托管”经营等多种土地流转模式。在具体实践中，要紧密结合实际，既可以采取目前已成熟的流转形式，也可以探索其他现行法律法规没有明确禁止的形式进行农村土地流转[6]。

6.完善社保制度，创新服务方式。解决“社会如何保障”的问题。欠发达地区要加快健全完善适合农村特点的社会就业、养老保险和合作医疗等社会保障体系，逐步弱化农村土地的社会保障功能，突出其增收致富功能，形成有利于农业人口和产业向城镇集聚的社会环境，消除农民放弃土地经营权的后顾之忧。对已经放弃土地经营、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。采取个人、集体、政府多方出资尝试建立农村社会保障基金，促进农民医疗、养老、互助等农村社会保障体系的良性发展。要增强金融支持“三农”能力。金融部门特别是农村基层金融机构，要创新金融产品，简化贷款手续，缩短审批期限，延长贷款周期，降低贷款门槛，扩大信贷额度和发放专项信贷，尽快形成适合新型农业经营主体特点的多种形式的抵押、质押办法，积极解决示范性新型农业经营主体和广大农民发展资金困难问题，增强金融支持“三农”能力。要创新农业保险的方法、措施，扩大农业保险的范围、类别，保障农业损失降到最低程度[6]。