中国城市排水领域市场化 改革方向

中国城镇供水排水协会排水专业委员会主任 杨向平

一、现状与问题

随着改革开放，中国城市排水行业的排水政策也逐步开放，这个过程经历了二十年。市场化的过程也从最开始的BOT、TOT、盘活存量资产、企业化、股权转让、合资企业等一路走来。到“十三五”，我国在城市排水领域投了上万亿的资金，污水处理能力建设已经是世界第一，一亿七千万吨的污水处理能力，还不包括镇、县、村一级。我们在这方面取得了巨大的发展，污水处理的管网建设从原来的三十几万公里发展为现在的七十几万公里是一个非常大的成就。这受益于国家的经济发展，受益于社会的需求，也受益于市场化的改革。但是，从“十二五”末到“十三五”初，整个排水行业的投入、产出效果还是有差距的。特别是从水环境治理的效果来看，我国的水污染只能说是得到缓解，部分地区有所改善；黑臭水体还很多，社会感知并不明显。我们在这方面的进步，包括市场化、政府投入、包括我们做的工作效果不显象，社会认可度不高。国家“十三五”规划对此也提出了更高的要求，不再强调搞多少工程，而是强调效果；特别是“水十条”的提出对城市排水领域，包括管网建设、污水处理厂的建设、升级改造的建设，污泥处理建设、再生水的利用等，都从效果角度提出了更明确的要求。

城市排水领域包括了前面的管网和后面的污水处理厂，我国前面几十年重点做的是“厂”，包括提质增效，但是在管网领域下的力气一直不足。其实，整个排水系统，如果就总资产量或投资量而言，污水处理厂占4分，管网占6分。但是，全国普遍的现象是管网维护很不到位，所以，一下大雨，河是脏的，因为把管网里的泥和污染物全冲到河里去了，污水处理厂本身也没有处理雨水的功能。

我国城市排水领域还有一个特点，由于最近二十年城市快速发展建设，城市管网建设速度也特别快，但质量一般，为后来的建设制造了很大的难题。从全国平均污水处理厂进水浓度看，应该说按照人均排污量，污水处理厂的浓度应该在500毫克/升，但是实际上，很多地方都在200毫克/升左右，甚至低于200毫克/升。实际上，大量污染物没有进入污水处理厂，仅仅处理了一部分，污染物通过各种渠道流到河里去了。所以即便建了很多的污水处理厂，处理能力已经满足了城市要求，但如果按人口排水量来算，实际上还有很多污染物通过其他途径进入到环境之中。

做城市排水项目不能光做点，还要做线，要把整个系统串起来，把厂网串起来。从国家对环境的要求和排水效果要求来说，不仅仅要厂和网连，还要和河连、和湖连、和城市连起来，把整个生命线搭建起来。“十三五”以来，特别是推动PPP以来，我国在治理城市排水水污染控制方面有了巨大的变化。很多项目已经连到线上，还有一些已经连到面上，开始做区域整治。实际上，很多项目已经从工程项目逐步转化为生态项目。我认为，现在做得好的项目不仅是生态项目，已经变成了一个社会项目，甚至变成了一个城市项目。一条河的整治带动了整个城市的经济发展，实现了水环境治理、沿河景观改变、城市状态改变、城市经济改变，包括产业链条的建设和完善。因此，PPP项目对城市排水领域的发展起到了很大的推动作用。

PPP项目还有一个特点—资金量大，因此，需要有实力的公司投入和参与。做城市水环境综合整治，往往牵扯到很多部门，需要整合社会资源能力强大的公司来整体投入，整合社会资源不仅仅是整合排水资源，它还可以整合城市资源和产业资源，在整合的过程中带动其他产业链的发展，带动商业、住宅项目，让整个河体的治理过程本身创造经济价值，而不是完全依赖于政府的水价和补贴，还能够为城市创造新的城市水文化。同时，还要推动相关政策的改革，推动正常、健康的水价政策发布。通过PPP项目的点、线、面发展，包括城市的面貌改变，推动相关政策的变化。

另外，我认为，我国环保政策的核心是达标排放，实际上，污水治理绝对不是简单的达标排放能够解决的。村镇面源污染治理，经济可行不可行、实际运行能不能稳定，技术含量很高，农民能不能支撑、农村能不能支撑、技术上能不能支撑、管理上能不能支撑？这些都是问题。从全国整体概念来说，村镇污水处理需要国家层面有一些指导要求，但是目前仍有所欠缺；尽管出台了一些地方标准，但还没有国家层面的政策、标准。所以，一定要推动相关政策的出台，唯有如此，才能彻底解决这些问题。城市排水的发展需要跨界合作，多方努力，通过大的PPP项目融合提升和创新。

尤燕祥 摄影

二、改革方向探讨

总体来看，现在PPP项目确实存在一些非常突出的问题。

PPP项目申报时间太短，缺少前期充分的准备工作，特别是缺少优良的顶层设计。要想做好PPP项目，前期一定要充分做好顶层设计和规划。先有顶层设计，后有PPP项目的不是特别多。多数项目是先有了PPP，再去补顶层设计，再去补规划，或者再去完善原来很粗糙的规划。但是，没有整体规划，政府各个部门如何整合资源？如何互相协调？顶层设计优良的整体规划是PPP工作里最重要的。特别是现在PPP项目更多地面向线、面、区域来做，一定要把前期工作做好。

现在的PPP项目，我认为更多地偏现成的显性部分，比如河、厂，河可以重新开发，可以做生态修复；厂也可以升级改造。但实际上，很多项目在收集输送过程，管网建设水平不高，建材选择不认真；施工过程中，城市开发快，很多的断头管收集不过来，导致城市开发完成后，本不应该旱天流污水的雨水管，旱天也在流污水，因此，近年来沿河调蓄池工程大增。总体来说，PPP项目对管网的重视程度还不够，未来如果要创造水污染治理或者水环境生态的优良状态，管网是必须要做的。

胡光银 摄影

我认为，可以先分段去做管网，管网的建设由政府来做，但是管网的运行可以市场化，而且运行费用并不高。只有把管网这一块和PPP项目连在一起，和厂、线、面的整治结合在一起，责任结合在一起，才能真正发挥效用。污染物质如果能够确确实实都集中收集到污水处理厂来，现在的污水处理厂就能够充分发挥作用，原有的设施就可以发挥更大的效果。我认为，最大的提质增效是管网，管网管好了，把浓度提高上来，比升级改造的效益要高得多。但是这方面相关的融资政策、财务政策，包括PPP的跟进政策做得还不够，我希望通过做PPP项目的大公司或者是优秀的示范项目来推动这块政策的突破。现在污水处理费是两块多钱，现在有一种说法要给污泥处理费大概0.2元，现在个别城市已经有1.7元的了，再提几毛钱给管网，将管网带到PPP项目中，整个系统就连成一体了。

国家“十三五”和“水十条”都要求基本解决黑臭水体，我看很多城市黑臭水体的解决方案，都是调水来冲，或者是个别的地方采取截污或者重点截污，但是长期这么做肯定解决不了问题，时间长了问题还是要冒出来，所以应该要有所突破。政府有关部门可能会觉得管网没有水价支撑，做起来很难，做PPP的主体也觉得没有回报。我觉得可以把建设的部分暂时交给政府，把管理的责任和管理的业务分化给PPP项目，实现厂河湖一体化管理，这样效果才能真正显现。另外，有的PPP项目要求过高，要把目标先放到切实可行的要求上，逐步地去提高。

总体来说，我认为，城市排水领域的PPP项目今后应该在管网政策方面有所突破，唯有如此，PPP公司才能进行创新，经营创新、管理创新、建设创新，统筹整治管网、污水处理厂、河，PPP项目才能真正成功。真正的水环境治理需要长期的工作，我国需要一段相当长的时间才能真正解决水环境问题，PPP是一种创新的模式，会极大推动水污染治理、水环境改善和生态建设，也会为建设绿水青山、清水绿岸、鱼翔浅底的生态环境做出更大的贡献。