制造业创新中心建设的规模、政策与机制

尹晓倩，杨帅

[摘要] 美国是全球创新策源地，并且还在不断强化创新能力，其中制造业创新中心的建设发挥了重要的作用。我国应充分借鉴美国先行成熟经验，以科学合理的机制建设为基础，统筹部署、稳步推进制造业创新中心建设，集聚行业力量加速突破关键核心技术，有力支撑行业创新驱动发展。

[关键词] 技术 制造业创新中心 比较 启示

[中图分类号] F420 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2018）03-0018-05

[作者简介] 尹晓倩（1987 — ），湖南双峰人，中国信息通信研究院政策与经济研究所助理工程师，研究方向：产业经济与政策；杨帅（1985 — ），四川蒲江人，滴滴发展研究院高级研究员，经济学博士，研究方向：产业经济与政策。

创新是民族进步的灵魂，是引领发展的第一动力。国际产业与经济的竞争，归根结底是创新能力的竞争。国际金融危机以来，欧美发达国家重新审视制造业空心化的问题，纷纷研究制定制造业回归、再工业化等战略，意图抢抓新一轮科技革命与产业变革的重大机遇，推动制造业与互联网深度融合与创新发展。英国、美国、中国等国家纷纷推进制造业创新中心建设，意欲抢夺先进制造领域的创新发展先机。

本文从中美制造业创新中心建设对比的视角进行分析，提出美国制造业创新中心建设对我国加快突破关键核心技术，提升产业和经济竞争力的有益启示。

一、中美制造业创新中心建设现状

1. 美国制造业创新中心建设进程及现状

美国是率先完成工业化，进入到后工业化时代的国家。21世纪以来，美国依然延续过去经济服务化发展的趋势，制造业占GDP的比重逐年稳步下行，成为全球主要国家中制造业比重最低的国家。国际金融危机后，美国政府重新审视“去工业化”问题，并开始研究制定一系列制造业支持政策，其中，制造业创新中心就是美国推动制造业创新发展，重塑竞争新优势的有力政策之一。美国制造业创新中心的建设，大体可分为三个阶段。

一是经验探索阶段（2011～2013）。2011年6月，美国正式启动“先进制造合作伙伴”计划（Advanced Manufacturing Partnership，AMP），计划在先进材料、机器人技术、生物制造、替代工程等先进制造领域投资5亿多美元，加快抢占21世纪先进制造业发展的战略制高点。2012年2月，美国国家科学技术委员会发布《国家先进制造战略规划》，提出通过战略规划统筹支持各领域的先进制造研究开发。3月，美国宣布启动国家制造业创新网络计划（NNMI），提出投资10亿美元创建15个国家制造业创新中心目标。8月，由美国国防制造与加工中心牵头，政府部门和私营部门共同出资1.1亿美元，在俄亥俄州试点建立了第一家制造业创新中心——国家增材制造创新中心。在增材制造创新中心建设经验探索基础上，2013年1月美国正式发布了创新中心建设纲领——《国家制造创新网络初步设计》，标志着美国制造业创新中心建设储备工作已经完成。其后，美国政府又提出了10年内创建45个制造业创新中心的倡议。

二是稳步推进阶段（2014～2015）。2014、2015年，美国又成立了3家制造业创新中心，加上2012年的增材制造创新中心，到2015年底已相继成立增材制造、下一代电力电子、数字化制造与设计、轻量化材料制造、先进复合材料、集成光电子、柔性混合电子等7家创新中心。同时，清洁能源智能制造、革命性纤维和纺织品制造两家创新中心建设工作也在稳步推进。在这些创新中心经验探索基础上，为推动制造业创新中心强化知识产权协同运用，加快创新成果转化和大规模商用步伐，2015年4月，美国国家先进制造办公室发布实施了《国家制造业创新网络知识产权指导原则》，标志着美国制造业创新中心建设体系已经趋于完备。

三是快速发展阶段（2016 —）。2016年，美国制造业创新中心建设提速，全年完成了5家制造业创新中心的建设工作，包括革命性纤维及纺织品制造、智能制造、先进组织生物制造、过程强化部署快速推进、生物制药等，其中仅12月份就成立了3家。2017年，美国制造业创新中心建设速度依旧不减，仅1月份就建立起先进机器人制造和节能减排两家制造业创新中心。截至2017年1月，美国已经启动建设14家制造业创新中心，基本达成了用5年时间建设完成15家创新中心的目标。

2. 我国制造业创新中心建设进程及现状

相比美国，我国制造业创新中心建设起步较晚，经验积累不足。2015年至今，我国制造业创新中心从提出到落地建设，时间较短。但是，我国在制造业创新中心建设方面的推进步伐也较快，大体可分为三个阶段。

一是探索起步阶段（2015）。2015年，我国研究制定了实施制造强国战略的第一个十年行动纲领——《中国制造2025》。在该战略中，首次明确提出了制造业创新中心建设工程（也称工业技术研究基地），并将其作为提高国家制造业创新能力的重要支撑。该战略还明确提出制造业创新中心建设目标，即到2020年重点建设形成15家左右制造业创新中心，力爭到2025年形成40家左右制造业创新中心。在《中国制造2025》发布的同年，江苏在全国率先发布了省级行动纲要，并启动了省级制造业创新中心试点工作。总体来看，2015年我国制造业创新中心建设工作正式起步，其中国家级制造业创新中心建设工作尚未取得实质进展，而省级制造业创新中心建设则刚刚启动试点探索工作。

二是机制设计阶段（2016）。2016年5月，工业和信息化部正式批复同意组建国家动力电池创新中心，宣告我国第一家制造业创新中心正式建立。2016年8月和11月，制造业创新中心工程实施指南、建设指导意见、知识产权指南等支撑我国制造业创新中心建设的指导性文件相继印发，在一定程度上标志着我国制造业创新中心建设机制设计取得了阶段性成果。同年，不少地方（13省市，图2）也相继在《中国制造2025》地方行动纲要或实施方案中，明确了省级制造业创新中心建设目标，个别省市还在国家政策引导下提出了省级制造业创新中心建设方案，并启动了相关试点工作。总体来看，2016年，国家制造业创新中心建设运营机制设计取得了初步进展，而省级制造业创新中心则处于多元化探索之中。

三是稳步探索阶段（2017 —）。2017年1月，我国第二家国家级制造业创新中心——国家增材制造创新中心正式获得批复成立，10月，信息光电子、印刷及柔性显示和机器人等三个国家级制造业创新中心建设方案通过专家论证，目前仍在缓慢推进中。2017年以来，上海、河南、甘肃等11省市也相继推出了自己的省级制造业创新中心建设目标或方案，目前全国已有约80%的省市明确了省级制造業创新中心建设目标或推进方案，而且四川、广东、湖北等地也已成立多家省级制造业创新中心。此外，2017年7月，工业和信息化印发了省级制造业创新中心升级为国家制造业创新中心的相关条件，为省级制造业创新中心升级为国家级制造业创新中心开辟了渠道，同时也为省级制造业创新中心之间的竞争提供了激励，标志着我国制造业创新中心的建设步入稳步探索阶段。

二、在规模、集聚、资金和机制比较中

看我国制造业创新中心建设存在的问题

中美都将制造业创新中心作为提升制造业创新能力，抢占未来产业竞争制高点的重要支撑和抓手。与美国2011年即开始谋划实施的制造业创新中心相比，我国制造业创新中心起步较晚，在建设规模、成员集聚能力、资金投入、建设和运营机制上有一定差距，存在不少问题。

1. 建设规模缺乏统筹。美国仅提出了用5年和10年时间分别在全国范围内建成15和45家制造业创新中心，这些创新中心属于国家和州层面共建共享的产业创新发展平台。与美国不同，我国虽然在国家层面提出了类似美国制造用创新中心建设的数量目标，但是全国各省市纷纷依照国家战略规划，研究制定了省级制造业创新中心建设的数量目标，造成了各地盲目上项、重复建设、规模分散等问题。

2. 成员集聚能力不强。从建设目标看，中美在制造业创新中心的建设初衷和机制方面，都是要尽可能集聚专业领域内的产学研用各方资源和力量，形成协同创新突破与加快技术扩散应用的良好创新发展生态。目前，美国制造业创新中心已经显示出极强的资源集聚能力，正在汇聚产学研用各方面力量加快形成合力。美国制造业创新中心中，绝大多数成员数都在100家左右，智能制造和先进机器人制造创新中心的成员规模更是超过了200家，而且大多数创新中心成员数仍然在持续增加。比较而言，我国目前成立的国家级制造业创新中心和省级制造业创新中心集聚的成员数都较少，短期内仍然很难看到产学研用协同创新效应。如国家动力电池创新中心以2014年成立的国联汽车动力电池研究院为基础组建，目前即使包括该院股东在内的参与成员也仅有13家，且大多为国企，其中电池企业仅4家；湖北已经成立的三家省级制造业创新中心，则均以企业或研究院为主建立，尚未看到业内成员集聚。

3. 资金投入不足。建设制造业创新中心，本质上就是投入资本、智力等要素，产出科技创新成果。因此，除创新资源要素的广泛集聚外，资金投入力度就成为影响制造业创新中心建设成效的关键因素。从美国制造业创新中心投资规模看，联邦政府投资一般在七八千万美元，加上配套的州政府和企业等成员投资，创新中心的累计投资规模会达到1亿美元以上。与美国相比，我国制造业创新中心并未明确资金投入门槛，已知的两家国家级制造业创新中心投资规模在5亿元以内。在省级制造业创新中心层面，目前已有9个省市明确了起始资金规模，主要包括500万、1000万、2000万、3000万和5000万五档，资金投入力度明显低于美国。

4. 建设与运营机制不畅。美国制造业创新中心建设已有5年经验，目前已经积累形成较为完善的建设机制和推进方案，我国则处于起步阶段，虽然已经发布系列建设方案，但是诸多建设机制的细节仍有待完善。在创新中心的主导力量方面，美国属于典型的以市场机制为主，政府组织专家形成未来重点突破领域后，通过公开招标的方式集聚行业内外创新资源。我国在重点领域的选择，以及创新中心承载主体的确定上，都具有突出的政府主导色彩，整个创新中心的筹建和成立过程均缺乏公开、透明的程序；在创新中心建设运营的规则方面，美国已经形成十分成熟的创新中心建设方案和运作机制，我国国家制造业创新中心对牵头企业选择标准、资金配比、评价指标等具体细节未做明确要求，省级制造业创新中心多数并未明确具体建设形式，允许开展独立法人、产业联盟、产学研合作体等多种探索；在创新中心建设的探索时间方面，美国一般都确定了5年左右的政府资金支持期限，随后逐步依靠市场力量实现自负盈亏，我国多数省级制造业创新中心试点期限仅2～3年，其中山东省明确的试点期限更是只有1～2年，这给市场参与主体带来了很大的不确定性，制约了创新中心持续健康发展。

三、推进我国制造业创新中心

建设的政策建议

我国制造业创新中心建设由于处于起步阶段，在建设规模、成员集聚能力、投资力度、建设与运营机制等方面，都与美国有较大差距，应充分借鉴美国等国的先行成熟经验，以科学合理的机制建设为基础，统筹部署、扎实稳步推进我国制造业创新中心建设。

（一）统筹创新中心建设领域和规模

制造业创新中心建设，目的在于提升我国制造业的创新能力。为切实避免创新中心出现低端、重复建设问题，应通过省级创新中心备案制等方式，强化国家对多级创新中心的统筹建设。一是差别化定位国家级制造业创新中心与省级制造业创新中心目标与领域，国家级制造业创新中心应更多面向未来竞争技术、材料和工艺的创新突破与应用，省级制造业创新中心则应更多聚焦既有创新技术的产业化应用。二是支持不同区域因地制宜，突破国家制造业创新中心建设聚焦领域，在前沿技术、战略性新兴产业和传统产业升级等领域广泛探索差异化的创新中心，加快形成功能各异的制造业创新网络体系。三是依据不同区域产业发展基础与人才、资金等资源条件，统筹考虑制造业创新中心建设规模，尤其应有效控制一些区域不切实际的广泛布局。四是依据不同区域产业发展特色，差异化布局国家级和省级制造业创新中心，严格限制不同地区在同一细分领域布局多家创新中心。

（二）加强创新中心建设的政策支持力度

一是搭建“高门槛+高补贴”的创新中心建设框架，参照美国制造业创新中心建设经验，考虑汇率因素和我国的后发现实，应明确5年内国家级和省级创新中心投资规模分别达到10亿元和2亿元以上，其中政府补贴应占到50%以上，为创新中心的技术积累和创新突破提供稳定的资金支持。二是延长试点期限至5～8年，并加快完善政策的退出机制，可在创新中心设立前3年，财政资金偏重设备、基础项目投入，第4年开始偏重商业化的竞争项目资助，加快打通技术创新到市场应用的通道。三是强化智力支撑，学习德国的“二元制”教育体制，着力支持高校进行先进制造领域的教育改革，探索“双导师”制、资格认证等校企紧密结合的人才培养模式，并给予制造业创新中心人才培养目标和任务更多的政策支持。

（三）完善创新中心建设、运营机制

美国经验表明，成熟的创新中心建设运营机制，是确保创新中心成功的关键。因此，一是推动形成公开竞标的创新中心建设机制，制定科学合理的创新中心竞标遴选建设方案，在细分领域采取公开招标模式进行项目申报。二是着力建设开放式运营机制，广泛集聚产业链不同环节龙头企业、研究机构和高校，采取联盟、会员制等更加开放式的联合治理模式，尽可能吸引行业内创新资源集聚。三是探索长期独立运营机制，支持创新中心通过收取会员费、收费服务活动、知识产权许可费、合同研究或产品试制等多种方式实现独立运营、自负盈亏。四是建立有效的监督机制，要求创新中心建立官方网站，强化相关信息公开，接受社会监督，并强化第三方机构独立评估建设成效、预判相关问题。

[参考文献]

[1]杨帅.美国制造业回流政策分解与效果分析——基于企业要素投入成本和竞争力视角[J].西部论坛， 2015. 25（4）： 84-92.

[2]张义忠，王璐凯.借鉴美国经验 强化创新中心知识产权能力建设[J]. 中国工业评论， 2017（01）：84-88.

[3]Deloiitte， Manufacturing USA.A Third-Party Evaluation of Program Design and Progress[R]. 2017.

The Scale， Policies and Mechanisms of Manufacturing Innovation Center Construction： Comparison and

Enlightenment from China and the United States

Yin Xiaoqian， Yang Shuai

（China Academy of Information and Communications Technology， Beijing 100191；Development Research Academy Institute of DiDi， Beijing 100193）

Abstract： At present， the trade war between China and the United States continues to upgrade. The ZTE incident has made us realize that we must control the key technology. The United States is the source of global innovation， and is constantly strengthening its innovation capability. The construction of manufacturing innovation centers in the United States is playing an increasingly important role. It is suggested that we should make full use of the mature experience of the United States and build a scientific and rational mechanism to co-ordinate the deployment and steadily push forward the construction of Chinas manufacturing innovation center.

Key words： Technology； Manufacturing Innovation Center； Comparison； Enlightenment

（收稿日期：2018-05-25 責任编辑：罗建邦）