德国社会住房制度及其启示

■ 周 琳

德国现有近8300万人口、4000多万套住房，人均居住面积近45平方米，住房套户比约为1.17。德国的住房状况，一直为各国所称道：近60%的家庭以租房为主，特别是柏林等大城市，租房居住的家庭占比超过80%，很多家庭租住一套住房的期限超过20年，有的甚至一辈子租房居住；德国房价、房租长期保持稳定，只是最近几年，受移民大量涌入等因素影响，出现了罕见的较快上涨；各州、城市都有比较完善的住房法律体系，保护居民的住房权利等。本文重点介绍德国的社会住房，这种具有保障性质的住房，是保障德国居民“居有所居”的基础性制度之一，对我国完善住房保障体系有较强的借鉴价值。

一、德国社会住房的发展历程

德国现有社会住房200万套，约占住房总套数的5%。回顾历史，德国社会住房是在其住房供需矛盾最突出的时候应运而生，其保有数量与住房供需状况同频共振。在住房供需矛盾突出的时候，社会住房的数量就多；市场上房源比较充裕，房价、租金水平稳定的时期，社会住房的数量相对就少。

20世纪初，德国进入工业化、城镇化加速发展的时期，随着大量农村人口涌入城市，住房短缺问题开始突出。“一战”爆发后，各城市的住房建设基本停滞，住房短缺状况急剧恶化。在此背景下，德国出台《抵制住房紧缺法》，并采取政府直接投资入股及给予税费优惠、金融支持等方式，参与并鼓励市场主体加快住房建设，由此出现社会住房的雏形。

“二战”结束后，由于战争导致大量住房被毁坏，住房短缺问题再次变得突出。1950年、1956年联邦德国政府分别颁布《住房建设法》和《住房建设法Ⅱ》，明确政府可采取优惠供地、补贴投资、减免税收等措施，支持建设户型面积、配套设施、租金水平和维护成本等符合一定条件的住房。1950～1959年底，是德国大规模建设社会住房的时期，累计建设社会住房330万套，占全社会新建住房总量的近60%。

上世纪60年代后，随着住房供需矛盾的极大缓解，德国社会住房建设量逐年大幅下降。到1970年左右，每年社会住房建设量降至15万套左右，不足50年代每年建设量的1/2；政府的住房政策开始转向规范住房市场发展方面。到1980年前后，社会住房建设量进一步下降至每年不足10万套。政府的住房政策开始转向鼓励家庭自建住房等方面。

上世纪90年代两德统一后，由于大量原东德劳动力流向就业机会更多、收入更高的西德各城市，引发西德不少城市重现住房短缺。政府的住房政策，一方面拨付资金，支持原西德地区加大社会住房建设力度；另一方面拨付资金，对原东德地区的存量住房进行修缮，建设新的社会住房。到90年代末，两德统一引发的住房短缺得到根本缓解。

本世纪的最初十几年，德国仍继续建设社会住房，但数量已较少。近年来，受中东、北非地区动荡影响，涌入德国的移民数量较多，一些城市出现住房供需矛盾，房价、租金开始过快上涨。估计联邦政府仍会出台新的住房政策，鼓励这些地方增加社会住房供应。

二、德国社会住房的主要政策

德国所谓的社会住房，有以下特征：由开发商等市场主体投资建设，政府给予财政补贴、低息贷款、税收减免等支持；投资建设主体拥有住房的产权，但在与政府约定的期限（一般10多年，最长40年）内，住房只能向符合条件的家庭租住，租金水平不得低于政府规定的上限；超出规定期限后，住房由投资建设方自有处置，一般是按市场价格出租或出售；社会住房的供应对象，是住房支付能力不足的家庭，但并不局限为低收入家庭，比如一些多子女家庭、单亲家庭等，都可作为供应对象。

（一）政府主导、分级负责

从德国社会住房的发展历程看，政府在其中起到了主导作用，包括出台法律法规、明确发展目标、给予财税信贷用地等支持政策、调节供应数量、明确供应政策等。在这个大框架内，联邦、州与城市三级政府，又各司其职、分工协作：联邦政府负责制定法律法规和具体政策，明确社会住房政策框架，提供财政支持；州政府参与社会住房政策框架的制定，确定本地区发展目标，提供财政及其他融资支持；城市政府负责用地供应、项目审批、准入审核和租金水平的确定等具体事宜。市政府综合考虑建造和维护成本、住房价值、承租人收入以及市场租金水平等因素，确定社会住房起始租金上限，一般相当于市场租金水平的70%、按成本测算的租金水平的50%；社会住房租金可逐年上调，但允许的调整幅度很小，如汉堡市规定资金上涨每年按月平均不得超过0.15欧元/平方米；当市场租金低于成本租金时，市政府采取无息、低息贷款或者税收减免、拨款等方式给予差额补贴。总体来看，联邦和州政府主导社会住房发展，城市政府主要负责具体执行。但进入21世纪以来，社会住房发展的决策权与执行权一样，都在向市政府转移，联邦和州政府开始转为提供必要援助。

（二）市场运作，充分调动市场主体积极性参与建设运营

在社会住房发展之初，其供应主体主要为非盈利组织，包括国有政府房产公司、住房合作社、Neue Heimat住房代理组织。目前，除了Neue Heimat退出外，国有政府房产公司、住房合作社仍是社会住房的重要供应主体，私营企业和自有住房所有者，逐渐成为社会住房重要的供应主体，他们建造并管理社会住房，获得稳定的收益回报。近几年，一些国际投资机构通过购买，也成为社会住房的持有者和供应主体。

（三）坚持谁投资、谁所有的产权机制

德国社会住房所有权归投资建设者。投资建设者在决定参与社会住房建设前，会统筹测算成本、收益情况，进而与政府讨价还价，商定限制自主出租、出售的期限。限制期的长短根据其所获得政府支持的大小决定，政府支持力度越大，限制期限越长。限制期满后，投资建设者不再承担将这些住房作为社会住房出租的义务。同时，这些住房也不再被统计为社会住房。这是德国社会住房统计数量波动较大、总体呈现快速下降趋势的主要原因。

（四）坚持高水平规划建设

坚持高水平规划建设。各城市对社会住房，要求选址在交通便利、配套设施和公共服务比较完备的区域。“二战”结束后，由于城市中心区有不少可利用建设用地，社会住房往往规划布局在中心城区及周边。之后，随着城市中心城区越来越难以安排用地，社会住房越来越向城市建成区边缘布局。近年来，由于很多城市中心城区开始更新改造，中心城区又可以规划建设新的社会住房了。但是，这些集中建设的社会住房，不管位于城市哪个区域，都有配套的医院、学校、警察局、消防局等公共服务和公园、游乐场、公交站所等市政基础设施。此外，很多城市还推行了配建政策。比如，汉堡市要求30套以上住宅建设项目，社会住房占比要不低于30%，目的是避免住区按社会阶层划分，促进社会和谐。同时，由于限制期满后还要在市场上出租、出售，为了届时能够租售出好的价格，各市场主体建设的社会住房从设计、用材，到质量安全都达到了比较好的水准，而且建成后能得到比较好的维修养护。

（五）人性化确定供应对象及后续管理

德国社会住房供应对象范围经历了发展变化，原先为收入中等偏下的特殊贡献行业职工，后来限定为特殊困难群体。“二战”后，由于各社会阶层均面临短缺，社会住房事实上优先向政府雇员及教师、医生、护士、警察、消防队员等公职人员供应；之后随着社会各阶层住房条件的普遍改善，社会住房开始主要向残障人士和单亲家庭，也包括多子女家庭、老人、新就业人员以及外来务工人员等供应。具备相应条件的家庭填写“居住权证明申请表”，向市政府申请，经审核符合规定条件的，可获得“居住权证明”。获此证明的家庭，自行在市场上选择合适的社会住房居住。社会住房投资建设者按自己判断，从获得证明人群中选择承租者。德国的社会住房由投资建设者负责经营和维修管理，承租人只需依据合同支付房租。

三、启示与思考

尽管实践中也遇到了一些问题，比如现阶段的部分区域供不应求与部分区域出现空置并存的情况、部分区域租金上涨压力较大、部分低收入群体出现住房“福利依赖”等，但总体来说，德国社会住房制度取得了巨大成功，为缓解住房供需矛盾、促进“住有所居”发挥了重要作用。

（一）解决住房问题要坚持市场为主，但政府要切实履职、实施保障

德国住房问题解决得比较成功，根本在于其坚持市场为主渠道解决居民住房问题。其社会住房总体来说占比并不高，目前只占存量住房总量的5%，历史上最高的时期也不足30%。而且即使从社会住房本身来说，其建设、运营的具体做法，也都注重发挥市场机制作用，政府不直接上手建设、运营和管理，不包打天下。

（二）城市政府肩负解决住房问题的主体责任

住房问题具有显著的地域差异性特征，不同城市具体情况千差万别，面临的住房问题、解决住房问题的条件完全不同。应当明确城市政府解决住房问题的主导地位、主体责任。中央政府的作用主要在于明确政策框架，城市政府负责在中央的政策框架内，制定本地区的发展目标并组织实施。中央及省级政府加强监督，并给予财政支持。

（三）社会力量参与是实施住房保障的重要支撑

通过严格规范的产权机制设计，德国社会住房的投资建设和运营，做到了以社会力量为主实施，从实践效果看，不仅减轻了政府的投入和管理压力，而且提高了住房保障工作的实施效率。

（四）保障性住房存量应该弹性控制

德国社会住房的退出机制，即限制期满后，退出社会住房管理序列，成为普通商品住房，从而可面向社会公众出租或出售。这个退出机制，有很多优点，比如可以促进社会阶层融合居住，但最突出的是可以弹性控制社会住房存量，当住房短缺严重时，大幅增加社会住房数量和比例；当住房供需状况比较协调时，社会住房数量会逐步减少，促进了社会资源的高效利用。