我国省际普通高校生均教育经费差异分析

罗建平

摘要：我国高等教育生均教育经费省际的配置差异情况一直是高等教育财政领域重点关注的问题。本研究以2006—2015年普通高校生均教育经费为研究对象，分析“十一五”和“十二五”期间高校生均教育经费省际差异的形成背景、结构现状及影响因素，更全面展现我国普通高校生均教育经费的结构及使用情况。

关键词：普通高校;生均教育经费;省际;差异

我国高等教育由精英化阶段转向大众化阶段的过程中出现了省际高等教育生均教育经费配置不均的问题，而生均教育经费配置差异是导致高等教育省际发展不平衡的关键因素。“十三五”时期，我国高等教育发展仍处于重要战略机遇期，但也同时面临着教育质量提升、省际教育经费配置的严峻挑战。因此，整理和归纳“十一五”和“十二五”期间省际高等教育生均教育经费配置的结构现状及影响因素，不仅能够全面展现我国高等教育生均教育经费的结构及使用情况，还能有效应对“十三五”期间在高等教育经费领域出现的各种风险和挑战，这也是提高高等教育质量的必然选择。

一、高等教育生均教育经费的研究背景

2006—2015年，随着高等教育毛入学率的稳步提高和招生规模的不断扩大，生均教育经费持续短缺，面临着生均教育经费省际配置不均衡及教育质量提高的双重矛盾，本研究着重从两个方面来剖析普通高校生均教育经费省际配置差异的形成背景及意义。

（一）高等教育质量提升需以生均教育经费作为保障

随着高等教育大众化的快速推进，高等教育规模扩张引起的生均教育经费波动问题一直伴随着大众化的整个发展过程，虽然在此过程中生均教育经费促进了高等教育事业自身的发展，但也成为了掣制高等教育质量提升的关键因素。“十二五”期间，我国高等教育的发展重点已经从规模扩张阶段转向了质量提升阶段，因此，只有将生均教育经费在省际之间、各级各类学校之间进行合理分配，才能让生均经费成为高等教育内涵发展的有力保障，才能提高高等教育质量，才能兼顾高等教育事业的全局性和均衡性发展。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出：“各地根据国家办学条件基本标准和教育教学基本需要，制定并逐步提高区域内各级学校学生人均经费基本标准和学生人均财政拨款基本标准。”[1]同时，《全面提高高等教育质量的若干意见》中也有相关规定：加强高校经费保障，优化经费支出结构。据此，可以看出高等教育大众化带来的两个重要转变：一是政府财政由经费的制定者转变为经费底线标准的保障者;二是生均教育经费成为高等教育质量提高的前提条件和保障。

（二）生均教育经费配置是实现高等教育均衡发展的重要手段

高等教育群体之间能够均等地分配教育资源，才能提供相对均等的教育机会和条件以实现教育质量和教育结构的相对均衡，这是高等教育均衡发展的一般逻辑。因此，省际之间高等教育资源配置成为高等教育均衡发展的前提，而高等教育生均教育经费作为高等教育财力资源是实现高等教育均衡发展的重要手段，也是最能直接反映出我国高等教育资源分配状况的主要指标。由于我国省际财政实力的巨大差异，导致各省高等教育生均经费支出的巨大差异，存在“省级财政不中立现象”，基于此，调整优化高等教育结构所需的生均教育经费出现了省际不均衡发展的现象，因此，为实现高等教育的均衡发展，对高等教育生均教育经费的结构和数量提出了更高的要求。

二、普通高校生均教育经费的省际配置现状

普通高校作为高等教育的重要组成部分，其教育资源配置的合理性关系到我国高等教育的可持续发展。因此，本研究以全国普通高校的生均教育经费作为研究对象，利用《中国教育经费统计年鉴》《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》等的相关数据，通过对2006—2015年我国各省普通高校十年来的面板数据来阐述与分析各省普通高校生均教育经费的配置与差异状况，厘清省际间不同类型高校以及高校内部生均教育经费结构的具体情况。可以明显看出，普通高校生均教育經费的配置受地区间经济发展水平、教育经费投入多寡等因素的影响。

（一）生均教育经费的省际配置

2006-2015年，总体来看，我国普通高校生均教育经费的均值呈现递增趋势，从2006年的15332.8元上升到2015年的29470.65元，年均增长率为7.53%。可以看出，随着我国高等教育大众化的推进，生均教育经费支出水平并没有随教育规模的扩增而下降。由此可见，高校扩招也为高等教育带来了十分可观的教育财政资源。

从区域分布来看，我国普通高校生均教育经费呈现“中部塌陷”现状，中部地区的生均教育经费均值为17263.09元，显著低于西部地区的20061.28元和东部地区的18612.22元。①这里需要说明的是为缩小高等教育区域间差距，全面提高中西部高等教育发展水平，自2000年以来，国家出台实施了一系列政策与项目，如2001年出台的《关于实施“对口支援西部地区高等学校计划”的通知》、2004年省部共建、2008年的支援中西部地区招生协作计划、2012年的《中西部高等教育振兴计划（2012-2020年）》和2016年国务院办公厅出台的《加快中西部教育发展的指导意见》等，这些项目的出台与启动会带动一批专项资金向中西部地区特别是西部地区的高校倾斜，以期有步骤、分重点地推进西部高等教育科学发展，由此带来的结果便是西部地区的高等教育生均经费支出水平比较高。

（二）生均教育经费占人均GDP比例的省际配置

普通高校生均教育经费支出占人均GDP的百分比称为生均教育经费指数，该指标可监测和评价相对于国家经济发展水平投入于高等教育的经费情况。1991年联合国教科文组织正式使用它作为政府教育投入努力程度的重要指标，该指标值越大说明省级政府对高等教育发展的支持力度越大。根据2006-2015年这一指标的大小进行排序，即柱状线（图1），需要说明的是该图的柱状线越靠近左轴说明某省经费投入的负担越轻。可以看到：“十一五”和“十二五”期间，经济发展水平相对较高的省份这一指标大部分都靠近左轴，随着生均教育经费支出占人均GDP比值的提高，生均教育经费支出的线性趋势线相对出现了下降的趋势。由此可见，由于各省经济发展禀赋的差异，使得投入压力与投入水平之间存在反向关系。

（三）央属和地方普通高校生均教育经费的省际配置

根据隶属关系，我国普通高校可分为央属院校和地方院校两类。央属院校的经费来源主要由国家财政负担，国家对其投入具有政策倾向性，2006—2015年，除了内蒙古、海南、云南等10个省份没有央属院校外，根据各省的经济发展情况以及央属高校的数量，其他省份央属高校的生均教育经费支出差异不大。省际间高校生均经费的不平衡主要是由地方高校财政经费不平衡引起的。根据教育部公布的2016年我国普通高校名单显示，我国地方普通高校数量占全国普通高校数量总数的95%。能够看出，地方财政资源配置作为地方高等教育发展的核心，它的平衡与否直接关系到我国高等教育总体财政配置的合理性（图2）。

（四）生均公共财政预算教育经费占生均教育经费比例的省际配置

普通高校生均公共财政预算教育经费占生均教育经费的比例可以从一定程度上反映当地政府对高等教育的重视程度。2006—2015年，全国普通高校生均公共财政预算教育经费占生均教育经费的比例均值为62.62%，高于全国平均水平的省份有20个;东部地区该比例均值为61.93%，其中高于全国平均水平的省份有6个;中部地区该比例均值为63.89%，其中高于全国平均水平的省份有5个;西部地区该比例均值为74.40%，其中高于全国平均水平的省份有9个。

（五）生均公共财政预算教育经费占人均财政收入比例的省际配置

高等教育生均经费支出与教育经费的投入也有密切的关系。生均财政收入是衡量政府财政能力的指标，计算生均公共财政预算教育经费支出占人均财政收入的比例可反映各省公共财政对高等教育事业的投入水平和重视程度，也可反映各省高等教育的财政负担。根据2006-2015年的数据结果进行排序（图3），该指标的柱状线越靠近左轴说明该省高等教育投入压力越小。从图中可以看到，“十一五”和“十二五”期间，相对来说经济发展水平较高的省份该指标大都集中分布在左轴附近，随着该指标值的提高，生均公共财政预算教育经费的线性趋势线表现出了下降的趋势。也就是说，随着学生规模的扩大，仍然不影响发达省份维持较高的生均教育经费支出水平。可见，投入压力增大是扩招过程中影响生均公共财政预算教育经费支出的重要原因。

三、普通高校生均教育经费省际差异分析

基尼系数（Gini Coefficient）是根据洛伦兹曲线所定义的判断收入分配差异（或公平）程度的指标，20世纪70年代，国际上已有学者开始运用基尼系数来测量教育的不公平状况。选择教育基尼系数作为衡量我国普通高校生均教育经费省际配置公平程度的指标，发现我国普通高校生均公共财政预算教育经费和生均教育经费的省际配置都存在不公平现象。

当基尼系数用于评判经济领域的收入分配不平等程度时，由于个体存在的能力差异而导致的收入差距，在一定程度上是合理且必要的，因此，收入基尼系数处于0.2-0.4之间，还可以被认为收入分配相对合理。但是教育领域和经济领域对于资源配置公平与否的界定标准不同，在教育领域，不应以学生的个人禀赋、所属地经济水平、家庭条件等而异，学生应获得同等的教育资源，即教育资源的分配应满足财政中立原则和资源分配均等原则。[5]

这里采用戴文静和周金城对高等教育资源配置的基尼系数评判标准：基尼系数若低于0.1，表示教育资源分配高度统一，这种“一刀切”的分配方式对发达地区不公平;若介于0.1-0.2 之间，表示地区间教育资源分配比较平均、相对公平;若超过0.2，表示教育资源分配的地区差距较大，有违教育公平。[6]通过基尼系数模型可知，“十一五”和“十二五”期间，我国省际普通高校生均教育经费支出、生均事业性经费支出、生均公用经费支出的基尼系数分别为0.16、0.14、0.13，生均公共财政预算教育经费支出、生均公共财政预算事业费支出、生均公共财政预算公用经费支出的基尼系数分别为0.20、0.19、0.35。

通过这十年的基尼系数可以看出普通高校生均公共财政预算教育经费支出基尼系数普遍大于生均教育经费支出的基尼系数。生均公共财政预算教育经费的基尼系数较大可能有两方面原因，一方面，由于各省经济发展水平参差不一导致各省政府财政收入存在较大差距，从而导致各省生均公共财政预算内教育经费支出水平的差距较大;另一方面，高校可以通过其他渠道（如事业收入等）来获取收入以弥补政府投入的不足，这也是生均教育经费省际差异情况优于生均公共财政预算内教育经费省际差异的重要原因。

四、普通高校生均教育经费省际差异的影响分析

在高等教育规模扩张过程中会出现如下问题：省际普通高校生均教育经费支出水平变化趋势如何？省际间不同经济发展水平对生均教育经费支出产生什么影响？基于此，本研究通过对2006—2015年学生规模、人均GDP、产业结构等情况的分析来探析影响省际间普通高校生均教育经费差异的有效因素。

（一）普通高校生均教育经费的省际差异影响因素分析

1.普通高校招生和在校生规模情况

自1999年扩招以来，我国高等教育毛入学率和招生规模都在迅速提高。从高等教育毛入学率方面来看，从1999年的10.5%上升到2006年的22%，进入到20%阶段，而到2015年，我国高等教育毛入学率达到40%，提前实现了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出的“到2020年，高等教育毛入学率达到40%”的目标，超过中高收入国家的平均水平。

从普通高校本、专科生招生规模方面来看，2006-2015年，全国整体招生规模在迅速扩大，从2006年的546.05万人增加到2015年的737.85万人，年均增长率为3.40%。分省域来看，十年来普通高校本、专科生招生规模排前四名的省份分别为山东、广东、江苏和河南。十年来，招生年均增长率超过5%的有8个省份，而且西部省份占了3/4，其中排在前四位的是贵州、云南、广西和重庆，相应的增长率分別为8.9%、7.3%、6.6%和5.9%。

从普通高校本、专科生在校生规模方面来看，2006-2015年，全国整体在校生规模在迅速扩大，从2006年的1738.84万人增加到2015年的2625.30万人，年均增长率为4.68%。分省域来看，十年来普通高校本、专科生在校生规模排前四名的省份分别为山东、江苏、广东和河南。十年来，在校生年均增长率超过7%的有7个省份，西部省份占了71%，其中排在前四位的是贵州、云南、宁夏和海南，相应的增长率分别为9.49%、8.95%、8.34%和8.18%。

2.省际人均GDP情况

从2006—2015年人均GDP的均值从高到低排序情况来看，靠近左轴的都是经济发展较高的省份。从各省份的年增长率来看，超过15%的有8个省份，西部省份占62.5%，其中排在前四位的是贵州、重庆、陕西和湖北，相应的增长率分别为20.08%、17.31%、16.81%和16.17%。

3.省际产业结构情况

2006—2015年各省的三产结构如表1所示，整体来看，全国大部分省份以第二产业为主。具體来看，第一产业中没有占比超过50%的省份，其中第一产业占比最高的是海南省，仅为25.66%，其次是新疆、广西和云南，分别为17.46%、17.22%和16.15%;第二产业占比超过50%的有16个省份，其中排在前四位的是青海、河南、陕西和山西，分别为55.04%、54.89%、54.14%和53.90%;31个省份中第三产业占比超过50%的有3个省份，分别为北京、上海和西藏，其中，北京第三产业占比高达76.35%。

（二）普通高校生均教育经费省际差异分析的模型设定

本部分设定生均支出固定效应面板回归模型如下：

lnFit=αj+B1lnGit+B2lnIit+B3lnTit+B4lnSit+εit

其中，F为被解释变量，指生均教育经费支出;G为人均GDP，指各省经济发展水平;I为第二产业产值占总产值的比重、T为第三产业产值占总产值的比重，I和T都指地区产业结构;S为普通高等教育在校生规模。i指第i个省份，t指第t年，ε为随机干扰项。本研究对生均教育经费支出、人均GDP、产业结构和在校生规模取对数，使模型成为双对数模型，尽可能消除变量离群值的影响。[7]

（三）回归结果分析

将2006—2015年的各省人均GDP分为3组（分为后进、中等和发达省份），并对各组分别进行回归模型分析。通过对各省十年来相关数据的线性回归模型可以看到：第1列是对全国生均教育经费支出水平面板均值的回归结果，第2列到第4列是按照十年来的人均GDP将各省分组后进行的分组面板回归结果。通过表2可知，第1列回归反映了全国十年来影响生均教育经费支出因素的变量关系，可以看出，人均GDP对生均经费支出具有正向作用，且处于1%显著性水平;第二产业虽具有正向作用，但没有通过显著性检验，第三产业比重通过了显著性检验;而学生规模数对生均教育经费支出有负向作用，即学生规模数每增加1%，生均教育经费支出水平则降低0.19%。第2列是十年来影响后进省份生均教育经费支出因素的变量关系，可以看出第二产业和第三产业比重对生均经费支出都有显著影响，并且明显高于人均GDP和学生规模数的影响;人均GDP有5%的显著性水平，但正向作用最低，即人均GDP每增加1%，会使生均支出提升0.28%;学生规模数对生均教育经费支出的负作用不仅明显高于全国平均水平，而且也高于其他两组省份。第3列是十年来影响中等省份生均教育经费支出因素的变量关系，可以看出人均GDP对教育经费的影响相较于其他组别是最大的，且统计显著;与其他组别不同，中等省份的第二、第三产业占比对生均教育支出的影响都是负向的，但不显著;学生规模数负向影响的显著性在1%水平显著。第4列是十年来影响发达省份生均教育经费支出因素的变量关系，这一类与别的组别差异最大。可以明显看出，人均GDP和学生规模数都没有通过显著性检验;但是产业结构对生均教育经费支出的影响最大，其中，第三产业结构每增加1%，生均经费支出水平将上涨6.48%，这是所有组别当中最大的数值，且具有5%水平的显著性;第二产业结构每增加1%，生均经费支出水平将上涨6.33%，且同样具有5%水平的显著性。

通过对“十一五”和“十二五”期间影响生均教育经费支出因素的分析可知，经济发展水平不同的省份间生均教育经费支出的影响因素有着显著的差异。一方面，从全国层面的数据来看，仅第二产业占比这个因素对生均教育经费支出没有显著性影响，但从其他分组情况来看，却不是这种情况，因此，仅从全国数据进行剖析，很难找到真正的影响因素。另一方面，产业占比对生均教育经费支出的影响在全国层面是正向的，但在中等省份却出现了相反的作用。

这说明，尽管各省都在推进高等教育大众化，但各省在经济与教育领域的实际情况不尽相同，因此，需要根据具体情况具体分析，以便了解这些影响因素的内在变化来制定更加有效的政策与措施。

五、优化我国高等教育生均教育经费配置的建议

（一）调整优化教育经费结构，推动高等教育内涵式发展

“十二五”期间，国家在高等教育领域出台了一系列行之有效的政策和重要举措，有力地推动了高等教育从以规模扩张为特征的外延式发展向以质量提升为核心的内涵式发展的转变。由此，我国高等教育的发展拉开了以提高教育质量为主线，不断优化教育结构，促进区域均衡发展的新局面。调整优化高等教育结构是社会经济发展到一定阶段对高等教育发展的要求，这也符合高等教育发展的基本规律。而调整优化高等教育结构需教育经费持续有力的支撑，这就对教育经费的结构和数量提出了更高的要求。由于各地经济发展水平的不均衡，省际高等教育生均支出水平的差距较大，为此，教育管理部门应在考虑到政府财政能力、社会经济发展水平、产业结构等因素的前提下，科学合理地制订高等教育生均教育经费水平，优化高等教育经费结构，促进高等教育内涵式发展。

（二）注重高等教育生均教育经费与经济发展的适切性，带动高等教育可持续发展

由于我国省际经济基础不均衡，不同经济发展水平的省份对高等教育大众化的投入压力也不尽相同。从财政角度来讲，区域间政府的生均教育经费的多寡取决于当地的经济状况;从非财政的角度来讲，教育经费将越来越依赖于公共财政以外经费，如社会投入，而社会投入水平在很大程度上又取决于当地社会经济发展对高等教育的需求能力和愿望。社会投入越多，高等教育经费的投入也越多，随之而来就是生均教育经费的支出水平也会明显提升。因此，从发展的眼光来看，各省高等教育长期可获得的投入与支出都取决于当地社会经济发展水平所决定的高等教育需求。

同样，经过以上的分析也可以看出，因经济发展水平不同，省际高等教育生均支出水平的差距较大，且投入压力与经费支出水平间呈现反向关系。这种关系进一步说明了生均教育经费要与经济发展保持一定的适切性，因为只有这样才能实现教育资源的公平配置，进而带动高等教育的可持續发展。

（三）抓住产业结构升级关键期，促进省际间高等教育均衡发展

在高等教育大众化进程中，由于各省省级财政不中立致使生均教育经费支出水平出现差异。从现状来看，已经形成了高等教育生均经费“中部塌陷”的现象，出现这种差异的动因之一便是教育的规模扩张，而各省经济水平的差异和产业结构需求更是导致这一差异的重要因素，因此，优化生均教育资源配置是促进省际间高等教育均衡发展的保障。

由高等教育规模的扩张而导致生均教育经费水平的下降只是一方面，这需要高等教育注重规模经济，而从更深层次上来讲，影响生均教育经费水平的是产业结构的差距。中部各省产业结构存在工业化比重过高、产业结构偏离度过大、第三产业发展滞后等不合理现象，与东部地区有一定差距。通过研究也可发现，不同经济基础省份生均教育经费支出影响因素有明显差异，经济较发达省份生均支出水平与社会产业结构关系较为紧密，而较落后省份受教育规模扩张影响较大。

因此，要从以下三个方面入手，抓住中部崛起的战略机遇。第一，不断推进新型工业化进程、提升对外开放水平，加强中部各省区横向合作与联系，培养中心增长极，系统增强中部地区综合发展能力，进而增加高等教育资金来源。第二，抓住产业结构升级关键期，构建中部地区高等教育和区域社会发展的良性互动机制。第三，给予中部地区高等教育政策倾斜，加大对中部地区的财政转移支付力度，设立教育转移支付资金，通过落实中央财政的“以奖代补”机制强化地方政府针对高等教育投入的积极性，发挥其杠杆作用，通过调整教育经费投入的区域结构，进一步缩小中部地区在教育资源分配上的差异，促进东中西部地区教育的协调发展。

（四）改革高等教育经费投入机制，提高教育经费使用效益

自高等教育大众化以来，政府财政性拨款总量虽然逐年增长，但由于连年招生规模的不断扩大，仍无法满足高等教育发展的需求，因此，为提高我国高等教育生均教育经费，高等教育的发展重点已从规模扩张转向亟需充足投入保障和不断完善投入机制。在新常态下对于高等教育财政可持续问题，既需要顶层设计也需要机制改革。

第一，寻求政府和市场共同承担高等教育经费的解决方案。除了政府要继续加大对高等教育的财政投入，还要积极争取社会各界的投入，引导更多的社会资金用于高等教育发展，做到以财政资金撬动社会投入、放大财政投入效果，如鼓励开放办学和国际化办学、引导科技成果转化等。

第二，鼓励积累以纾解资源投入压力。通过管理改进，激励高校节约经费、提高效率，不断地积累资金，形成抗御风险的能力，构建全面预算管理体系，缓解经济增速放缓和教育经费支出刚性增加带来的压力以及减轻对政府的过度依赖。

第三，创新投融资机制，发挥市场机制在高等教育投资中的作用。充分发挥各省的各自优势，完善捐赠机制，建立教育基金会，研究制定针对本地区高校的金融、税收等财政配套政策，来拓宽高等教育的经费来源渠道，进而提高生均教育经费。

教育经费与教育质量直接挂钩，只有调整机制以引导资源投入多元化，才能提高高等教育生均经费使用效率，培养更优秀的学生，进而提高整个高等教育的质量，也为进一步实现高等教育推行绩效预算拨款打好基础。

注释：

①中部地区包括：山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南;西部地区包括：内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆;东部地区包括：北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南。

参考文献：

[1]国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[EB/OL].（2010-07-29）[2017-05-05].http：//www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm.

[2][3][4]教育部财务司，国家统计局社会科技和文化产业统计司.中国教育经费统计年鉴2007-2016年[M].北京：中国统计出版社，2017.

[5][6]戴文静，周金城.基于基尼系数的高职教育生均经费地区配置公平性研究[J].中国高教研究，2012（10）：99-103.

[7]孙凯，张劲英.不同经济基础省份间生均教育经费支出差异的实证分析[J].教育发展研究，2013（5）：1-6.

（责任编辑刘第红）