哈萨克斯坦非政府组织研究

王凯 戴瑶曦

摘 要：哈萨克斯坦是中亚五国中面积最大实力最强的国家，自1991年前苏联解体至2016年独立25年以来，国家实力逐渐增强，区域内大国影响力显著提升。本文旨在研究在此过程中哈萨克斯坦非政府组织在政府与公民社会两者间起到的作用和产生的影响。

关键词：哈萨克斯坦 非政府组织 公民社会

一、非政府组织与政府之间的合作与发展

哈萨克斯坦非政府组织的发展历程可以分为四个阶段。

第一个发展阶段是1980年代到1993年之间。在政治气候转向，国家放弃共产主义，走向民主的框架下，中央对地方的控制出现权力真空，社会动荡，西方思想开始渗透并广泛传播。期间产生了大批非政府组织，主要是涉及人权方面的居多，达到400多个。这些组织标榜西方民主思想，致力于推进国家政治民主化，并为公民权利提供保障。还有保户生态方面的组织。还有一些由前苏联政府组织演变而来。本阶段国家面对非政府组织这种新生事物，没有相应的法律法规来规范。同时初期的非政府组织缺乏系统的发展规划和管理，领导者也缺乏经验。

第二个发展阶段是1994年到1997年之间。1996年哈萨克斯坦颁布了《社会团体法》，据此注册的非政府组织为1600个左右。本阶段非政府组织大量发展，主要是由于外国的支持，因为其特点是大部分非政府组织资金主要来源于美国和西欧的国际组织。这些国际组织不仅提供基金援助，同时也对非政府组织领导进行培训。

第三个阶段是1998年到2002年之间。2001年政府颁布了《哈萨克斯坦非盈利组织法》，对非政府组织的权利、地位、涉及领域、机构设置、改组、终止等方面做出了规定，导致国际组织的援助资金逐步减少。同时由于经济持续低迷，政府对非政府组织的预算相应减少。一些非政府组织对政策的把握不准，资金难以为继，不得不关闭。本阶段非政府组织的数量呈明显下降趋势。

第四个发展阶段是2003年至今。哈萨克斯坦2003年颁布《政府支持非政府组织法》，是政府与非政府组织开启合作的重要标志事件，其中阐述了政府对非政府组织应负的责任，包括提供信息和方法，互相协商，培训管理技能等方面。

二者的合作主要是以民间论坛为平台。2003年举办第一届论坛，确定政府与非政府组织建立合作伙伴关系；2005年召开第二届，建立了非政府组织联盟，引入了秩序，并提出非政府组织与商业部门互动的建议；第三届论坛于2007年召开，非政府组织开始配合国家资助项目在国内不同地区开展工作；2009年召开的第四届民间论坛具有重大意义，全国所有的地区都召开了会议，成立工作小组，就服务的目标群体的问题与国家部门进行沟通。结果是决定建立相互作用委员会，作为地方和中央政府的咨询机构。2011年召开第五届，600多名国外代表齐聚阿斯塔纳，探讨公民社会的发展以及非政府组织的未来议程。

政府与非政府组织的合作通常有两种形式。一是政府发布项目交由非政府组织去完成；二是由非政府组织自己发现问题，并向政府反映。前者对应政府-非政府组织系统对社会的输出，后者对应社会-非政府组织系统对政府的反馈。

二、非政府组织的特点

一是數量繁多。根据哈萨克斯坦司法部数据，已注册的非政府组织有36815个。其中，8134个公共协会、4831个基金会，1288个法律实体组织，1331个宗教组织以及合作社、私人组织、非营利联合股份公司等其他7965个组织。

二是涉及领域广。大约有42%的非政府组织提供社会领域（教育、公共健康和文化）的服务项目，24%保护社会弱势群体的利益，34%专注于人权活动、环境和性别政策。

三是分布与地区发展水平正相关。南部地区和阿拉木图的非政府组织数量最多，其次是东部和北部地区，西部最少。城市数量多，乡村数量少。

四是与公民社会契合度高。超过20万人在非政府部门工作，约有200万人受益于非政府组织的服务。2009年关于271个非政府组织的调查发现，非政府组织的服务对象一半是城市居民，另一半包括乡村居民、州政府、商业、国家政府和国际组织。

三、非政府组织存在的问题

与政府之间的问题

通过合作，非政府组织帮助政府解决力所能及的问题。虽然非政府组织与政府有合作机制，但并非所有的非政府组织都能获得合作的机会，相当多部分的政府合同只与一小部分非政府组织签定。政府仍对非政府组织“心存芥蒂”，原因是非政府组织中有一些组织受国外组织资助，具有政治目的，是颜色革命的隐患，所以起初并不认为非政府组织是强有力的合作伙伴。非政府组织的意见通常只在项目初期被考虑，而在决策是则作用甚微。但专家指出，政府低估了非政府组织的潜力，降低了其发展的可持续性。

另一个问题是政府对非政府组织的控制。根据2015年11月颁布的新的非政府组织法，要求所有国内外非政府组织提供详尽的信息，涉及工作人员、资产、资助者、活动范围、过去和现在的项目等诸多信息，如果拒绝将会被罚款或禁止活动。这会对社会产生寒蝉效应，也不利于非政府组织的发展。

与公民社会之间的问题

非政府组织主要还是缺乏公众的信任。因为非政府组织还不够透明，很少披露资金来源，民众对资金的运用缺乏了解。而非政府组织虽然是非营利性质的，但也要面对不同的利益相关者：捐助者和目标群体。非政府组织更多对捐助者负责，而对目标群体负责较少。这就导致了很多时候非政府组织并不能完全维护目标群体的利益，无法给予他们真正想要的东西。比如50%的公民希望非政府组织服务于儿童和青年，但事实上只有15%的非政府组织在这个领域活动。同时非政府组织技能的缺乏，公众认知水平的低下，也是两者无法有效对接的因素之一。

自身存在的问题

非政府组织自身可持续发展的最大障碍在于透明度和人力资源。目前，除了政府社会采购的项目可以提供资金，其他来源还包括国际组织、私营企业、其他非政府组织、外国公司、城市居民、教育机构、本国企业、银行、宗教团体等。很多非政府组织为了获得这些资金而组建。一些注册后就进入“休眠状态”，接近一半数量的非政府组织运营时间很短，不超过五年，这直接导致了大量的无效花费。因此，要解决此类问题，必须提高资金透明度，既让民众满意，也清除那些“骗钱”的组织。

另一个问题是人力资源有限。虽然非政府组织成员很多，但具有专业知识的人员却很少，组织也缺少人力资源可持续发展的计划和措施。据调查，25%的非政府组织因缺乏合格的专业人才而导致发展缓慢。只有14%的非政府组织具有培养人才的措施，通过人员培训维持组织的发展。

结论

目前主要的非政府组织是哈萨克斯坦为发展民间社会的需求而建立的，反映了主要社会群体在经济、社会、公民权利方面的诉求。在政府与公民社会两个系统之间发挥承接的作用，更有效的促进了两者的联系与互动。

美国国际开发署 2011年数据。

2 美国国际开发署 2010年数据。

3 Diachenko 2008

4 Makhmutova and Akhmetova，2011

（作者单位：新疆大学政治与公共管理学院政治学研究生）