三位一体：重庆市巫溪县精准扶贫工作机制

甘明生

[摘 要] 目前我国精准扶贫工作正处于脱贫攻坚阶段，建立有效的精准扶贫工作机制是打赢这场攻坚战的关键因素。只有建构科学合理的精准扶贫工作机制，方能有效整合各项扶贫资源，保障扶贫目标的顺利实现。重庆市巫溪县作为国家扶贫开发工作重点县，在精准扶贫工作过程中形成了系统的工作机制，具体包括精准扶贫识别机制、管理机制和评价机制。三位一体的工作机制有效保障了重庆市巫溪县的扶贫成效，且为其他各地扶贫提供了可资借鉴的经验。

[关键词] 重庆市巫溪县；精准扶贫；三位一體；工作机制；识别原则；扶贫管理机制

[中图分类号] C913.7 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2018）08-0074-07

精准扶贫是各地党委和政府近年来的重点工作之一，既关乎中央相关政策的贯彻实施，又涉及贫困地区居民的生活质量改善，更与2020年全面建成小康社会的宏伟目标密切相关。面对如此重要的工作，有必要建构与其相配套的工作机制，特别是在各地精准扶贫工作已然进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”冲刺期的形势下，建构科学合理的工作机制愈加关键。习近平总书记在党的十九大报告中强调：“坚决打赢脱贫攻坚战。让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制。”[1]可见，工作机制是精准扶贫工作能否取得最终胜利的直接保障。身处精准扶贫一线的基层党委和政府应高度重视，结合地区实际确立相应的工作机制。重庆市巫溪县地处大巴山东段南麓，是典型的山区农业县，更是国家扶贫开发工作重点县，贫困问题较为突出。党的十八大以来，巫溪县积极响应政策号召，在精准扶贫领域取得了系列成果并积淀了诸多经验，其中不乏中岗乡、天元乡、红池坝镇等典型。本文以重庆市巫溪县为样本，对其精准扶贫工作机制进行分析和研究，希冀为国内其他基层市县工作机制的建构提供实鉴。

一、建构基础：精准扶贫工作机制之依据

工作机制，是指某一项工作各要素之间的结构关系及其具体的运行方式。任何一项工作机制之建构，必定有其政策基础和依据，精准扶贫工作机制亦不例外。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时提出“精准扶贫”，建构精准扶贫工作机制也正式拉开序幕，相应的政策文件随之出台。

2013年12月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确指出要“建立精准扶贫工作机制”，主要强调三个方面：一是工作原则层面，要求“按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则”；二是扶贫对象层面，即由国家统一确定扶贫对象的识别办法，对各地区真正贫困的人进行识别定位。各地对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统；三是扶贫措施层面，要求与贫困识别结果相衔接、相对应，在找准致贫原因的前提下采取最为合适、最为有效的扶贫措施。这实质上指明了三个子机制的建构方向，即“建立健全精准识别、信息联网和动态管理机制、建立健全专项措施与识别结果的衔接机制、建立健全帮扶工作落实机制”[2]。2015年11月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》中再次强调了“加快健全精准扶贫工作机制”。

2015年11月29日，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确要求“健全精准扶贫工作机制”。除最先被置于重要位置的精准识别和建档立卡两个关键环节之外，还进一步扩展了工作机制的内容：第一，精准的内容要求，即“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”，覆盖产业、就业、教育、医疗等各个方面；第二，建档立卡的定期核查机制，定期对贫困村、贫困户和贫困人口进行核查；第三，贫困户和贫困县的脱贫认定机制，确保扶贫对象逐步减少，且对已经脱贫的农户，要防止其再次返贫；第四，对扶贫工作绩效的社会监督机制，“开展贫困地区群众扶贫满意度调查，建立对扶贫政策落实情况和扶贫成效的第三方评估机制”。

2016年3月16日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》发布。《纲要》指出要“健全精准扶贫工作机制”，这相当于将精准扶贫工作机制列入了国家规划。其在强调精准识别、建档立卡工作之余，重申了贫困人口的动态管理机制和脱贫认定机制、扶贫工作绩效社会监督机制。

此外，在金融、科技等专业领域，亦有相关文件提到健全精准扶贫工作机制。如2014年3月6日，中国人民银行、财政部、银监会等发布的《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》强调，“扶贫部门要完善精准扶贫工作机制，建立健全贫困户、项目库等信息系统，做好优质项目、企业的推荐工作”。2017年9月22日，工业和信息化部办公厅、国家开发银行办公厅在《关于开发性金融支持特色产业精准扶贫项目试点和推进矿物功能材料产业示范基地建设的通知》中要求“贯彻精准扶贫、精准脱贫基本方略，创新产业精准扶贫工作机制和模式”。2018年3月5日，中国科协办公厅在《关于公布2017年度全国科技助力精准扶贫工作考核评估结果的通知》中提出“要不断创新科技助力精准扶贫工作机制，继续集聚科技资源优势，加大对贫困地区的科技供给和支撑”。

综上可见，建构和健全精准扶贫工作机制有着充分的政策文件依据，更被明确列入国家规划。精准扶贫工作机制是实现精准扶贫目标的配套产物，其以精准识别和建档立卡为中心，涵盖动态管理机制、脱贫认定机制、扶贫工作绩效社会监督机制等诸多子机制，亦包括金融扶贫、科技扶贫等诸多具体工作方式。

二、三位一体：巫溪县精准扶贫工作机制之构成

“精准扶贫战略的实施和工作的推进需要各个地方发挥积极性和创新能力，不断创新精准扶贫工作机制，因地制宜地制定精准扶贫政策和措施，才能促进精准扶贫目标的实现”[3]。重庆市巫溪县依据精准扶贫相关政策文件，结合自身特色，建构了“识别、管理、评价”三位一体的精准扶贫工作机制，形成了一个先后有序且协同运行的扶贫系统。

（一）精准扶贫识别机制

识别机制是精准扶贫工作得以全面开展的必要前提。只有精准识别出贫困村、贫困户和贫困人口，方能集中资源对其进行帮扶，顺利完成脱贫攻坚的既定目标。巫溪县自2015年以来，不断细化贫困人口识别标准，健全贫困人口精准识别机制，力求如期实现越线目标。

第一，识别原则——“四个坚持”。巫溪县在精准扶贫识别过程中确立了“四个坚持”原则，即由“第一书记”、驻村工作队、镇村干部等人员组成调查小组，坚持“四看四访四算四审”。所谓“四看”，包括察看住房、粮食、劳动能力、在读学子情况；所谓“四访”，包括走访干部、亲友、邻居、现场，从而确定争议情况、家庭信息和财产状况；所谓“四算”，即计算清楚务工、生产、生活和补贴收支帐；所谓“四审”，即由贫困户本人、村支部书记、“第一书记”和乡镇党委成员审核签字确认。在“四个坚持”识别原则下，巫溪县对25148户扶贫对象进行了精准再识别，从而确定了识别对象、贫困原因和扶助办法。

第二，识别标准—— “三高、一低、三差、三重”。以深度和相对贫困村的识别标准为例，巫溪县贯彻“三高、一低、三差、三重”。“三高”，即贫困发生率高、建档立卡贫困人口占乡村人口总数的比例高、低收入人口（包括低保户、残疾人、特困人口）占比高；“一低”，即人均可支配收入低；“三差”，即交通条件差、饮水安全保障率差、生存环境差；“三重”，则包括低保、五保、残疾等贫困人口脱贫任务重、因病致贫人口脱贫任务重、贫困老人脱贫任务重。从该标准来看，基本覆盖了生活质量、劳动能力、交通环境、人口构成等诸多方面，如此识别出来的贫困村自然精准。

第三，识别程序——“三进、三评、三公示”。在具体识别过程中，巫溪县还开创了极具特色的识别程序，确保程序公正。以天元乡为例，其在精准扶贫识别工作中严格遵循“三进、三评、三公示”的识别程序。其中，“三进”是指驻村干部、村干部、社干部进村入户走访，包括社干部对农户进行全面的家庭情况排查、村干部联系群众对筛选出的贫困户进行核实与调查、驻村干部进行二次走访以复核贫困对象。“三评”是指乡、村、社三级评议，确保精准识别准确、公正、公平。“三评”从最基层的社评开始，由每个社通知符合条件的贫困户提出申请并予以评议审核，确定的名单则进入村评；由村民代表对开列的贫困户进行再次评议，符合条件则上交乡镇；乡评相当于最终评议，由乡干部组织现场核实并召开党委会评议，确定无误后上报。“三公示”则是对“三评”程序的补充，即分别将社评、村评、乡评的名单结果在社、村、乡三级张贴公示，并对各环节收集的意见进行核实、处理。

通过严格的识别程序，巫溪县确保了识别的精准性，进而对识别出来的农村贫困人口按程序及时建档立卡，将其相关信息纳入精准扶贫数据库。目前，巫溪县正加强精准扶贫大数据的管理应用，搭建扶贫信息综合平台，力图实现扶贫数据互通共享。这对于精准扶贫工作的开展和最终目标的实现大有裨益。

（二）精准扶贫管理机制

识别出贫困村、贫困户之后，对其进行科学管理尤为关键。这种管理属于广义层面的管理，即不仅仅是对识别名单的进出管理，还包括具体的管理措施，如采取的扶贫方式、适用的扶贫政策、配套使用的资金和项目等。巫溪县在完成精准识别后，也建构了日臻完善的管理机制。

1. 贫困档案管理。要为识别出来的贫困村、贫困户和贫困人口建档立卡，必须对这些档案进行管理，从而确保档案的真实性和动态性。巫溪县着手建立贫困人口动态监测制度和特殊困难“临界对象”档外台账，从而对致贫趋势进行预警和提前介入干预。2018年4月，巫溪县脱贫攻坚领导小组办公室发布《巫溪县建档立卡贫困人口信息比对实施方案》，适时对全县建档立卡贫困人口基本信息进行数据比对，并实现扶贫部门与行业部门信息互通、信息互享，夯实建档立卡工作基础，并将具体任务分配到具体职能部门。在严格有序的档案管理机制下，巫溪县的贫困档案一直处于极其精准的状态，无论是贫困人口的具体信息变化，抑或贫困名单的进出均有明确的备案。

2. 扶贫项目与资金管理。扶贫项目与资金是精准扶贫工作中最为核心的部分，它决定着扶贫资源的分配和安排，直接关系到被扶对象的脱贫速度和发展持久性。巫溪县向来坚持项目精准安排，在“一村一策、一户一法”的原则指导下，完善“村规划”“户方案”，建立村级台账，实施清单管理。根据各村各户的实际情况，综合实施交通、水利、文化、金融、科技、电商、乡村旅游、就业培训、环境改善、村企结对等十大行业项目的精准扶贫行动。同时，在扶贫项目实施过程中，严格执行“群众讨论、村社申请、乡镇申报、县级审批、乡村实施、乡镇验收、县级抽查、乡级报账”的工作机制，引导各方力量参与扶贫项目的事前、事中、事后全过程监督，确保扶贫项目安排使用精准。至于扶贫资金的管理，“根据国务院扶贫办的统计，目前80%的专项扶贫资金的管理权已经下放到县一级。但其他行业部门的资金管理方式变化不大，需要进一步下放资金管理权，才可能做到扶贫资金在基层的整合，提高精准扶贫的针对性和效果”[4]。巫溪县妥善整合了本县扶贫资金，坚持以规划为引领，以项目为载体，集中资金推进脱贫攻坚。以天元乡为例，巫溪县先后整合了市交委、市农委、市水利局等政府部门以及建行重庆分行、重庆文理学院、重庆三峡医药高等专科学校等单位的资金支持，其中市教委扶贫集团筹集的教育扶贫资金更是被直接投放到教育扶贫领域，众多贫困家庭学生因此受益。

3. 扶贫廉洁管理。精准扶贫为贫困地区带来了大量的项目与资源，扶贫开发中的廉洁建设尤为关键。中央也将扶贫列为专项监督的重点领域之一，“十八届中央纪委六次全会对扶贫领域监督执纪问责进行了专门部署，并把扶贫领域虚报冒领、截留私分、挥霍浪费作为各级纪检监察机关必须严肃查处的问题”[5]。在此背景下，巫溪县加强对扶贫领域的作风问题管理，切实保障精准扶贫工作廉洁透明。如2016年，巫溪县在全县范围内开展扶贫领域“五督查一问责”专项行动，从严整治和查处扶贫领域侵害群众利益的不正之风和腐败问题。其中，“五督查”包括对扶贫工作中失职渎职、弄虚作假、违规使用扶贫资金、优亲厚友、办理群眾事务过程中吃拿卡要等问题的监督检查；“一问责”指问责曝光一批典型案件，定期收集、筛选典型案件，及时点名道姓通报曝光，形成震慑效应。2018年，巫溪县纪委、监察委在总结工作经验的基础上进一步印发了《巫溪县2018年至2020年扶贫领域腐败和作风问题专项治理实施方案》，重点解决未来三年履行脱贫攻坚政治责任不力、扶贫领域贪污腐败、扶贫领域形式主义和官僚主义等三大问题，奠定了精准扶贫的廉洁管理机制。

（三）精准扶贫评价机制

精准扶贫工作成功与否，有赖于评价机制的建立。目前，我国主要从两个方面建立了扶贫工作成效的考核机制：一方面是正式的党政考核机制，即在贫困县约束机制基础上，根据中组部和国务院扶贫办联合下发的《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》所建立的更具针对性的贫困县考核机制；另一方面则是第三方评估机制，即以省为单位对各省精准扶贫工作成效以及贫困县退出效果开展独立第三方评估[6]。巫溪县在此基础上进行了细化，一是将党政考核机制落实到精准扶贫工作单位和个人，二是丰富第三方评估机制，双管齐下确保评价结果的客观性。

1. 精准扶贫工作单位和个人的党政考核机制。既然国家层面对贫困县设置了考核机制，那么就有必要将考核的要求自上而下贯彻到扶贫工作的责任单位和工作人员。巫溪县在全县范围内建构了一套脱贫攻坚考核实施方案，考核对象包括32个乡镇（街道）和30个县级扶贫集团成员单位。其中，乡镇（街道）的考核内容包括减贫成效、脱贫成果巩固、精准识别、精准帮扶、项目资金管理、金融扶贫、基础工作、平时工作情况；县级扶贫集团成员单位的考核内容则包括行业扶贫、整合资金绩效评价、社会扶贫、平时工作情况。考核人员分别对上述每一项考核内容打分，考核结果将作为相应单位与个人绩效考核、综合目标考核的重要内容。此外，还建立了针对特殊岗位工作人员的考核机制，如2017年发布的《巫溪县驻村工作队暨第一书记管理考核办法》即是对脱贫攻坚驻村工作第一书记的考核。可以说，巫溪县通过对单位和个人的考核落实落细了中央对贫困县考核的要求。

2. 丰富第三方评估机制。第三方评估机制作为一种外部的有效制衡机制，能更加客观、公正地对精准扶贫工作开展评估，从而真正发现精准扶贫工作过程中的经验和弊端。根据2016年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，省级党委和政府扶贫开发工作中的“精准识别”和“精准帮扶”系由国务院扶贫开发领导小组委托第三方机构进行评估。巫溪县受此启发，在上级政府组织第三方评估的同时，对该机制进行多样化处理。具体体现有二：一是在本县范围内，组织其他单位对某一单位的精准扶贫成效进行评估；二是通过新闻媒体对精准扶贫成效进行评估。巫溪县鼓励各大新闻媒体对巫溪扶贫工作进行监督和报道，这实质上是将新闻媒体作为第三方评估主体，突出了新闻报道相对客观的评估效果。

三、结语

精准扶贫是一件功在当代、利在千秋的伟大工程，既与千千万万贫困人民的美好生活息息相关，又与中国的未来发展密切契合，更是实现社会主义共同富裕庄严承诺的必由之路。而顺利推进精准扶贫工作，打赢脱贫攻坚战，“需要国家层面的全局部署、顶层设计、制度保障、政策倾斜、资金支持；还需要广大干部勇于担当、耐得住性子、下一番‘绣花功夫”[7]。科学合理的精准扶贫工作机制有助于整合这些要素，既能确保国家部署、制度、政策、资金的全面落实，亦能激发广大干部的斗志，做一番英勇与细腻兼备的“绣花功业”。重庆市巫溪县的精准扶贫工作机制已取得了显著成效，为推动巫溪县贫困人口尽快脱贫奠定了坚实基础。尽管这一机制还将在实践中不断完善，但巫溪县委、县政府和巫溪县全体人民一定会众志成城、克难奋进，确保2020年顺利实现脱贫攻坚的宏伟目标。

[参考文献]

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社，2017.

[2]管志利.协同治理视角下精准扶贫工作机制的构建——基于广西实践的反思[J].中共贵州省委党校学报，2017，（1）.

[3]邓博文.贵州民族地区精准扶贫工作机制探讨——以威宁县迤那镇精准扶贫实践探索为视角[J].贵州民族研究，2016，（7）.

[4]汪三贵，郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学，2015，（5）.

[5]叶椿美.扶贫开发领域廉洁政治生态优化探析[J].福州党校学报，2017，（3）.

[6]檀學文.完善现行精准扶贫体制机制研究[J].中国农业大学学报（社会科学版），2017，（5）.

[7]刘学敏，李 强.国家精准扶贫工作成效第三方评估的几个问题[J].全球化，2017，（8）.

[责任编辑：胡 梁]