我国PPP项目风险管理策略探究——以城市基础设施建设为例

夏 萍

一、PPP项目风险管理制约因素

随着我国城市化水平的快速提高,城市基础设施的需求量与日俱增。PPP融资模式以其独特的优势广受各级政府青睐,但是,由于其融资风险巨大,因此,相应的风险管理工作也备受各方关注。我国引入PPP融资模式建设城市基础设施项目的时间尚短,经验较少,PPP项目风险管理工作相对较为落后;同时,由于我国国情的特殊性,风险管理技术应用条件尚不成熟,极大程度地限制了PPP融资模式在我国城市基础设施项目中的运用,主要表现在以下几个方面:

（一）风险立法

采用PPP模式建设投资的基础设施项目,政府占有主导和控制地位,社会资本投资者的利益如何得到更好的保障,必须借用一系列的政策规来约束政府行为,保障社会资本投资者投资建设的积极性。

社会资本投资者投资建设基础设施项目,除了关注政府所提供的各种保障和优惠,更关注法律保障和政府的政策指导。项目建设要签署大量的合同条款来约束双方的行为,因此,较为合理的方式就是对PPP融资模式的应用单独立法,而我国目前还没有针对PPP项目的专门法律条款,或者说,即使有这方面的法律条款,也由于制定年代已久,大部分是关于BOT等类似合作项目法律条款,而没有考虑到PPP项目本身的特殊性要求,使得PPP项目在具体操作过程中无法可依、无章可循。同时,由于PPP实施过程具有复杂性,对现有法律条款的应用也没有很好地达到原有目的和意图,因此,即使有法可依也会出现执法不严的情况,从而加大了PPP项目风险管理的难度。

另外,现在法律政策条款很多是由不同的政府职能部门制定,各部门之间的关注点和需求点彼此不同,国家也没有对制定相应的法律政策实行统一的立法规定,导致PPP项目风险管理的法律依据混乱,使得社会资本投资者在各种法律规范面前游走,无法适从现有的法律环境。

（二）风险管理制约

城市基础设施PPP项目的风险管理主要是通过各参与方之间签订必要的合同文件和信用担保协议,将项目可能面临的风险在各参与方之间进行合理的分摊,这一过程涉及PPP项目核心参与方,如政府、社会资本投资者、金融机构等。这些部门和机构之间的风险管理的开展情况,构成了风险管理必要的客观基础。然而,目前我国对这些业务活动工作的限制条件较多,风险管理的基础较为薄弱,在很大程度上制约着PPP项目风险管理的实施和发展。以融资担保业务和金融风险的控制为例,PPP项目担保必须有具备担保资格的担保机构和担保市场。目前一些银行和保险公司已经开展了其担保业务,但其规模很小,且经验不丰富;承包商同业担保业务还未开展起来。国家对设立专门的保险公司应具备的条件、业务范围都应当有明确的规定,并且实施必要的监督,而各担保公司也并未形成竞争机制。国内的保险公司在项目管理方面开发的保险品种很少,保单形式单一,不能适应现阶段的市场和工程建设的要求,而这些都影响了PPP项目担保体制的推广和完善;同时,我国对PPP项目金融风险的控制也受到了一定的限制和约束。众所周知,项目金融风险管理主要有期权、期货、远期和掉期保值等四种基本防范措施。目前,我国金融市场仅仅开展了人民币的远期外汇交易、择期业务交易、外汇期权期货交易等,而一些诸如掉期保值等业务在我国尚未开展起来,使得我国防范PPP项目金融风险的措施较为有限,从而使PPP项目金融风险不能得到很好的控制和规避。

（三）强制性风险防范

目前城市基础设施项目投资主体呈多元化,越来越多的团体开始加入到PPP项目的建设发展中,包括社会资本投资者、政府、承包商、金融机构、保险公司等。虽然有众多的参与者加入PPP项目建设,但是各参与者危机意识不强烈,项目风险意识淡薄,一旦项目出现问题,往往都要求由政府承担更多的风险。目前PPP项目风险管理技术落后和管理水平较低,主要表现在以下几个方面:

1.风险识别方面。国外风险管理,有专门管理机构出具专业的风险研究报告、风险一览表等;大型企业还编制风险管理手册,为风险的识别奠定了良好的基础,有助于风险识别的合理性、准确性和客观性。但目前我国此类的研究报告还很少,项目完成后也没有对项目进行总结分析,所以缺乏必要的经验总结和参考资料,容易造成风险源识别错误,影响PPP项目风险评价、分担等后续的一系列研判。

2.风险评价方面。国外对PPP项目的风险评价研究较多,对项目风险同时进行定性分和定量分析,以此保证PPP项目风险评价的客观性和公正性。而国内对于PPP项目风险评价多集中于风险的定量分析上,进行风险评价的方法多建立在国外对PPP项目风险评价的研究基础上,通过建立数理统计模型来识别、衡量和检测风险。但由于我国缺乏这方面的历史数据和评价标准,且大多模型所需数据的不可获得性,大大影响了PPP项目风险评价的准确性,使风险管理水平难以得到保障。

3.风险管理方面。PPP项目风险管理的目的是为了降低风险发生的可能性,减少风险事故产生的损失。目前我国城市基础设施PPP项目最常用的风险防范措施有风险规避、风险转移、风险控制和风险自留。但大多数PPP项目在实施风险防范措施时,并不能很好地使用风险转移和风险自留等措施来防范风险。

4.风险管理人才培养方面。采用PPP模式投资建设基础设施项目涉及多方面的协调管理,如合作伙伴的选择、合同的谈判、资金筹措、项目建设、生产经验管理、利益协调、风险分配、项目质量管理、合同纠纷的解决等多方面的问题,每一个阶段、每一个问题,由相关方面的技术管理人员负责,以保障项目顺利实施。但PPP模式引入中国不过短短十几年的时间,处于起步阶段,人们对于PPP项目的认识还不足、缺乏理论基础和实践经验,这方面的人才更是少之又少。如果没有一支专业化的PPP项目管理团队,不熟知PPP项目操作的基本框架和技术要点,在城市基础设施PPP项目实施过程中很难维护自身权益。项目成功的效率会降低。因此,必要的风险管理专业人员是确保PPP项目成功运作的关键。

二、PPP项目风险管理措施

城市基础设施PPP模式融资项目的风险管理的基本措施主要有:

（一）风险规避

指PPP项目风险发生的概率大,风险损失严重,没有别的防范措施可用时,参与方主动放弃项目或改变某项可能引起工程项目风险损失的方案,从而规避风险。这是PPP项目风险管理中最为彻底和保守的方法,可以在风险发生之前,完全消除造成风险损失的可能性。虽然是PPP项目风险管理中最彻底最有效的基本防范措施,但并非所有的情况都适合采用这种风险防范措施,在实际操作过程中,应把握:超出自己承担能力范围以外的风险应规避;不能与收益相匹配的风险应规避;有更有效替代方案的风险应规避。

1.回避风险因素。即社会资本投资者在投标决策时回避高风险的项目,而竞标低风险的项目,回避技术实力薄弱的承包商或运营商,而采用实力雄厚的承包商和运营商,并且尽量采用熟悉的承包商和运营商。

2.改变设计方案和技术方案。建设PPP项目时,尽量采用参与方所熟悉或能够熟练操作运用的技术方案,尽量少创新,实行稳妥的战略战术。

3.终止无法回避的风险以减少进一步的损失

在PPP项目实际操作实施中,某些风险是无法采用其他方法来规避的,那么可以通过终止与风险有关的非关键性活动,从而在最大程度上规避这种风险。

当然,PPP项目建设过程中,有些风险是不可能被完全规避掉的,当前风险被规避了,选择了另外的方案或计划,即意味着出现了新的风险,这种风险是随着规避另一种风险而产生的新风险,或者为了规避风险而丧失机会或阻碍了创新,从而增加项目的沉没成本。

（二）风险转移

是将风险转移至参与PPP项目的其他人或其他组织,所以也可以称之为PPP项目各参与者之间的风险分组。其目的并不是为了降低风险发生的概率,或者减轻风险事故发生所带来的不利后果,而是在风险事故发生时,可以通过事先签订的一系列协议和合同,将损失的一部分转移至有能力承受或控制该种项目风险的个人或组织。

1.非保险转移。非保险风险转移是指通过保险以外的其他手段将风险转移出去,概括来说主要有以下两种:

(1)合同转移,即通过政府、私人投资者、金融机构、设计方、承包方等相互签订的合同中明确各方的职责和义务。通过一些明确的合同条款的约定,将风险转移给其他参与者,以减少自身风险损失的责任。

(2)担保转移,即在PPP项目风险管理过程中,银行、保险公司或其他非银行的金融机构为PPP项目风险间接负责的一种承诺。如,PPP项目承包方请银行、保险公司或其他非银行金融机构向项目公司承诺其在招投标、履行合同、工程维修等实际过程中为其债务、违约或失误等事项负间接责任。当然.为获取这种承诺,承包商必须付出一定的代价,这种代价最终也是由项目公司承担。在获取这种承诺之后,项目公司即可将承包商在这些方面带来的风险转移到提供承诺和保障的银行、保险公司和非银行金融机构身上,从而将风险进行成功转移。

2.保险转移。保险转移指项目公司或其他被保险人向保险公司缴纳一定的保费,一旦风险事故发生造成人员或财产损失时,则由保险人给予一定的补偿。保险转移是PPP风险防范最为关键和有效的手段,主要特征如下:

(1)投保人的明确性。在PPP项目建设实施过程中,通常是通过一系列的合同协议约定来明确风险分配和承担的责任主体,因而,对于某一风险,其责任人是明确的,将保险转移应用到具体风险应对过程中,其投保主体是明确的。

(2)保险的多样性。保险的多样性不仅指投保人的多样性,可以是政府、社会资本投资者、承包商等.也指保险种类的多样性,能够更为全面符合参与各方保险需求。

(3)保险内容的明确性。指各参与方进行投保,保险的类别、要求承担的责任、保险方的责任和应给予的补偿办法都是通过保险条例和保单进行明确的规定。

（三）风险缓解

又称减轻风险,是指将PPP项目风险发生概率或后果降低到某一个可以接受的程度,风险的缓解不能消除风险也不能避免风险,只能减轻风险,包括降低风险发生的概率、减轻风险发生的损失。风险缓解是存在风险优势时使用的一种风险管理方法。其有效性和可行性在很大程度上取决于风险是否为已知风险、是否是可测风险。对于已知和可测的风险,PPP项目风险管理者能够在很大程度上加以控制,动用现有的资源和优势来降低风险发生的概率及其产生的后果。这是因为PPP项目管理者根本不能控制和避免的风险,只能采取迂回策略来控制这一风险的发生及影响后果。具体措施有:

1.风险减免

风险减免是指在风险事故发生之前,借助防范措施,降低发生的可能性,减少所造成的损失;一旦发生,采取有针对性的有效的应急措施,降低风险损失程度,缩小风险影响的范围,弥补风险损失。

风险类别 风险因素 风险应对措施国别风险 国家政治风险、金融风险、法律风险 风险回避、风险转移、风险缓解不可抗力 战争、军事政变、自然灾害等 风险回避、风险转移、风险缓解开发风险 风险自留、风险缓解、风险转移市场风险 风险回避、特定项目风险风险缓解合作者信用风险 风险回避、风险转移、风险缓解完工风险 风险转移、风险缓解、风险自留建设运营风险 风险转移、风险缓解、风险白留环境风险 风险转移、风险自留

2.风险分割

风险分割是将PPP项目实际操作内容,在时间与空间上进行合理划分;当风险事故发生时,影响的范围,在时间和空间上受到限制,从而缩小风险的影响范围,减少风险损失。

（四）风险自留

风险自留亦即风险接受,是PPP项目各参与者自行承担风险后果的一种风险应对措施。然而采用风险自留,各参与方必须准备一笔费用,一旦发生风险,可以将这笔费用用于补偿损失,如果风险事故没有发生,则这笔费用就有结余。在PPP项目风险管理中,可以将风险自留分成主动风险自留和被动风险自留。主动风险自留是PPP项目各参与者在识别风险及其损失,并权衡其拥有的风险处理措施时,主动将风险自留作为应对风险的措施。该方式应用的条件是对风险发生的可能性和损失的后果有充分的把握,并且不会超过PPP项目各参与方的风险承担能力。被动风险自留是没有充分认识风险及其损失的最坏后果,但没有可能采取别的风险管理措施,PPP项目各参与方不能不承担风险的方式,这种方式通常会给PPP项目带来难以预计的不良后果,因此应该尽量避免。

三、风险应对措施

通过上述对PPP融资模式下城市基础设施项目基本防范措施的阐释,结合PPP项目融资风险因素的识别,对各类风险进行评价,可以得到PPP项目建设过程中遇到各类风险时应采取的风险应对策略,具体见表: