统筹土地确权、分等定级及征地补偿之路径*

余春秋，许新国，吴文卫，余强毅

(1.湖南省国土资源厅征用地事务中心，长沙 410004； 2.河北旅游职业学院，承德 067000； 3.湖南万源评估咨询有限公司，长沙 410011；4.中国农业科学院农业资源与农业区划研究所/农业部农业遥感重点实验室，北京 100081； 5.阿姆斯特丹自由大学环境地理研究组，荷兰阿姆斯特丹 1081HV)

0 引言

农村土地确权、农用地分等定级、征地补偿是当前我国的土地管理工作的重要方面，且与“三农”问题息息相关。其中，农村土地确权是深化农村土地制度改革的重要举措，自2013年起，中央连续5年将农村土地确权列入“一号文件”，力争在2018年全面完成农村土地确权登记，有效保证农民财产权利[1]； 农用地分等定级是农业土地科学化管理的重要依据，作为一项长期的基础性工作，农用地分等定级需要不断适应农业与经济社会发展的新需求[2]； 土地征收是国家实现公共利益的用地保障，作为我国土地管理的核心工作之一，土地征收与补偿工作(简称征地补偿)直接关乎农民的利益与生计保障等问题[3]。农村土地确权、农用地分等定级、征地补偿3方面工作本质上相互关联：土地征收的核心矛盾是补偿问题，而土地确权与分等定级能分别为“补给谁”以及“补多少”提供依据。然而，在我国现实土地管理实践中，这3个方面工作相对独立开展，且信息化程度不高，极大阻碍了管理工作的高效运行。尤其是征地补偿工作，由于产权不清、测算标准不明等问题，引发过诸多社会矛盾。文章从我国土地资源科学研究与管理实践过程中存在的实际问题出发，系统论述了农村土地确权、农用地分等定级、征地补偿工作的潜在关联，并探讨了统筹各方面工作的意义及可能性； 同时，参考国外成功经验及我国智慧农业观测发展成果，提出了基于国土资源“一张图”发展土地管理“大数据”的可行路径，为进一步提高土地资源数据获取能力和信息服务能力，提升土地资源管理现代化和为民服务水平提供参考。

1 农村土地确权登记服务“三权分置”

土地产权是指有关土地财产的一切权利的总和，土地产权明晰是保障各项收益的基础[4]。从建国之初的“大锅饭”到改革开放初期的“两权分离”[5]，中央历来重视土地产权制度改革。2013年7月，习近平总书记提出“深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系”，由此基本确立了“三权分置”的基本思想。2016年10月，中共中央、国务院印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，标志着“三权分置”体系的正式确立，明确了“集体所有权是根本，农户承包权是基础，土地经营权是关键”三者统一的农村土地制度[6]，并强调了经营权的权能：“经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地，经过承包农户同意，经营主体可以依法依规，改善土壤、提升地力、建设农业生产附属配套设施。还可以经承包农户同意，向农民集体备案后再流转给其他主体，或者依法依规设定抵押。流转土地被征收时，可以按照合同获得地上的附着物和青苗的补偿费。”

“三权分置”的根本在于坚持土地集体所有权根本地位、严格保护农户承包权、加快放活土地经营权。然而，作为土地承包、经营的主体，农户对“三权分置”尚未形成清晰的认识。中国农业科学院在湖北潜江的一项农户调查表明， 99%的受访农户并不知道“三权分置”是怎么一回事，且大多数农户不愿意将自己承包的土地参与流转。对此，有农户解释，他们的承包地很有可能被政府征收，如果将承包地转租，在征地补偿的时候就容易产生纠纷。“三权分置”虽明确经营权作为一项权能与基础设施投资、农业生产、土地收益等诸多方面的重要关系，但由于当前土地经营权的权能界线非常模糊，客观造成了土地流转过程中的问题纠纷层出不穷。

农村土地确权登记是规范、确保农村土地各项权能的唯一途径。根据中共中央、国务院《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(2014年11月)：“按照中央统一部署、地方全面负责的要求，在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。在工作中，各地要保持承包关系稳定，以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属”。可以看出，“土地承包权登记”是当前土地确权登记工作的唯一内容，土地经营权登记问题仍未得到重视，这可能影响“三权分置”的深入实施。

2 农用地分等定级的复杂性

作为土地质量评价的一项重要内容，土地分等定级指对土地质量及其影响因素的综合描述和评价[7]。我国当前土地分等定级工作主要分为城镇土地分等定级与农用土地分等定级*农用地：直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，城市土地分等定级不直接关系“三农”问题，在此不做讨论。我国以资源利用为目的农用地分等定级工作兴起于20世纪80年代，其中以石玉林先生主编的《全国1： 100万土地资源评价图》为代表，形成了一套农用地评价工作标准，此后，系统性的研究与实践工作逐步开展。1999年，国土资源部将全国农用地分等定级估价项目纳入国土资源大调查计划。2001年，编制形成了《农用地分等定级规程》和《农用地估价规程》大调查专用稿； 2002年，修订并颁布实施《农用地分等规程》《农用地定级规程》和《农用地估价规程》3个行业标准，经过多年实践，这3个行业标准全部通过了国家质检总局与国家标准委的审查*由于《农用地分等规程》体现的是对农用地质量等别的综合评定，根据建议，将《农用地分等规程》更名为《农用地质量分等规程》，于2012年上升为国家标准正式发布并实施； 2016年12月，由农业部起草的《耕地质量等级》发布实施，成为我国首部针对耕地资源的质量等级国家标准，为耕地质量调查监测与评价工作的开展，提供了更为详细的指标和方法。

虽然当前农用地分等定级的指标体系已经综合考虑了农用地的自然条件与社会经济条件[8-10](如按照标准耕作制度，在一定的自然条件、平均土地利用条件、平均土地经济条件下，根据规定的方法和程序进行农用地质量的综合评定)，其侧重的是土地的农业生产功能，为保护耕地资源、调整农业生产布局、保障国家粮食安全等国家战略目标服务。如果从价值功能的角度出发，农用地还具有生态环境价值、资产增值价值、社会保障价值、社会稳定价值、和其他价值(教育、休闲、观光等)。家庭联产承包责任制实现了农户以家庭为单位向集体组织承包土地进行农业生产，并获得生产性收益。然而，作为农用地的直接管理者和使用者，个体农户得以实现土地的农业利用价值，但其非农业价值却并未得到体现。例如，但当国家为了“公共利益”的需要向个体农户征收土地时，主要根据土地的农业利用价值(即农业生产功能)进行核算，对个体农户进行经济补偿，但其资产增值价值、社会保障价值等很难得到补偿。

因此，有学者认为农用地分等定级应该综合考虑农业利用价值和非农业利用价值，具体地，农业利用时，生产与社会效益大，因此不存在社会功能的补偿，应执行农业利用价值标准(即低地价)； 当非农利用时，经济效益高，并造成生产与社会功能的破坏，因此要同时对生产与社会功能等进行补偿，应执行非农利用价值标准(即高地价)。此外，还有学者从用途与权利两方面是否转移把农用地价值标准分为：集体内部转包转租价、集体内农地转用价、集体外农地流转价、集体外农地转用价(即征收价等)[11]。但由于数据可获取性等限制，当前农用地分等定级工作并未充分考虑上述方面，农用地评价体系的复杂性也无法通过现有(国家/行业)工作标准进行体现。

3 征地补偿“补给谁”、“补多少”

《中华人民共和国土地管理法》对征地补偿定义为：“国家为了公共利益的需要，依法对农民集体所有土地实行征收或征用，并按照被征地的原用途给予补偿”。由于我国农村土地产权主体不明、产权界线不清，征地补偿容易爆发社会矛盾[12-14]。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》，农村土地产权的主体主要包括集体经济组织、承包户两大类。其中，集体经济组织享有农村土地的所有权，承包户通过与集体经济组织签订土地承包合同，获得农村土地承包权。按照“三权分置”的思想，承包户可在继续保留承包权的基础上，通过多种方式将土地经营权流转给其他农户或经济组织。因此，当国家为了“公共利益”的需要必须征收农民的土地时，需要同时考虑集体经济组织、承包户、经营户三方的损失，即所有权、承包权、经营权的损失。但根据《土地管理法实施条例》：“土地补偿费的受偿主体是只能是土地所有权人，土地承包人不具有土地补偿费的受偿主体资格”，作为农村土地的管理者，承包户在失去土地后并不能直接获得征地补偿费，征地补偿费一般归集体经济组织所有，集体经济组织和农民之间进行再分配，正是这种“再分配”容易引发新的社会不公。此外，《中华人民共和国合同法》规定“租赁物在租赁期间发生所有权变动的，不影响租赁合同的效力”，但土地征收发生时，土地流转合同就成了一纸空文，土地经营户的利益很难保障； 《中华人民共和国物权法》的界定也非常含糊：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权得相应补偿”，但土地承包经营权人的提法并未明确到底是承包户还是经营户应该获得补偿。

按照《中华人民共和国土地管理法》：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，可理解为分别对应所有权、承包权、经营权的损失。征地补偿标准，已经从“协商”制、“鸟笼式浮动”制(即产量总值法、年产值倍数法)，演化为现行的区片地价法[15](《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》与《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等文件)。所谓征地区片地价就是依据地类、产值、区位、农用等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分区片并测算的征地综合补偿标准。征地区片地价制度做到了征地补偿公开透明，简单易行，比产值倍数法有了极大的进步，但实践中发现，区片内的差异因素仍然不可忽视：一是同价不同地。同一区片内征地补偿标准相同，但地类结构复杂，既有优质耕地又有其他土地，这种情况南方尤为突出，若采取同一补偿标准显然有失公平，从保护耕地的角度也不可取； 二是区片交界处的价格落差。很多大型线性工程项目(如道路)，往往穿越多个区片，相邻区片容易存在价格落差，同样的土地，一埂之隔价格可能相差巨大； 第三，从农业生产的角度，区片内部的生产条件、投入产出情况也可能千差万别，如农家乐、花卉苗木、药材基地的特殊性并未为区别对待。可见，补偿标准的制定既需要打破“区片”边界，又需要体现“区片”内部的差异性，最好能够基于具体地块精准测算补偿标准。然而，由于数据可获取性差，土地管理工作条块分割现象严重等问题，这一目标暂时很难实现。

4 土地确权、分等定级、征地补偿的信息化

土地管理信息化早在20世纪90年代便已提出，其不仅需要利用计算机应用技术实现土地管理数据的数字化，而且需要实现业务管理过程的计算机化及系统之间和数据传送的网络化[16]。信息化的目的在于及时、准确、快速、全面掌握相关信息，为政府各级土地管理工作服务。但当前我国土地管理信息化水平仍然较低，极大阻碍了管理决策的效率与效果。例如，当前的农村土地确权登记工作仍采取传统的地毯式测量、层层管理上报的模式。按照理想预期， 5年左右时间才能基本完成土地承包权的登记工作，且并不涉及土地经营权等其他权属信息。地块信息，尤其是土地经营权信息会随着土地流转实时变更，客观上使得传统的登记方法无法满足农村土地确权登记的要求。又如，虽然各地在农用地分等定级工作实践中，都已开始借助计算机与GIS等工具进行图件、数据、资料的数字化，基本实现了农用地分等定级信息系统的构建与运行[17-18]。但是，这些工作仍多停留在数字化阶段，离信息化的目标差距尚远。一方面，由于调查手段落后，农用地分等定级所需的图件、数据、资料更新缓慢，导致农用地分等定级结果的时效性差； 另一方面，由于农用地分等定级体系对土地社会功能的复杂性与动态性考虑不足，导致农用地分等定级成果的应用仍然比较局限。

图1 信息化推动下土地确权、分等定级及征地拆迁工作的发展与统筹

农村土地确权、农用地分等定级成果理应为基本农田保护、耕地占补平衡、征地制度改革、土地开发整理等土地资源管理工作提供基础信息支持[19]，但现实土地管理实践中，各项工作独立运行、条块分割，大量基础数据获取有限，网络化的信息服务体系尚未建立。例如，就农村土地确权登记而言，虽然国家已投入巨大资金，且无人机航测等高科技技术已经开始应用于土地确权登记[20]，但当前登记的对象仍限于土地承包权，造成了很大的资源浪费； 就农用地分等定级而言，一方面，分等定级工作仍依靠传统方法，对土地的生产功能进行评价，忽略土地社会功能评价对土地管理工作的重要意义，另一方面，分等定级成果并未被充分服务于其他工作环节(包括征地补偿，土地流转等)； 就征地补偿而言，由于基础信息有限，如土地产权主体关系不明，土地价值不清等，很难保证补偿的公平性与公正性。如何有效提升土地管理数据获取能力与信息共享水平，整合土地管理各项实践工作，是提升我国土地资源管理现代化和为民服务水平面临的首要难题。信息化不仅能够推动各项工作自身发展，更为整合农村土地确权登记、农用地分等定级、征地拆线等多方面工作提供可能。例如，征地拆迁的核心是“补给谁”以及“补多少”的问题，信息化的农村土地确权登记成果以及农用地分等定级成果恰好能为解决这两大难题提供信息支撑(图1)。

5 土地管理“大数据”：从信息化的角度统筹相关工作

5.1 国外经验

西方国家历来重视土地权属登记、管理以及其相关的信息服务，经过多年实践，已经形成了以权属信息为核心的土地管理与服务体系[21]。全球最早的土地权属交换出现在18世纪中叶的西欧，土地所有者通过交换有效扩大了经营面积，从而提升了农业生产力[22]。此后，西欧各国逐步开始制定政策或通过立法，以保障土地交换过程中的各方权利[23]。以荷兰为例，其较早实现了农村土地登记制度，并将该项工作扩展至城市规划领域[24]。荷兰地籍、土地登记与制图署(Cadastre，land Registry and Mapping Agency，简称Kadaster)负责全荷兰所有地块数据的调查、登记、变更工作，其登记对象不仅包括农用地，而且包括城市建设用地； 登记内容不仅包括所有权人，而且包括使用权人； 此外，还能提供每一个地块的土地综合价值及其历史变化信息。长时序、广覆盖且实时更新的土地登记数据，为土地买卖、租赁、及用途变更提供了强有力的信息支撑[25]。荷兰当前的土地登记采取“自主申报+政府审核”相结合的方式，不仅大大提高了信息采集、共享与服务的效率，充分体现了土地登记在土地管理工作中的基础地位，而且有效展示了通过信息化手段整合各项工作对提升土地管理水平的作用。

图2 海量农户生产决策信息采集系统移动端工作界面(引自文献[28])

5.2 智慧农业观测

农村土地确权、农用地分等定级、征地补偿均与“三农”问题息息相关。尤其是土地确权与分等定级，直接与农业生产活动相关联，前者是农业生产的基本权属保障，后者是农业生产情况的综合反映。我国传统农业正在经历向智慧农业转变的过程[26]，物联网、移动互联、新型传感器、云计算、大数据等新技术逐步开始服务农业生产。这些技术的应用，不仅直接提高了农业生产力，而且为农业信息化管理提供可能。尤其是智慧农业观测方面，“天—空—地”一体化农业遥感体系通过集成航空遥感、无人机、地面近距遥感等技术，为农业管理部门提供了快速、简便、宏观、无损及客观的农业遥感信息[27]。中国农业科学院农业资源与农业区划研究所已成功研发针对地块的海量农户生产决策信息采集系统[28]，系统通过将智能手机信息获取、自发地理信息、众包及人类行为感知等技术与理论体系整合进入“天—空—地”农业遥感系统，实现个体农户自行对经营地块进行确认，继而针对地块获取包括作物类型、品种类型、收播期、各项投入、作物产量等在内的农业生产决策大数据信息(图2)。

5.3 机遇与建议

2016年11月，国土资源部审议通过《国土资源信息化“十三五”规划》(简称“规划”)，计划到2020年，全面建成以“国土资源云”为核心的信息技术体系，基本建成以现代对地观测与信息技术集成为支撑的全覆盖全天候的国土资源调查监测及监管体系、基于大数据和“互联网+”的国土资源管理决策与服务体系。“规划”指出：十二五时期特别是党的十八大以来，各级国土资源主管部门坚持以信息化促进国土资源管理的规范和创新，尤其是，国土资源“一张图”数据库基本建成，数字化的调查评价技术体系初步建立，国土资源信息网上服务不断推进等，为国土资源管理服务水平提供了有力的支撑和保障。

图3 土地管理“大数据”构架及其应用流程

国土资源“一张图”是一套涉及土地资源、矿产资源、地质环境与地质灾害防治等内容的综合数据库，虽然其覆盖了我国国土资源的多个方面，但重点仍在于完成馆藏地质资料数字化，对土地权属、土地质量、土地价格等方面较少涉及。当前的“数字化调查评价技术体系”实现了全国范围内遥感持续监测与数据更新，建成了覆盖重要地区的城市地价动态监测网络，但其对农村土地确权登记、农用地分等定级(考虑社会功能)等方面的贡献仍然有限。“国土资源信息网上服务”虽然基本实现征地信息等重要政务信息面向全社会公开，但国土资源数据共享开放还很有限，为社会提供服务能力不足。“十三五”将是我国以信息化驱动现代化，建设网络强国的重要时期，是开创国土资源工作新局面的关键阶段。为顺应这一历史机遇，建议参考国外成功经验及我国智慧农业观测发展成果，在国土资源“一张图”的基础上，构建土地管理“大数据”系统，从信息化的角度统筹农村土地确权、农用地分等定级、征地补偿等工作(图3)。

(1)在云计算、大数据、物联网和移动互联等新技术的支持下，借鉴“自主申报+政府审核”的成功模式，扩展农村土地确权登记范围，提升地块权属等信息的采集效率。在“天—空—地”一体化农业遥感的支撑下，借助海量农户生产决策信息采集系统获取每一个地块详细的权属及农业生产信息。进而在土地承包权数据库的基础上建立土地经营权数据库，通过对土地经营权流转进行实名登记，实现土地流转的溯源与管理，保障土地流转各方利益。

(2)借鉴西方成功经验，将农村土地确权成果与国土资源“一张图”相整合，构建针对具体地块的土地管理“大数据”系统。具体的，以地块为单位，以承包经营权为基础，以“一张图”信息反映地块自然属性，以农户生产经营信息反映地块社会属性，发展“人—地”结合且实时更新的土地管理“大数据”。基于土地资源地块化管理平台，发展针对地块的农用地分等定级方法，综合考虑土地用途、土地权属、土地质量、土地价格及其动态变化，实现农用地综合价值评估。

(3)切实提升土地管理“大数据”的应用能力，综合利用土地确权、土地流转、土地综合价值评估等信息，切实解决征地补偿工作中权属不清、标准不一的问题，推动土地管制度创新。同时，加强土地管理“大数据”的共享能力，在征地事务信息公开的基础上，加速地块信息有序向全社会公开，做到每一地块的用途可查、权属可查、价值可查，实现征地补偿标准有依据、征地补偿过程可监管。此外，利用土地管理“大数据”对土地用途、价格、收益、与权属等进行溯源与追踪，将土地最新收益与原权属关系挂钩，以“土地入股”的方式进行“分红式”补偿，探索征地补偿“社会保障安置”等土地管理制度创新。

6 结语

该文从土地管理实际问题出发，从信息化的角度切入，探讨了构建土地管理“大数据”系统，以及基于“大数据”统筹农村土地确权、农用地分等定级、征地补偿等工作的必要性与可行路径，但其不对农村土地确权、农用地分等定级、征地补偿的技术规程、指标体系、以及政策合理性等展开讨论[29]。该文认为，按照“三权分置”的思想，农村土地登记的对象应该包括所有权、承包权、经营权3个方面； 基于遥感、移动互联网等技术，发展以承包经营权为基础，以“一张图”信息反应地块自然属性，以农户生产经营信息反应地块社会属性的“人—地”结合且实时更新的土地管理“大数据”系统； 利用“大数据”开展农用地综合价值评估，服务征地补偿等土地管理实践工作。当前土地管理工作需要抓住信息化这一契机，有效提高土地管理数据获取能力和信息服务能力，以信息化驱动现代化，开创我国土地管理与科学研究工作的新局面。