水务改革要素及解读

■ 上海城投集团战略企划部高级主管 王 强

PPP、融资平台、传统公用事业企业，是我国基础设施投融资的三块棱镜。这三块棱镜，虽然背对背，但是互为映射，也互相影响。穿透这三块棱镜，可以看到基础设施投融资的光影里有一个共同的瑕疵，那就是“碎片化”。

水务就是其中的一块棱镜，它属于传统的公用事业，是存量。当代的PPP，集中于增量。用增量的理论无法诠释存量的问题。同样，由于存量已经板结成一个庞大的系统，把存量剥出来做PPP，牵一发而动全身，说不定影响公共服务的保障水平，地方政府也不愿意。也并不能普遍证明PPP项目一定比传统的模式来得效率高，更多的情况是比较的边界差别很大，无法相比。所以，试图用简单的PPP项目来推行水务行业系统化改革，实际上很难经得起历史的检验。

探讨水务改革，首先要讲清楚水务改革是什么，改什么，为什么要改？为了使讨论的边界更加清晰，内容更加深入，把水务的范围集中于传统的供排水及污水处理行业。新增的黑臭水体治理等不在讨论范围之内。

一、水务改革的原因和目标

讲水务改革一定要理清思路，要区分什么是目标，什么是手段。改革不是目的，目标才是目的。而弄清目标，首先就要弄清传统的供排水行业的主要症结在哪里。

人类是择水而居、因水设城的。供排水是一个城市和地区生存和可持续发展的动力之源，是灵魂。它甚至可以影响到当地的文化。各地城市的供排水设施都是由当地的国有企业投资、建设和运营的，因而称之为“传统的”水务行业。正是由于这些水务行业关系到千家万户，关系到老百姓的 “高质量”的生活，所以是一个城市发展的重中之重。

近几年来，人们的注意力集中在用PPP治理黑臭水体，用PPP建造防洪堤坝，或者社会资本用PPP多参与几个污水处理项目，都不是水务改革。水务改革的目的主要是如何尽快地让老百姓喝到用到“高质量”的水，如何尽快地让老百姓免受直接影响其生活的污水和内涝之苦。进入新时代，老百姓对这两方面的要求会越来越高，越来越敏感。而水务行业在满足老百姓要求的进程和能力方面，有些滞后。这是传统水务行业的症结所在。说得再具体一点，一方面传统水务行业还不能完全满足要求；另一方面，传统水务行业自身可持续发展还存在问题，主业还处于亏损状态。如何让水务企业有动力自掏腰包，大力投建基础设施，采用先进管理和技术？

因此，水务改革的目标就是让传统国有的供排水企业重新焕发青春，建立持续发展的动力系统，主动提高自身的专业能力和装备水平，积极跨前，想人民所想，提供高质量的水务服务。

要达到水务改革的目的，采取什么样的手段，政策部门需要认真研究。政府出资、或者用PPP模式建一批基础设施，不能解决问题，后面的投资需求如何解决呢？所以，当前水务改革的频道还是要扭转到传统的水务行业，扭转到国有水务行业的体制机制建设和完善的频道上来。

二、水务改革的关键词及解读

（一）行业定位

什么样的行业定位就有什么样的体制和制度。二十年来，对水务行业的定位一直处于一个莫衷一是的状态。水务行业，一般有两种定位，即公益性和经营性。什么叫公益性，什么叫经营性，实际上从未有明确的定义，国外也没有同样的说法和翻译。甚至还有将原水企业和服务定为公益性，将制水供水企业和服务定为经营性的分类。同样是一杯水，从水库到水龙头，还要分为公益性和经营性，真不知道这杯水该如何下口？正是由于长期拘泥于公益性和经营性的讨论，相当于姓资还是姓社，最终演化为水务改革的理论基础，而真正的框架性的关键问题便被放在一边，少有人研究。

为什么说这样的分类对水务改革是有害的？从二十年来形成的共识看，公益性就是企业和服务只有成本，不需要利润，政府财政全额支付或财政兜底，坚持普遍服务，无条件遵循政府指令，没有任何经营风险；经营性就是企业和服务可以有利润，但往往是微利，同样必须做到普遍服务，主要通过用户付费，自己承担经营风险，政府不兜底。在这两种类型中，将水务定义为公益性的负面影响更大。因为这样一来，企业就容易弱化效率、把运营成本放大，同时以公共利益名义，大幅增加资本性投入。时间一长，便失去了进步的动力—反正成本和风险都由政府承担，改革更是无从谈起。

所以，正如社会主义也可以建立市场经济的著名论断一样，水务企业也不应该有这样和那样的分类。既然是企业，无论做什么，总归要按照企业的规则来运作，总要控制成本，控制风险，总要获取利润，这就是水务行业的基本定位。水务的“公益性”还是“经营性”的争论可以休矣！

（二）国有垄断

由于我国在基础设施相关经济学方面研究的薄弱，导致对水务等公用事业的根本问题认识不清，最典型的就是对此类网络型公用事业“垄断”地位的判断。普遍的认识是，垄断都是不好的，垄断带来低效率，企业往往会攫取高额利润，这样的认识在普遍认识意义上是正确的。但是在公用事业领域，由于技术条件制约，往往就需要垄断，甚至是区域垄断，这样才能达到规模效益，使综合单位成本降低。如果秉承“自由竞争”的理念，将一个区域市场分割为多个企业经营或竞争，虽然个别的企业效率会提高，但整体而言全社会付出的成本更高。天津的水务市场就是一个案例，一个水厂一个公司，造成天津水价全国排名最高。

所以，垄断是传统水务行业的一个基本特征，也是基本现实。我们所要做的就是如何通过挤牙膏等方式消除水务企业依靠垄断地位而形成的高额垄断利润，降低成本，提高效率，至少达到平均水平。

另一个特征与现实就是“国有”。我国地方供水行业在改革开放以前就已经形成较为完整的体系，几乎百分之一百由国营企业经营。二十年间，供水行业主要完成了国营向国有转制，所以，供水行业的民营资本涉足的程度并不高。由于政府长期重视，基础设施骨架已形成。所不足的是排水和污水处理。包括上海、北京等特大城市在内，直到改革开放以后，排水行业才由事业单位转为企业。不少三、四县城市至今还是保留着事业单位的体制，完整的排水设施更加不足。这就为民营资本进入污水处理领域带来了广阔的空间，而排水管网还是国有企业来投资建设与运营。虽然国有公用事业企业往往会被人误解为“低效率”，但是确实能够做到保障城市运营安全，关键时刻能够不惜一切代价，在价格和付费不到位的情况下也能隐而不发，先把任务完成再说。这一点，是民营企业无法做得到的，这也是为什么地方政府依然倾向于使用当地国有企业的原因。所以，水务改革的制度设计，也必须面对国有企业这一基本现实。

（三）价格与成本

价格与成本是水务改革的核心问题。这方面的认识也是长期处于混沌状态。首先价格里包含哪几样东西，价格里要不要有利润？如果包含有利润，什么水平的利润率合适？如果将水务行业定义为公益性，那么根本就不考虑利润，这样的结果是企业就会躺在政府身上，或是把利润藏在成本中，政府更加难办。接下来就是成本，过去十年间，不少地方虽然都建立了成本规制制度，但与其是成本规制还不如说是成本科目，根本没有确立进入规制的成本边界，成本到底如何归集和计量，成本的水平如何确认，都不清楚。更为重要的是，规制的成本与价格是什么关系，价格里是否包括含规制成本，都不清楚。

除此之外，如何定价更是难上加难的任务。首先，我们的定价是滞后于成本的，各地经常的做法是先有成本发生，然后经过数年，再进入新的价格中。即使进入，成本也是打折的。企业不得不负债经营，无端承担了巨额利息。也就是说，用户支付的水费中，相当一部分是为银行打工了。如果数年后能够调价，企业还有喘息的机会，但是会逡巡于可能的公众压力，很难实施调价。

（四）效率与普遍服务

国外虽然不讲公益性和经营性，但是对于供排水是要求做到普遍服务的。英国的《水法》有规定，只要用户提出来，不管其位置有多远，相关的水务企业必须把管子接到居住地，费用怎么付另外商议。这就是普遍服务，做到全覆盖。所以，保障服务供给，就是水务企业义不容辞的责任。用效率的显微镜来考察这些企业可能有失公允。这些企业与PPP终端污水企业的边界条件是有很大差异的。保障和效率是两个不同的维度，无法用来比较。就我国城市发展现状而言，保障比效率往往更加重要。

（五）监管与竞争

以上所述并不是说为了保障就不要效率。正如前面的分析，国有垄断水务企业的效率并不是通过准入竞争来实现的，而是要通过不断地挤牙膏式、撇油沫式、拧毛巾式地降低成本、提高效率。做到这一点，就需要政府建立监管，特别是经济监管体系。监管是一门高难度的专业技术工作，并不仅仅是监督与管理，还要有调节与激励。监管部门的主要职责是通过监督水务企业的经济行为和投资管理的决策，考察水务企业的各类成本水平，平衡效率和质量数量之间的关系。监管的工作成果也是水务定价的依据。所以，水务改革，离不开建立专业高效的监管部门。无论什么性质的水务企业，都需要监管。

（六）规划与可持续投资

规划问题在于由谁来主导水务规划。表面上看，规划由政府主导，但是需要水务企业具体推动规划的实施和细化。特别是当地的国有垄断的水务企业，长期经营，对当地的情况，如各类地下管网的布局、用户的真实需要求以及制水厂和污水厂设置等问题比政府了解得更加深入和透彻。现在大数据应用普遍，企业在规划上的能力更加具有优势。正是由于企业是经营主体，在规划时还要考虑经济平衡，还要进行投融资规划、实施和资产管理计划，避免了重复投资和低效投资。从规划入手，企业不仅能够降低投资建设成本，还会降低运营成本，这样使自身的投融资能够进入可持续的轨道。当然，水务企业的规划最后还是需要得到政府的批准，但经过这样流程实施的规划，其效果、效率和效益会大大提高。

（七）体制与机制

良好的体制和机制是富有成效的经济活动的基础。水务改革确实要重新理顺行业的体制，完善机制。体制是指各方关系，机制是指运行的动力、流程和路径。政府和水务企业的职责边界需要从制度上明确，这样企业才能专心致志做自己应该做的事，才能一心一意谋发展，提高自身的专业能力。在这里，特别要提出要建立水务的特许经营制度，每个地方都要有。无论是国有企业还是社会资本，要通过特许经营协议明确双方的责权利，约束不规范行为；并且通过重新修订供排水条例来确立政府、企业和用户的三方关系。在认识到公共治理重要性的今天，再也不能让水务的生产经营活动在法律不完备的环境下进行了。

机制的作用除了业务流程、规范以外，更加重要的是发挥激励的作用。一个敏感的话题是，国有垄断的水务企业的管理层及员工应不应该按照市场水平给予薪酬激励？答案既是肯定又是否定的。肯定的原因是这些国有企业的保障和提高效率的任务很重，确实需要付出辛勤的劳动，达到目标就应该奖赏。如果不奖励，全社会付出的代价更大。否定的原因是水务企业确实是在垄断的基础上获得的利益，效率提高引起的成本降低应该让老百姓分享，而不能仅仅用于管理层激励，这需要机制设计与平衡。

另外一个重要的激励机制是定价。国际上一般有两种定价方式，一种是固定价格或固定成本，另一种是成本加成。这两种方式给出的激励效果是不同的。固定价格或固定成本是把企业的利润空间都放在里面，一口价，这样企业为了提高利润就会不断主动降低成本，当然要满足服务质量。成本加成就会使企业不断放大成本，自己也不会主动降低成本，所以需要成本规制。去年国家发改委提出到2020年建成“准许成本+合理收益”的定价机制即基于此。

（八）水资源一体化管理

中国是个缺水的国家，但同时也是水资源浪费比较严重的国家。水资源被分割管理，不仅多龙治水，还多龙用水。在水资源的共治共管就等于无人管理。在强调“绿水青山”的今天，更加要形成水资源一体化管理的体制机制和法制，地方水务企业就要发挥关键性、引领性的作用。水务企业不仅要制水，还要用技术手段、管理手段甚至是行政手段进行治水与管水。水务一体化，不仅仅是将供水和排水放在一个篮子里，还要做到水资源的循环利用。

三、水务改革实例—上海水务改革的曲折进程

二十多年前，上海就启动了水务改革。上海不仅仅是中国水业的先驱，还是中国水务改革的先驱。一百三十多年前，中国第一家现代化的自来水厂—上海杨树浦自来水厂就在上海诞生。仅仅是这家厂，现在看来，还诞生了几个令人匪夷所思的“第一”。其居然还是个外商独资，具有特许经营协议的PPP项目，还是个出现在国际金融市场—伦敦证券交易所的IPO项目。1922年，上海还诞生了中国第一个现代化的污水处理厂—东区污水处理厂，仅仅比全世界第一个污水处理厂（1921）晚了一年。这两个水厂目前还在正常运行中。杨树浦水厂的主体建筑群是英国维多利亚时期的城堡式建筑，这在英国都几乎找不到了，被列为全国重点文物保护单位，这也许也可以列为第一。在水务PPP方面，上海也创造了几个第一，率先作了水厂的BOT项目，即上海大场自来水厂（1996），几乎与成都自来水六厂B厂同时。上海率先进行大体量的污水处理厂的BOT招商（竹园一厂、二厂170+50万吨/日）。更重要的是法国威立雅水务集团在中国第一个开展带管网运营的系统性PPP项目，从而带动整个中国水务的市场化进程。

（一）上海水务改革曲折前行

上海的供水行业是从1999年开始进行市场化改革。但是在1993年，为了筹集上海水源地建设资金，趁着上海证券交易所刚刚成立，公开发行原水公司股票。之后不久，上海凌桥水厂建设也公开发行股票，用上市公司的方式筹集基础设施建设资金，上海又是第一个。1996年，上海出台《供水条例》。在当年上海大场自来水厂BOT项目完成招商之后，上海水务部门一度认为可以厂网分离，厂独立结算，走市场化道路。但是试行一年之后，又发现各种问题，最重要的是成本居高不下，又将厂网合并至上海自来水公司。而此时上海财政又要每年拿出8亿元用于供水管网等基础设施建设，财政压力较大（还有公交、煤气）。

为了响应整个上海市政公用事业市场化改革，1999年，上海自来水公司一拆为四，分为市北、市南、闵行和浦东四个公司，分而治之，希望这四个公司进行成本比较竞争，同时调整水价，政府不再补贴，确定供水为经营性行业。2002年，完成浦东自来水国际招商，引入法国威立雅。2005年，这四家自来水公司整建制（包括浦东50%股权）划入上海城投总公司。2008年调整水价。2011年，上海最大的水源地青草沙水库建成投运。2011年，上海市水务局出台《供水成本公开实施意见办法》。2013年出台《供水成本规制管理办法》，同时完成新一轮水价调整。2014年伴随上海城投总公司改制成上海城投集团，四家自来水公司包括原水公司和排水公司组建成上海城投水务集团（之前闵行与市南自来水公司合并）。

排水改革的历程也很有特色。上个世纪80年代，由于上海水环境（包括苏州河黑臭）始终存在各类问题，包括内涝、生活污水冒溢和管网严重不足，上海就考虑用世界银行资金建设排水基础设施。世界银行经过调研分别给出了技术上和经济上的解决方案。技术上用雨污合流制、长距离集中运输、集中处理的方式，并构建三个污水处理片区。在经济上，建立排水市场化公司化运作的体制，建设利用世行贷款，还款利用向居民和企事业单位征收排水费的方式。为了顺应世行贷款的要求，1992年，上海市将事业单位排水处加挂上海市排水公司的牌子，两块牌子一套班子，并开始利用世界银行贷款建设合流一期工程，同时开始向企事业单位征收排水费，这是国内第一次。

经过3～4年的合作，世行发现改革不彻底，没有按照他们市场化运作的要求，特别是排水公司本质上还是事业单位，世行对事业单位的财务报表看不懂，继而要求上海市将排水公司改为有限公司。于是，1996年排水公司转为上海城市排水有限公司。同时要求出台《排水条例》，在条例中明确排水公司的法定地位；国内第一次向普通居民户征收排水费，并将排水费从行政事业性收费改为经营性收费。由排水公司作为征收主体，自收自支。这样，世行的用款和还款有了保障。可以说，是世行推动建立了上海排水市场化的运行体制。也正是由于这样的体制，世行贷款、用户付费，再加上一些上海财政的补贴，基本上解决了上海排水设施早期建设的资金缺口问题。上海成了全国第一家，也是唯一一家排水费经营性收费的城市。正是由于有了这样的体制，上海排水建设有了充分的资金，基本建成了自身的排水设施系统性骨架，使上海总体上消除了污水冒溢和城市内涝。

1999年，上海为了治理苏州河黑臭问题，也是用世行贷款提高了排水费。2002年，竹园污水处理厂BOT项目招商成功。2005年，为了建设合流二期和污水三期工程又提高了排水费，2008年增加了政府财政补贴。随着上海市政府对城市水环境和防汛的要求提高，排水设施建设规模加大，速度加快，原有的世行贷款+用户付费+政府少量补贴的融资框架已经出现较大缺口。即使是政府在建设中提高财政出资比例，但是反过来更加增加了排水公司的运营成本。2012年前后，排水公司开始出现亏损。2014年，上海排水公司并入上海城投水务集团，完成供排水一体化改革。也正是在这个时候，中央几乎在同时出台《城镇排水和污水管理条例》和《污水处理费征收和使用管理办法》。为了顺应政策法规，2015年，上海将排水费从经营性收费改为行政事业性收费。上海市排水公司与上海市水务局签订《排水服务政府购买协议》。2016年，排水公司的亏损状况开始得到好转。

（二）上海水务改革前景探讨

纵观上海的水务改革，可以说，上海市政府还是高瞻远瞩，并且还是有国际格局和不凡勇气的。正是由于有了这些改革，上海的水务基础设施建设和运营管理不断走向更高的台阶。

回看整个二十年，上海的水务改革总体可以分为三个阶段：1．1996～2005年，改革促进建设。2．2005～2014年，改革与建设相辅相成。3．2014～至今，建设先于改革。近年来，上海水务和水环境的重大项目越来越多，规模越来越大，但体制机制的改革出现了相对滞后，需要进一步完善。主要表现在：

● 重新修订《供水条例》。《供水条例》自从1996年出台以来，经过二十年没有修订，而上海市的供水投资建设和运营内外环境已经发生翻天覆地的变化。新的《供水条例》需要明确政府、公众和企业的关系。

● 建立供水特许经营制度。包括政府和企业在内一直想通过建立供水特许经营制度，明确政府和企业的职责边界和企业的成本边界，提高供水企业的经营效率。

● 理顺供水价格体系、定价机制和成本监审机制。国家改委和上海市发改委都出台了包括水务在内的市政公用事业的“准许成本+合理利润”的价格体系。上海要完善这一价格体系，明确准许成本，建立固定的定价机制，细化成本监审的工作规则和内容，建立上海供水经济监管体系。

● 完善排水定价机制和支付机制。现在上海排水费改为污水处理费，并调整为行政事业性收费。除了还是要完善排水污染者付费的定价机制上，以免未来政府财政压力过大以外，可以考虑在支付机制上优化调整，以更好的支付机制来激励排水公司提高效率。

对任何地方和城市而言，水务改革是一项巨大的工程，不改不行，否则当地的水务建设与运营玩不转。用PPP来代替水务改革更加不行。各地政府应该下定决心，立足改革，打造隶属于自身的水务子弟兵，最终做优作强，为当地的老百姓提供优质的水务服务。

水务改革具有系统性、阶段性、战略性和外部性的特征，其潜在的效应应该是在扎实工作的基础上慢慢发挥出来的。所以要想好当下采取什么措施来止血，来强身健体以及未来的路。先设想好未来的当地水务服务的愿景，然后规划好水务企业应该达到的能力，最后设计好水务改革的路径。

深入进行水务改革，应切实遵循国家政策，形成水价定价机制，完善本地国有水务企业现金流，恢复和提高融资能力，给予本地国有企业政策与项目支持，使企业能力迅速提高。未来的路包括建立监管，特别是经济监管平台和体系，建立特许经营制度，促进企业主动提高效率，完善法律法规。这些都是水务改革得以成功的重要前提。