京津冀协同发展新思路

[摘要] 通过分析京津冀协同发展存在的关键问题，本文提出京津冀协同发展战略思路及对策。建议未来京津冀应以强化顶层设计、加快非首都功能疏解、构建经济反磁力中心、推动科技创新与产业联动、缩小公共服务差距、完善综合交通网络、加强联防联控等为突破口，打破区域利益和体制鸿沟，协同推动京津冀世界级城市群建设。

[关键词] 京津冀 协同发展 对策建议

[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2018）03-0109-04

[作者简介] 王德利（1984 — ），山东淄博人，北京市社会科学院副研究员，研究方向：区域经济、区域与城市规划。

京津冀地区在中国未来经济发展格局中承担着重要引擎作用，但在发展过程中面临诸如区域协同机制不畅、城镇体系存在断层、产业梯度落差较大、城际联系通道较弱、生态环境约束较强等问题。京津冀协同发展能否破局，主要看三方能否本着“京让津冀受惠、津冀为京分忧”的大原则出发，突破体制机制障碍，解决北京“大城市病”，带动提升河北整体发展水平。未来应尽快破除阻碍京津冀协同发展的体制机制障碍，通过北京非首都功能疏解，搭建北京科技创新与区域产业发展之间的“桥梁”，构建空间布局合理、功能定位衔接的组团式城镇体系，协同推进京津冀世界级城市群建设。

一、京津冀协同发展存在的主要问题

1. 区域合作及协调机制尚不完善。京津冀区域一体化进程缓慢，协商机制和决策机制的制度化程度依然较低，延缓了地方政府间的深度合作。区域内经济结构的战略调整、重大基础设施建设以及生态环境共育等重要问题难以落地，影响了京津冀区域整体发展水平的提升。

2. 北京“虹吸效应”导致“城市病”愈加严重，致使北京“龙头”和辐射带动作用未能真正发挥。北京的区域承载能力难以支撑经济社会发展，“城市病”愈加严重。同时，“虹吸效应”导致环首都区域发展相对滞缓，产生“环京津贫困带”，北京建设世界城市的腹地支撑作用不足。

3. 区域城镇体系存在断层，使得较低层级的城市不能很好地接受京、津的联动辐射。与长三角、珠三角相比，京津冀城镇体系存在断层，北京、天津城市规模较大，城市能级较高，而群内其他城市城镇规模较小，经济发展水平较低。由于缺少发挥“二传手”功能的区域中心城市，区域内两极分化现象较为严重，导致能级较低的城市难以接受京津的联动辐射，京津的科技创新资源及产业转移难以在河北落地产业化。

4. 区域产业梯度落差较大，致使首都科技输出基本上跳跃出京津冀。由于京津冀三地经济发展差距过大，导致河北难以承接京津的外移企业，首都科技创新成果也难以在河北产业化，北京与天津、河北之间的创新协作不足。

5. 城际间联系通道较弱，抑制了京津冀协同发展的步伐。在首都经济圈地区内部基本形成了以北京为主中心、天津为副中心的陆海空综合交通运输网络，但区域性交通网络对区域协同发展的制约作用依然较大，尤其是一些区域性机场、港口、铁路、高速公路等的建设尚缺乏统一部署。

6. 水资源供需矛盾和大气环境污染约束较大，制约了京津冀世界城市群建设进程。水资源短缺和部分城市大气污染已成为制约京津冀区域社会经济发展的首要和关键因素。城镇化发展与生态环境建设间的矛盾日益突出，制约了京津冀世界级城市群建设进程。

二、京津冀协同发展战略思路

1. 在合作中强身，提升北京在京津冀协同发展中的引领带动作用。通过参与京津冀区域协同发展，以功能疏解、人口调控、拥堵缓解、生态改善等为重点任务，巩固北京的核心城市地位。通过区域合作，提高北京现代服务业的辐射力，推动实现北京制造业的高端化，加快北京非首都功能疏解与“城市病”治理，引领京津冀成为中国最强的科技创新高地、现代制造研发转化基地、国际金融中心、国际物流中心等，提升北京在京津冀协同发展中的影响力和控制力。

2. 在疏解中健体，通过功能疏解，突破发展瓶颈，更好地发挥首都核心功能。未来应尽快完善非首都功能疏解的顶层机制设计，制定非首都功能疏解规划及中长期疏解路线图；充分利用北京行政副中心及雄安新区建设的重大历史机遇，在全国范围内统筹考虑北京非首都功能疏解，推动非首都功能“疏得出”、“留得住”、“能发展”。

3. 在创新中引领，搭建北京科技创新与区域产业发展之间的“桥梁”，充分发挥首都的科技引领带动作用。未来应着重完善科技创新顶层设计，明确京津冀科技创新战略定位，把握京津冀科技创新方向；北京应围绕建设全国乃至世界科技创新中心的定位，打造原始创新策源地、全球科技人才重要集聚区、引领世界创新的新引擎；津冀应充分发挥区域产业发展基础，围绕现代制造业研发优势，打造京津冀科技成果转化区和转型发展示范区。

4. 在承接中提升，构建“孵化→产业化→配套服务”的完整化产业链条，打造若干经济反磁力中心。通过北京非首都功能疏解与科技创新成果转移及跨区产业化，充分利用河北空间、资源、生态、人才等优势，推动河北传统产业转型升级，减小京、津、冀的产业落差，强化战略性新兴产业地位，夯实产业对接协作新根基。利用好北京非首都功能疏解的历史机遇，加强河北高校、医院等与北京重点高校、三甲医院等进行对接，吸引部分公共服务资源到河北建设分支机构，提升非首都功能承载地环境。

5. 在整合中提质，在京津冀范围内联合培育一批聚集能力较强的节点城市，协同建设京津冀世界级城市群。北京建设世界级城市，不仅仅要注重自身的发展，还要加快周边城市群建设，形成一个城镇体系合理布局、产业发展分工明确、基础设施共建共享、生态环境优美共育的世界级城市群格局，走出一條高质量的新型城镇化道路。未来应增强石家庄、唐山以及雄安新区作为区域中心城市的功能，辐射带动冀中南、冀东两翼发展，充分发挥张承地区的生态环境优势，极化邯郸在冀南地区中心城市地位，提升沧州、邢台、衡水等作为节点城市的综合实力，形成空间布局合理、功能定位衔接、发展方向各异的组团式城镇体系。

6. 在改革中转型，以深化改革破除阻碍京津冀协同发展的体制机制障碍，打造区域体制机制高地。着重围绕突破制约一体化发展的体制机制，加快公共服务一体化改革，创新京津冀区域利益分配机制，推动要素市场一体化改革等方面，减少京津冀协同发展的区域壁垒。

三、京津冀协同发展对策建议

（一）完善体制机制，强化京津冀协同发展顶层设计

建议未来在国家发改委设立专门的推进机构，负责京津冀协同发展规划的制定、实施，针对京津冀区域城镇体系发展失衡问题提出相应优化政策，组织协调重大基础设施建设，推动生态环境跨区域协同治理，完善跨区域能源、水资源等的优化配置。

（二）加快非首都功能疏解，更好地发挥首都核心功能

以深化改革为重要前提，减小户籍制度及公共服务资源不均衡性带来的梯度落差。京津冀协同发展存在的重要障碍之一是区域城镇体系的发展失衡，由于缺乏发挥“二传手”功能的节点城市，北京、天津的重要产业、技术、资源难以与河北形成对接，尤其是优质创新资源，以“蛙跳”的形式在相对河北区位优势较弱的长三角、珠三角地区产业化；未来北京非首都功能疏解不应仅仅局限于京津冀地区，而应着眼于全国，将京津冀协同发展及非首都功能疏解置于全国整个区域经济格局中考虑。由中央层面与京津冀三地及中央部委协同制定非首都功能疏解方案。尽快制定非首都功能疏解路线图，从近期、中期、远期三个阶段研究制定非首都功能疏解问题。

（三）建设具有“二传手”功能的区域性中心城市，加快构建京津冀“经济反磁力中心”

应加快解决京津冀城镇体系发展失衡问题，将培育200万～500万人口的大城市作为未来区域经济发展的一项重要任务，促使城镇体系朝着多中心结构发展，推动京津双城联动向“京津石保唐”等多城联动格局转变。在加快雄安新区建设的同时，在河北境内还需增加2-3个副中心城市（保定、邯郸和沧州）进行重点打造，尽快完善发挥“二传手”功能的区域性中心城市建设。可在北京周边50～100公里范围内，选择一些生态承载力大、交通便利的现有重点城镇，辅以优惠政策，建设满足京津冀发展需求的职业教育基地、医疗卫生基地、科技创新基地、健康养老基地等，增强其对人才、技术、资金、产业等的吸引力，打造北京“经济反磁力中心”。

（四）优化产业结构与布局，明确京津冀区域产业定位与方向

应把培育战略性新兴产业作为引领区域经济发展的重要引擎，把壮大先进装备制造业作为支撑未来经济发展的重要抓手，通过“改造—提升—引进”等方式，加快传统产业向中高端迈进。做大做强生产性服务业，做优做精生活性服务业，培育壮大知识性服务业。加快农业发展转型，大力发展高效、优质、生态、品牌农业。分区域来看，北京应着重发挥在全国的科技创新中心作用，着重发展与科技创新及战略性新兴产业联系较为密切的高技术产业，退出一般制造业、区域性物流市场，挖掘新兴经济增长点，进一步加快产业优化升级。天津应强化航空航天、信息技术、生物技术、新能源等战略性新兴产业，围绕建设国际级重型装备制造基地为目标，以临港装备制造产业为龙头，正确引导企业跨区域、跨行业兼并重组。河北要尽快完善非首都功能承载地建设，优化承载地环境，强化京津、京秦、京唐、京开、京张、京承等交通廊道对产业的集聚、扩散作用，承接京津产业转移和科技成果转化，建设新型工业化基地及特色产业集群。

（五）推动科技创新与产业发展联动，充分发挥首都科技的引领带动作用

凝聚国际一流要素，构建全球具有重要影响力的原始科技创新中心。重点围绕国际前沿、关键共性、社会公益等方面，综合考虑首都发展战略需求，超前部署国际前沿技术领域攻关；针对国际战略创新及京津冀发展需求取得重要突破。突破科技创新体制机制障碍，最大限度地释放首都势能。明确三地科技需求，围绕产业链部署创新链，消除首都科技创新中的“孤岛现象”。尽快构建互利共赢的科技合作机制，出台指导区域科技创新与经济发展相关专项规划，包括《京津冀科技创新中长期规划》、《京津冀科技创新“十三五”规划》等，明确京津冀三地科技创新发展重点、合作路径，协同共建京津冀创新共同体。

（六）缩小公共服务差距，实现公共服务资源均衡化

统筹分类推进京津冀人口城镇化，将城市基本公共服务全覆盖作为京津冀新型城市化的重要内容。充分发挥首都公共服务资源优势，探索京津冀人口服务对接机制，带动区域的公共服务水平。落实好中长期教育改革和发展规划纲要，妥善解决城市外来务工人员子女教育问题，让外来务工人员子女享受同等待遇。进一步加大对公立医院的投入，加快医药行业自身机制体制改革，按照需求统一规划公共医疗资源布局，合理引导就医。加大政府扶持社会化养老的力度，对老年人口的数量加强预测，积极推进养老院建设，建立老年人健康状况动态监测体系和长期照料服务行业监管体系。

（七）健全区域交通基础设施建设，构建“轨道上的京津冀”

構建以铁路、高速公路为骨架，各种运输方式布局合理、结构完善、便捷通畅、安全可靠的现代化综合交通网，进一步增强辐射华北、服务全国和沟通世界的国家级交通枢纽功能。在京津冀地区内联合开展港口、公路、铁路、机场等交通设施建设，重点打造京津廊综合运输通道、京唐秦综合运输通道、京承综合运输通道、京张综合运输通道、京石邯综合运输通道、津沧综合运输通道、津保综合运输通道，形成海、陆、空一体化的现代交通体系。大力发展城际铁路，加强城市轨道交通与区域高速铁路的接驳，实现相邻城市间“一小时交通圈”，有效带动中心城市产业及人口向周边地区转移。进一步完善京津冀机场空间布局，构建干、支线相结合的航线网络格局。推动京津冀港口群的错位分工与协同发展，将京津冀港口群建设成为“一带一路”北方东部起点和战略门户。

（八）加强联防联控，实现京津冀区域生态环境根本性改善

推动京津冀生态环境的协同保护，构建区域大气污染联防联控机制，形成区域联防联控合力。强化规划引领，严格环保法规标准。加快大气环境污染防治条例的建设步伐，既要固化已有成效的法律法规，又要增加污染物排放总量控制、机动车污染防治、排污许可证等制度。加强重污染日预警与应急管理。成立专项领导小组，在京津冀范围内加强重度污染日预案，负责空气重污染日的应急指挥与处置。利用经济手段加强污染物防治。健全政府绿色采购制度，完善大气污染排污收费标准。积极探索财政转移支付制度、生态补偿机制等。按照谁受益、谁补偿、生态共育、机制共建等原则，加强对张承地区生态涵养区的生态补偿，坚持生态保护与经济发展并重。

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New Thinking of Beijing-Tianjin-Hebei Cooperative Development

Wang Deli

（ Beijing Academy of Social Sciences， Beijing 100101）

Abstract： This paper analyzes the key problems in the coordinated development of Beijing-tianjin-hebei region and puts forward the strategic thinking and countermeasures of collaborative development. We suggest that the future should be to strengthen the top-level design， speed up the capital function organization， building economy anti magnetic center， promote scientific and technological innovation and industrial linkage， narrow the gap between public service， improve the comprehensive transportation network， strengthen joint from spreading for the breakthrough. We should break the regional system gap and promote the construction of a world-class urban agglomeration in Beijing-tianjin-hebei region.

Key words： Coordinated Development； Problems； Countermeasures； Beijing-Tianjin-Hebei

（收稿日期：2017-09-28 責任编辑：罗建邦）